中德财政合作辽宁朝阳生态造林项目管理存在的问题及对策

中德财政合作辽宁朝阳生态造林项目管理存在的问题及对策

王朝位于辽宁省西部，位于内蒙古科尔沁沙地南缘，与内蒙古和河北省接壤。这是湿润气候区向干旱气候区过渡的带。全市年平均气温为5.58.5，年平均降水45060毫米，年平均无霜期135160天。本区植被属东北植物区系与华北植物区系及内蒙植物区系的交汇,同时也是防止沙化的一个重要口岸,地理位置非常重要,对于改善辽宁全省的生态环境起到生态屏障作用。为了改善朝阳市的生态环境,加快朝阳的林业建设步伐,增加森林覆盖率,防止沙化及水土流失,朝阳市政府自1997年开始起草“中德财政合作生态造林项目建议书”,1999年10月中德双方达成协议,2000年该项目经中德两国政府批准正式实施。2001年该项目正式启动,项目建设期为9年,5年完成造林任务。通过4年来各项目县(市)的共同努力,已完成人工造林29095.54公顷,并对各项目县的沟壑进行了综合治理试验,同时开展了“生态试验监测”的研究课题,取得了一定的成效。中德生态造林项目的实施,不仅改善了当地的生态环境,同时与世界银行贷款造林项目相互促进,开创了朝阳市利用外资造林工作的先河,对推动朝阳市的生态环境起到了积极的促进作用,同时也弥补了当地林业建设资金的不足。1封山育林4.2.截止到2005年5月朝阳市项目区共完成项目造林29097.56hm2,占总目标的97%,其中:防护林面积11430.13hm2;经济林完成550.93hm2;防护经济林完成120.6hm2;封山补植完成5514.08hm2;封山育林完成11481.82hm2;未完成面积902.44hm2。工程实施期还有一年,2007年收尾补植。2该项目的造林取得的成果2.1村民普遍加入式管理参与式规划的方法、方式已经推广到3个县64个乡镇,各地农户普遍认识高、参与式意识强,实现了“公开式”的管理方式。项目的宣传面逐渐扩大,对社会及群众的影响效果良好,起到了引进西方先进理念并在实践中得到应用的作用。2.2造林主体的参与,是造林造林组织形式由原来的集体组织统一规划,统一施工,转变到农户和承包人组织造林,由于荒山使用权明晰,有能力自己组织造林的,农户自己找人整地造林,自己没有能力组织造林但有参与积极性的,并愿意由林业站或承包人承包,项目的劳务报酬由林业站或承包人支配,经市监测中心监测通过验收通过后,发放给支付劳动的农民,虽然对农民体现的是一种雇佣形式,德方对此方式不予同意,但它也间接的起到扶贫的作用,是结合我国国情在具体造林工作中总结出的好的方法,并且是个体造林形式的一种必要补充。2.3帐后的德方支付费用项目采取的报帐制是指垫付资金先由中方垫付,报帐后德方支付德方应支付的费用,包括苗木费、劳务费。目前由林业站代替项目办发放的垫付资金未发现违纪行为,运作良好,全部通过德方及市级审计。2.4林木生长效益项目要求营造混交林,目的是增加生物多样性,提高生物的抗性,充分利用土地资源,更好地为林木创造良好的生长空间,科学地实现效益的最大化。通过秋季营造阔叶混交林,雨季营造针叶树种,按照阔叶树种不少于30%,单一树种大于10%的标准营造混交林,由于宣传到位,使广大林业技术人员及农户形成营造混交林的氛围,改变了过去单纯营造纯林的旧的造林模式。2.5管护意识得到增强,管护意识得到加强以及从政府及村民等部门的转由于荒山权属明晰,个人造林积极性高,抚育管护工作得到加强,真正体现谁造林谁管理谁受益的大好政策,有的农户利用铁丝网、木干等建起防护措施,防止牛、羊等牲畜的破坏,农户的管护意识得到增强。2.6项目建设过程管理的措施项目建设期共9年,直到造林的林木成林,分三期付款的目的是一个营林造林的全过程管理的重要措施,是保证可持续发展的重要方法,通过整地、造林、补植、抚育、管护等措施进行过程管理。目前2001年造林的地块已经成林,实现了项目建设的目的。广大农户看到了希望,提高了可持续发展的意识。2.7提高了造林质量,保证造林成效由于坚持可持续发展理论,采用“参与式”、“公开式”的操作方法,实行财务报帐制、审计制,有偿造林方式,严格执行监测的造林苗木必须在一个季节以上,成活率、保存率最少在2个季节内完成的标准,使造林营林质量有了提高,造补结合,造管结合,使70%的小班造林成活率在70%以上,实现了项目的目标。3项目目标的多元性3.1营造人工植被无偿提供苗木和部分劳务费,苗木由农民自己育苗也可收益,国内造林项目是本着少花钱,迅速成林增加植被为目的。要求农民多出义务工,少要报酬,靠行政手段硬压,忽视了农民利益和眼前利益,而中德项目的目的扶贫是第一位,生态和环境是第二位,农民利益放在第一位,是眼前解决的首要问题。3.2第二,强调土地归属,强化土地归属,实现农民的土地归属项目实行参与式土地利用规划,让农民确定造林计划,树种等,引导农民树立自我经营自我发展意识,强化土地归属感,实现政治上的授权和分权化,改变统一规划、统一组织、统一实施的工程建设思想,农民自主决策的项目很可能比“三统一”质量标准低一些,但却与当地发展水平相适应,是切合实际的,在新的历史条件下非常有利于社会的稳定持续发展。3.3扶钱、扶物项目的收益是对未成功分配签订造林合同,合同化管理,从法律上保证农民的权利和利益,与农民是一个协商的过程,也是一个服务的过程,增强农民的法律意识。轻松得到的东西无助于真正的发展,这也是国内某些扶钱、扶物项目流于失败的原因之一。收益必须通过一定的努力才能获得,收益应该是对努力的一种报偿。项目报帐第一次通过,第二次失败的面积很多,这并不能说就挫伤了农民积极性,而是通过补植等不懈的努力,第二次、第三次报帐成功,所以农民不仅不泄气,而且见到了回报,增强了合同意识、风险意识,并积累了经验,农民的努力推动了项目顺利有序的实施。3.4其他人员的培训培训通常作为实现目标的一个手段,而项目强调培训是必须的,包括农民、技术人员、管理人员等人员的培训,并从各个项目的角度如专业培训、技能培训、现场培训等进行技能培训,总之,最终是人的培训,是人的整体素质和能力提高的培训。3.5确保项目高标准的实现项目建立的监测评估可研等一系列制度,目的使项目目标得到制度上的保证,确保项目完全在制度内运行,如提倡生物多样性、环保、可持续发展、多部门合作、提高妇女地位等制度,都是在制约和保证项目的正常运转,确保项目高标准的实现。3.6动力和激励动力第一是劳务补贴,第二是谁造谁有的机制。林权证发放及时,政策优惠面广,农民的造林积极性就会更高,更有利于林业的发展。4当前问题和对策4.1参与计划不及时，不注重流程管理(1)个别乡镇存在先整地后报规划的现象。(2)过程走了但软件跟不上,到现场后,不及时整理材料。(3)表填的不仔细,有应付思想。4.1.1参与式管理(1)注重过程管理,坚持自下而上原则,先规划后施工,图表卡必须按时间顺序填写。(2)参与式规划不是形式,而是一种管理方法,必须不折不扣的执行。(3)合同面积,实际造林面积与实际情况要一致,不懂的知识要勤学勤问勤看材料,要不耻下问,不能闭门造车。4.2农民参与意识弱个别乡镇仍然用集体组织农民义务工施工,参与式规划没有做好,农民的参与意识弱,结果是农民造林的积极性不高,使得造林整地标准低,栽植质量跟不上去或很难保证栽植好,这样即浪费了苗木,又浪费了人力物力,更影响了项目进程,严重地挫伤了农民的积极性。4.2.1造林机构或工资标准(1)加大宣传力度,积极鼓励农民自己组织造林。(2)对没有能力组织造林的农户,可以委托乡林业站或其他人以承包的形式组织造林施工。(3)公开招标,按标准向社会公开招标,谁中标谁实施,农户与中标方签订相应的合同,由林业站负责监督实施。4.3苗木成活率的质量整地质量直接关系到造林“两率”的高低,不仅有利于栽植,更有利于提高苗木抗性,提供苗木成活的优良空间,有利于根部正常生长发育,检查中发现整地质量高,栽植就好,整地质量差栽植就差,成活率根本没有保证,有的即便发芽了,6～7月份也会干旱死亡,风险系数较大,实现目标的难度就会增加。我们造林的目的是苗木成活、成林,为此,必须提高整地质量。4.3.1处理方法(1)严格把关、不合格的不予验收。(2)向农户宣传、解释整地的作用。(3)做好二次整地的准备。(4)用资金约束质量。4.4现场技术指导不到位,影响农民参与项目的积极性新植造林当年都非常重视,因为业绩都体现当年的,所以从安排工作上就放在首位,而补植则被忽略,人员安排滞后,现场技术指导不及时,大多造林或运苗后再检查,提出了出工多不愿意补或劳务用工没法统计、劳务费不好支付等理由,造成补植数量、质量跟不上,结果会影响报帐时间,造成回款率低,支付农民的劳务费相应减少,就会严重影响农民参与项目的积极性。4.4.1补植容器苗造林(1)补植造林应与新植造林同等重要,切务忽视补植。(2)雨季派专人补植容器苗。(3)秋季补植截干阔叶苗木。(4)落实人员,准确普查,掌握准确数据,做到心中有数,及早落实。(5)抓好检查验收,面积大的乡镇事前搞好培训,事后抽查,发现问题及时解决。4.5仍然存在着切割和放牧的现象项目严格要求禁止除正常抚育外的割柴,禁止放牧,虽然多次强调,德方专家多次提出意见,然而有的乡镇仍然屡禁不止。4.5.1规范管护费,加强集体配合(1)严格按封山禁牧办法执行。(2)与责任状挂钩,建立奖惩制度,在德方资金内,合理利用资金加强管护,不能等到第三次付款时再提取管护费,并与农户公开说明使用方法、作用,形成公开透明。(3)形成联户联防体系,共同采取防范措施,严厉打击破坏分子。(4)同农户一起面对面做放牧人的工作,通过沟通、说服教育,控制放牧行为。4.6项目办发放问题项目要求劳务费直接发放到受益农户手中,我县根据具体情况,劳务费由林业站代替项目办发放,并不代表乡政府,工作中发现,个别乡镇人员存在挪用、占用现象,有的乡农户已经告到市审计局、市项目办,严重的找到县检察院,反映的情况一是发放不到位,二是向农户要工作费,此类现象在农户中影响极坏,也严重影响我们对外的国际形象。4.6.1项目实施过程中劳务费的管理(1)2005年劳务费发放由县项目办协同林业站根据验收结果直接发放到联户代表手中。坚决杜绝挪用占用现象,一经发现交监察机关处理。(2)关于资金使用方法及报帐材料相关问题,为了将有限资金规范合理使用到造林的关键时期,劳务费将按以下方式,第一次支付整地费30元,余额用于新植造林,第二次、第三次报帐用于成活率、保存率补植、抚育管护等费用,目前只能支付德方支付的劳务费,要充分利用有限资金,确保项目稳步、可持续发展。劳务费发放表及时填写,标清已发放部分资金涉及农户,未发放资金的农户,数字准确无误。(3)2005年项目工程面积验收全部采用GPS量测,整地质量采用样园法监测质量,其结果作为支付整地费用的可靠依据。(4)封山育林采取普查方法,根据检查的护林情况确定劳务费发放的数量及发放护林员工资的标准。林业管理一直是我国林业发展的弱项,造成造林“两率低”的主要