农民焚烧秸秆现象的经济学分析

农民焚烧秸秆现象的经济学分析

在农村地区，每年的秋收季节都会有“狼烟”，这在经济发达地区最为突出。中央及地方各级政府三令五申,秸秆焚烧却屡禁不止,原因何在?秸秆问题到底应该如何处理?为更好地利用秸秆资源,减少危害,对此进行深入分析无疑是有现实意义的。一、完善政府的制度安排,实行目标管理责任制农民焚烧秸秆不仅是个人的事情,还会造成巨大的社会危害,其不仅会污染环境、引发火灾,还易造成交通事故。据报导,2000年5月19日清晨,成都双流国际机场,秸秆焚烧的浓烟影响了18架飞机的起飞。而在高速公路旁焚烧秸秆所造成的交通事故更是时有发生,给整个社会经济造成了极大的损失。另外,焚烧秸秆还浪费了生物资源,损坏了土壤墒情。据了解,我国每年农业秸秆剩余物大约有4亿吨,居世界首位,但除了少部分用作肥料、饲料、造纸原料及燃料外,大部分都在较短时间内集中焚烧处理,利用率很低,对环境保护也形成了巨大的压力。同时,部分地块由于秸秆被集中堆放焚烧,土地有机质大量损失,土壤结构遭到破坏,严重影响了农业的可持续发展。众所周知,农民的环境意识和法制观念普遍不高,这是造成焚烧秸秆的直接原因。政府作为公共利益的代表,其行为的目标应是整个社会公众利益的最大化,所以,国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局等六部门,在1999年4月19日,联合发布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》规定,禁止在机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市(地)级人民政府划定的区域内焚烧秸秆。违反规定的,由当地环境保护行政主管部门责令其立即停烧,并对直接责任人处以罚款;造成严重后果的,对有关责任人依法追究刑事责任。为贯彻落实国家六部委联合发布的《办法》,一些地方政府层层签订了秸秆禁烧和综合利用目标责任状,实行目标管理责任制,把任务落实到乡、村,直至农户,对焚烧秸秆制止不力、造成一定影响的要就此追究乡、村干部的责任。对在禁烧区内焚烧秸秆的责任人,按照《办法》给予必要的经济处罚。同时一些地方政府还加大宣传力度,向农民列举焚烧秸秆的种种危害和综合利用的好处。一些地方还制定了具体的实施办法、细则,奖罚并举。政府制订“禁烧”这一制度安排的目的,就是想通过使农民焚烧秸秆的外部成本内部化,以改变其行为选择。如果在制度执行成本允许的情况下,通过制度的实施杜绝焚烧秸秆现象,可以减少社会损失,维护公众的整体利益,从整个社会的成本收益核算来看,这是有益的。但由于制度的接受者是作为经济人的农民,制度对其行为的影响要纳入其成本收益的考虑,只有符合农民收益最大化原则,农民的行为才会为之而改变。无疑,政府的出发点是好的,然而结果却与目的相距甚远。二、继续焚烧-农民的理性选择(一)农业秸秆覆盖增加了农业生产的收入,使农民劳动成为“生活饲料”为了更利于解决问题,我们有必要对作出不同选择的农民进行细分。从实际观察可以看出,不同地区的农民对秸秆的处理方式是不一样的。农民焚烧秸秆与否,以及焚烧的严重程度,大致是以距离城市及现代交通运输设施远近而不同的。一般说来,离城市及高级公路、飞机场较远的地区,相对比较贫穷落后,人们的生活水平还不高,耕作方式主要靠传统的畜力加人力,作物的秸秆对这些地区的农民来说具有双重的意义,它不仅可以用作生活燃料,而且还可以供作大牧畜的饲料。进一步说,这些地区农民利用秸秆的方式,代表了传统农民利用秸秆的方式,秸秆很少被白白烧掉。而经济相对发达的地区,焚烧秸秆就比较严重。这些地区大都在城乡结合部或靠近比较繁忙的交通设施,如公路或铁路、机场等等。这些地区的农民在经济上已达到或接近“小康”水平,收入水平越来越高,而同时煤和煤气的价格不断降低,在收入效应和替代效应的共同作用下,秸秆作为一种燃料意义上的劣质商品,被大量替代下来;随着生产力的发展,农村逐步实现了机械化,机耕代替了牛耕,化肥代替了绿肥,作为饲料、肥料意义上的秸秆,已逐渐失去市场。现有处理秸秆的方式工序多、费时费事,影响农时,只能烧掉。正是因为这些地区的地理位置比较重要,所以焚烧秸秆的危害很大,外部损害也更大。(二)农民生物行为方式的确定—继续焚烧——农民的理性选择农民作为经济人,在选择其行为方式时,以私人成本最小作为自己的最优选择原则,并不考虑社会成本。就秸秆利用方式来说,传统耕作体制下,秸秆具有燃料和饲料两方面的意义,它的价值v0很大,如果选择白白烧掉,其机会成本很高;而在经济比较发达的地区,就现有的技术条件而言,秸秆在这两方面的价值v0很小,甚至可以忽略不计,如果烧掉,农民没有损失,但如果不烧掉,耽误农时,其处理秸秆的成本c2(下面称其它处理方式的成本)很高,所以农民的理性选择就是烧掉。下面我们来分析禁烧秸秆制度对农民行为方式的影响。在禁烧规定实施以后,农民焚烧秸秆的成本变为-v0+θc1,焚烧秸秆的期望成本为E(-v0+θc1)。θ表示禁烧规定实施后农民被查处的概率,0≤θ≤1,θ=0,表示农民不可能被查处,θ=1,表示只要农民烧秸秆必被查处。c1表示被查处后农民所要负担的成本(罚款)。θ受三方面制约:一是监督者的动力,θ与监督者的努力程度成正比;二是客观的条件,θ与农田的分散程度成反比;三是农民投机取巧的能力,θ与农民投机取巧的能力成反比。从监督者的角度看,因为执行这一制度,对执行主体无利可图而且费力,监督者缺乏执行制度的动力,禁烧制度的执行与监督者激励不相容;另一方面,客观上农村幅员辽阔,农民居住分散,执法力量薄弱,制度实施成本太大,执行起来很困难,农民会利用这种客观上的困难进行投机取巧。由于政府执法部门执法成本太高,并且政府的执法行为有一定的规律性,农民投机取巧的可能性较大,所以θ在实际情况下接近于0,政府制定的惩罚措施形同虚设。对于政府来说,可以通过加大执法力度和惩罚力度来提高θc1的值,从而提高焚烧秸秆的成本。但考虑到政府受执法的局限和农民进行抵制或变相抵制的动机,对焚烧秸秆过重的处罚不是一个现实可行的选择。由上面的分析可以看出,E(-v0+θc1)<c2。也就是说,禁烧规定实施以后,农民焚烧秸秆的期望成本仍然低于其他处理秸秆方式的成本,焚烧秸秆依然是农民的最优选择。三、系统崩溃和“禁止燃烧”规定的必然结果(一)制度本身的原因:资通过上面对“禁烧秸秆”这一制度的分析,我们发现这一制度在现实执行中并没有达到预期的目的。制度是规范参与者行为的规则,政府设计的强制性的制度更是如此,如果制度达不到调整参与者行为的目的,就是制度失灵。假定制度运行产生的结果可以用像效用、净产出、增长之类的标准衡量,或者用通常的标准——社会净福利的水平来衡量,失灵的程度可以用净损失来衡量,那么这里我们可以给出制度失灵的一般定义,即在一定的技术条件下,既定制度在运行过程中或制度变迁中效率低下,造成社会福利的损失。法规本身应包括为促进有关各种特定的共同问题和机会的互惠行为而制定的一系列规则(奥斯特罗姆,1992)。规则的遵守对制度接受者来说应该是有利的,否则就形同虚设,很难执行。在经济人的假设下,制度的作用是通过影响制度接受者的成本—收益来实现的。在一项制度实施后,制度接受者就会根据收益最大化的原则来调整其行为。如果这种调整是符合制度设计的本意的,则制度是有效的;如果制度的实施并没有改变(或者基本上没有改变)接受者最优化原则下的行为方式,制度失灵就是必然的。一方面,尽管制度本身从社会的角度来说是公平合理的,但影响了既得利益集团的利益,既得利益集团通过讨价还价,从而使制度的执行效果不理想;另一方面,制度本身就存在不合理性,没有执行的空间或者有更理想的制度选择可以替代它。本文所分析的禁烧秸秆制度失灵即源于此。在现有的技术条件下,秸秆的供给大大超过需求,引起资源闲置,农民又必须在限定的时间内处理掉,这种“禁烧”制度安排使农民处理秸秆的成本上升,对农民来说,是没有效率的;同时查处活动又是非生产性的,制度实施成本非常大。而“禁烧”制度安排的结果,一方面,政府投入成本很大;另一方面,农民继续焚烧,社会收益很小。有些地方实施奖罚并举的“疏导”措施,对不烧秸秆的农民进行奖励,出发点是好的,但并没有从根本上改变农民的成本收益比,因而效果也不明显。可以设想,如果政府再继续制定其他类似的禁烧秸秆的政策,农民的焚烧秸秆问题也很难得到妥善解决。(二)关于制度失灵。在确定制度失灵MusbtaqKban以现存制度的运行和制度变迁过程中的效率为标准,把制度失灵分为结构性失灵和变迁性失灵两类,但是他暗含了一个假设条件,即任何问题都可以通过制度的创新或者变迁来解决,这与现实是不大相符的。完全清晰地划分制度失灵的类型,必须通过分析导致制度失灵的原因和制度失灵的程度来进行,据此,我们可以把制度失灵分为绝对性制度失灵和相对性制度失灵两类。绝对性制度失灵,是指在一定技术条件下,现行制度没有有效运行,通过一定范围内的制度变迁也不能使其得到改善,即制度无论做出怎样的规定或改变,都不能产生预期的效果。这种制度从一开始就注定是无效的,如本文讨论的禁烧秸秆制度。相对性制度失灵,是指现行制度本身存在缺陷,对其进行一定程度的创新或者变迁可以实现更高水平的社会福利。换句话讲,这种制度可以通过进一步的优化更好地实现既定的目标。相对性制度失灵是制度选择的问题,通过合适的制度变迁就可以得到解决。而绝对性制度失灵则是真正意义上的制度无效,对此,应该通过技术创新来解决。四、在系统崩溃的情况下进行创新(一)秸秆焚烧问题的解决路径—技术创新与人们行为的选择不仅制度可以作为规范人们行为的措施,技术在一定条件下也可以达到规范和调整人们行为的目的。如果政府所制定的制度给制度的接受者所带来的仅仅是成本的增加,则即使制度在一定时期内是有效的,也是制度的监督执行者高压政策的结果,而不是制度的接受者自觉行为的结果,这样就难以达到长期稳定的均衡。在这种情况下,如果运用技术手段,通过增加接受者的利益来推动制度的实施,则既可以使接受者主动转变行为方式,又可以大大降低制度的监督和执行成本,从根本上达到调整人们的行为的目的。因此,在制度规范人们的行为失灵的情况下,通过技术创新给接受者带来新的收益从而内在地调节人的行为是一个必然选择。在农民的经济算盘中,传统上秸秆是放在收益一边的,而现在是放在成本一边,资源变成了一种负担。因此,要从根本上解决农民焚烧秸秆的问题,必须提高秸秆在农民手中的经济价值。而连接资源和经济价值的一个有效桥梁就是技术。这就要通过一定的技术创新,改变人们的生产函数,改变人们对投入要素的选择,从根本上改变人们行为,从而在新的条件下达成相对的均衡。我们都知道,秸秆中含有大量的营养物质,可用做牲畜饲料;秸秆中含有丰富的有机质,可以制作无污染的能源——沼气;秸秆中的植物纤维也可用作化工原料。就目前秸秆的利用来说,缺乏的只是能赋予其经济价值、应用成本低而且实用的技术。如果在应用新技术后,秸秆在农民手中的价值上升了,给农民带来可观的收益,农民就会自然而然地放弃焚烧秸秆的行为。因此只有通过技术创新,不断提高秸秆的经济价值,改变农民的成本—收益模式,才能从根本上解决秸秆焚烧问题。但是这种技术的研究开发最好由政府来推动(我们后面会讲到这个问题)。一旦政府推进的秸秆技术创新转化为生产力,不仅有利于增加农民的收益,提高资源的利用效率,也有利于提高农业的生产力水平,带来积极的经济和社会效益。这完全符合政府行为的社会成本——收益核算原则,可以说是一个全面的帕累托改进。(二)改变旧体制,实行政府主导长期以来,受计划经济影响,政府可能习惯于制订规定或供给制度。事实证明,在市场经济条件下,这些传统的思路已经很难奏效,通过思想教育、行政干预、法律约束,并不能杜绝焚烧秸秆现象。严峻的现实对政府的作用提出了新的要求,需要政府转变思路,实际上,在有些情况下,政府更应该充当技术供给者。在我国,农民多是一家一户地分散经营,资金力量比较薄弱,科学文化素质比较低,即使他们认识到秸秆不只是一种负担、更具有可利用的价值,也没有实力进行技术创新。而且农业技术创新的前期投入比较大、资金风险高,技术成果出来以后,并不需要专业技术和设备就容易掌握,技术的外部性很大,个人并没有动力进行技术创新,这就需要政府承担起技术供给的重任。然而,传统的创新体制不适应技术创新的发展要求,使技术创新的动力不足,阻碍了技术的创新及技术的普及。长期以来,我国政府一直把工作重心放在高、精、尖先进技术上,而对一些技术含量不是很高、简单易行的实用技术重视不够,致使适合现阶段我国农业水平的技术未得到应有发展和普及。秸秆有很多种处理方法,可以变废为宝,这些方法对技术要求并不高,只要稍加宣传,就容易被人们掌握。从我国农村的实情出发,为使技术革新有效,它必须简单、有针对性。对秸秆的利用,首先可以用于还田肥田,减少用肥成本,促进增产增收。为此,需要研制速腐技术,改进播种方法,发明推广易于操作的秸秆还田机械。其次,开发秸秆资源,促其向产业化发展。通过机械粉碎,用于加工饲料,发展饲养业;或用于培植食用菌,发展种植业;或用于制作纸浆、板材,发展造纸业及建筑装饰业,都是利用秸秆的良方。其实,秸秆利用有一个最简单可行的方式,就是制沼气。制沼气,政府以前曾经大力推广过,主要是以户为单位,分散经营,效果并不理想。原因如下:一是制沼气需要一些可操作的技术和资金投入,这对于单户的农民来说,是一个较大的“瓶颈”制约;二是沼气本身存在一些缺点,比如由于秸秆原料供应的季节性而导致沼气供应的季节性,小规模制气带来的沼气供应不稳定性;三是单户生产的规模不经济