我国自然保护区生态旅游发展现状与对策研究

我国自然保护区生态旅游发展现状与对策研究

自然保护区是一个自然和生态系统，是珍稀濒危野生动物的自然集中分布区域，也是一个重要的自然遗迹，具有特殊的景观特征。景观的独特性和原生性逐渐成为生态旅游活动的理想场所之一。保护区生态旅游是一种以自然资源为依托,强调在自然保护区、游客、经营者以及当地社区共同参与下,在严格的规划、管理和规范指导下所展开的具有保护、发展、教育等功能的可持续旅游活动形式1-20,。作为解决资金缺乏和社区发展矛盾的主要措施之一,生态旅游已在我国大多数自然保护区内广泛开展。随着国内生态旅游热的兴起,自然保护区生态旅游的开发强度和范围不断扩大,游客接待量亦逐年增多。与此同时,保护区开展生态旅游也出现了一系列的问题,这些问题已经给保护区生态旅游业的健康发展带来严峻的挑战。这些问题如何产生、能否顺利解决以及如何对自然保护区生态旅游实施科学管理都已成为保护区生态旅游在今后的发展过程中亟待解决的问题。1保护区生态旅游发展现状我国自然保护区大多位于经济欠发达的贫困地区,经费投入不足一直是自然保护区发展面临的最大制约因素,严重限制了保护区的发展。为解决保护区管护资金缺乏的问题,我国大多数省级以上自然保护区均已开展不同程度的旅游活动。与此同时,地方政府看到了保护区生态旅游对地方经济的推动作用,积极主导当地自然保护区的生态旅游开发,这在很大程度上进一步促进了保护区生态旅游的开展。2008年的调查显示,我国已有75%的自然保护区正式开展生态旅游,23%的自然保护区正规划开展或已尝试开展小规模的生态旅游,由于交通、经费等制约因素而未能开展生态旅游的自然保护区仅占总数的2%。少数保护区旅游接待已形成相当规模,游客年接待量超过百万人次。一些旅游资源丰富、生态旅游开发较早的自然保护区已取得较好的经济效益和社会效益,有的保护区甚至成为地方旅游业发展的“龙头”,自然保护区生态旅游已形成一定的规模。值得注意的是,自然保护区的生态旅游应该是小规模、多限制、可持续的旅游方式,对游览的过程必须进行严格的限制和规范化管理,将生态保护放在首位,否则很容易导致舍本逐末,破坏生态旅游依托的环境,与自然保护区的首要目标——“保护”发生冲突。虽然目前我国自然保护区生态旅游发展势头良好,但仍处于一种不规范的状态,总体上缺乏科学规划和严格的监督管理。由于环境管理制度的缺失,大部分保护区对区内旅游活动重经营轻管理,为扩大接待规模而盲目进行旅游基础设施建设。随着前往保护区旅游的人数不断增多,旅游活动在给保护区带来经济利益的同时,也给保护区的生物多样性及自然环境带来诸多负面影响,甚至造成不可挽回的损失。自然保护区在生态旅游活动管理中存在的不足逐步凸显。2006年7—12月和2008年6—9月,应环境保护部委托和国家环保公益性项目需要,环境保护部南京环境科学研究所对我国自然保护区进行2次调查。第1次以发放调查表的形式对2006年我国265个国家级自然保护区建设管理基本情况进行调查,调查内容涉及自然保护区社会经济情况、土地权属、生态旅游、管理成效、管理经验与问题5大方面,共收回有效调查表217份。第2次调查自2008年6月起,以调查问卷的形式向全国468个自然保护区寄发调查问卷,其中国家级自然保护区303份,地方级自然保护区165份(省级139份)。问卷内容涉及自然保护区开展生态旅游的时间、旅游方式、规模、基础设施建设、规划制定、管理、人才培训、环保措施、社区共建以及保护区开展生态旅游带来的社会、环境影响等方面。截至2008年9月共收回有效问卷110份。同时为确保调查数据的真实性,实地调查了43个保护区,以实地调查数据作为问卷调查数据的验证和补充。笔者对2次调查所得数据进行分析,系统地提出了目前我国自然保护区生态旅游存在的问题。2多个利益主体的关系结构一般而言,自然保护区开展生态旅游涉及政府部门、自然保护区、社区、游客等多个利益主体,其关系结构见图1。自然保护区生态旅游存在问题亦集中在与之相关的宏观决策管理、保护区管理机构以及保护区与社区、游客、经营者、生态环境关系6个层面。2.1干预管理的水平2.1.1宏观层面旅游产业发展的必要性目前我国有关自然保护区管理的法律依据仅有1994年国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》),随着时代的发展,当初的一些规定已很难满足当前自然保护区的管理需求。宏观层面旅游准入和审批制度缺失导致保护区生态旅游缺乏科学的论证,盲目开发现象普遍存在。我国尚未制定整体的国家生态旅游战略规划,生态旅游布局和环境管理等方面的工作远落后于澳大利亚、加拿大等发达国家,导致保护区的旅游管理在很多方面无章可循。2.1.2保护区管理体制不同我国自然保护区在业务上分部门管理,行政上分级管理。业务主管与行政主管相分离,导致保护区管理机构的经费来源与人事任免部门不同。保护区生态旅游发展涉及部门众多,业务部门强调资源保护,而地方政府多看中旅游开发带来的经济效益,2者的目标在很多情况下不能统一,令保护区管理者无所适从。而政绩或直接收益往往是保护区管理者的首要选择,这样极易造成旅游的过度开发。浙江天目山、安徽金寨天马、江苏盐城湿地珍禽等相当一部分自然保护区的旅游开发中均存在此类问题。2.1.3院或地方行政主管部门之间的利益冲突根据《条例》规定,我国对自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制。除环保部门外,保护区主管部门还包括国务院林业、农业、海洋、国土等有关行政主管部门,各主管部门分别在职责范围内出台了相应的管理条例。由于部门间缺乏沟通,存在利益冲突,经常出现某一区域是自然保护区同时还是风景名胜区、地质公园或森林公园的情况。而各部门相关管理条例对各自区域内旅游活动的限制程度不同,管理者在具体操作过程中不是坚持自然保护的首要原则,而是按照有利于自身发展的原则进行旅游开发。2.2保护区管理级别2.2.1生态旅游内涵我国正式确定开展生态旅游已有近20a的时间,但在环境教育和自然保护知识普及等方面的实践远达不到生态旅游的要求,多数公众对生态旅游的真正涵义缺乏充分的认识和理解。我国大部分省级以上自然保护区均已经开展了不同程度的旅游活动,这些活动尽管都是以生态旅游的名义展开,但绝大多数仍然属于一般旅游范畴。很多自然保护区生态旅游经营者急功近利,环境保护意识淡薄,重旅游产品开发,轻生态环境和旅游资源保护,甚至以破坏旅游地的资源来换取眼前的利益,严重阻碍了我国自然保护区生态旅游的健康发展。2.2.2未颁布规划或未批准批准的内容大部分自然保护区生态旅游活动的开展缺乏科学的规划指导。调查显示,目前仍有63%的保护区未制定生态旅游规划或虽已制定但未报批。从已制定规划的内容来看,多偏重于工程设施的建设以及旅游项目的开发,而对如何避免和减少旅游活动带来的环境影响考虑较少。自然保护区生态旅游处于无规划或无有效规划可依的状态,造成旅游活动过度或不当开发现象频繁出现,这不仅背离自然保护区开展生态旅游的初衷,也给以后的管理留下很大隐患。2.2.3保护区对旅游的监督管理机制自然保护区对区内开展的生态旅游活动具有监督管理的权利。通过对2008年调查结果的统计分析发现,在已开展旅游活动的保护区中仅有23%的保护区在旅游活动中单纯实施监督管理,70%的保护区既实施管理又参与经营,此外还有7%的保护区完全未参与区内开展的旅游活动。保护区参与旅游的经营和管理容易因缺乏有效的制约机制而造成旅游的过度开发;管理机构完全被排斥在旅游经营和管理之外,不仅使保护区无法通过规划和管理来约束旅游活动的类型和强度,同时也无法从旅游经营中收取资源使用补偿费和资源管理费,不利于保护工作的开展。2.2.4专职管理人员保护区管理者的知识水平与专业背景对保护区的旅游管理起着举足轻重的作用。2006年的调查显示,我国自然保护区管理者总体文化水平还很低(表1)。专科以上学历仅占管理人员总数的35%,近2/3的管理人员只具备高中及以下文凭。此外,具有生态、环境、林业、资源管理等相关专业背景的专业人才严重缺乏。虽然在被调查的已开展生态旅游的自然保护区中有65%的保护区配备了专门的旅游管理人员,但仅有不到一半的人员接受过相关专业知识的培训,生态保护、资源管理方面的知识缺乏,严重影响保护工作的规范、科学化开展。2.3保护与社区关系的水平2.3.1旅游产品和服务健全,缺乏互动保护区开展生态旅游的一个核心要素就是以旅游代替掠夺式的资源利用方式,并带动社区经济的发展。2008年的调查数据显示,23%的保护区参与当地的公益事业,30%的保护区旅游开发雇用当地员工,19%的保护区参与社区的基础设施建设,24%的保护区购买当地社区的产品和服务,4%的保护区和社区没有互动。虽然目前大部分保护区的生态旅游与社区存在一定程度的互动,但社区参与的随机性较大,多为小规模、自发的形式,主要通过提供服务和出售土特产品从旅游活动中获益,获益水平普遍较低。国家、行业相关部门以及保护区未建立相应的社区参与、利益分享保障和生态补偿等机制,当地社区无法从生态旅游活动中获益,导致保护区不能从根本上消除社区民众对区内自然资源的依赖,资源破坏现象难以避免。2.3.2保护区与社区的土地权属关系保护区与社区的利益冲突和矛盾主要表现在争夺区内土地权属、资源使用与经营权以及利益分配权几个方面183-189。以土地权属为例,截至2006年底,我国71%的保护区尚未取得完全土地权属,这其中有62%的保护区与社区存在土地权属纷争。建立自然保护区是一种国家行为,在国家利益高于一切的前提下,个人(社区居民)对于保护区内可利用资源的平等使用权和经营权被限制或剥夺,是社区民众无法从资源利用中受益的主要原因。利益分配方面,除武夷山、九寨沟等个别保护区通过股份制等一些途径与社区分享利益,大多数保护区对社区的利益分配有很大随意性,社区及当地居民的利益普遍被忽视,更未得到相应的补偿。2.4保护协会与游客之间的关系2.4.1设立距生态旅游宣教目标的地区生态旅游是保护区进行公众环境教育的重要途径之一。宣教手段多种多样,包括标识牌、博物馆或宣教中心、自然保护手册、声像解说设备、专业导游等,从2008年的调查数据来看,采取这些手段的保护区分别占已开展生态旅游保护区总数的66%、40%、48%、32%、30%。这样的配备距生态旅游宣教目标的实现仍存在很大差距。以导游为例,在已开展旅游活动的保护区中虽然有30%的保护区为区内旅游配备了导游,但其中仅有11%的导游接受过生态保护方面的专业培训,大部分导游与一般旅游活动的导游无区别,专业知识不够,不能给予游客生态保护方面的引导和环境教育。2.4.2游客生态保护意识差我国自然保护区生态旅游虽然起步较晚,但发展迅速,大部分旅游者的生态保护意识还远达不到生态旅游的要求,给保护区的管理带来困难。从2008年的调查结果来看,高达87%的保护区认为目前游客的生态保护意识一般或较差。针对这种情况制定相应的游客行为管理规范就显得非常必要,但令人遗憾的是,在已开展旅游活动的保护区中仅有44%的保护区制定了游客行为规范或守则,不足一半的保护区有专门的生态旅游管理人员。制度不健全、管理力度不够导致自然保护区游客自辟游径、破坏生态的现象普遍存在。2.5保护用地与经营者的关系2.5.1保护地区不存在竞争2008年调查显示,39%的自然保护区主导区内开展了生态旅游活动。特殊身份容易造成保护区为获得自身的垄断利益而对其他旅游经营者采取排斥态度,这样不仅不能有效带动地方经济发展,减少周边地区自然资源利用的压力,反而容易加剧保护区同当地社区的矛盾。保护区习惯于以加大区内旅游开发力度的方式同其他旅游经营者争夺旅游市场,极易造成区内的景观和生态破坏。2.5.2旅游基础设施薄弱虽然我国大部分保护区都已开展不同形式的旅游活动,但2008年的调查数据显示,仅有24%的保护区可从旅游活动收入中受益,且受益水平普遍较低。在已开展旅游活动的保护区中,45%的保护区旅游受益在10万元以下,远不能弥补前期大量旅游基础设施建设的投入。部分保护区生态旅游由政府或其他机构主导展开,即使总体旅游收入可观,但由于旅游收入有效转化为保护成本的机制缺失,导致保护区不仅不能从旅游活动经营中受益,相反,还要为减少大规模旅游活动带来的环境影响而投入更多的保护成本,完全背离了自然保护区开展生态旅游的初衷。2.6生态环境的影响目前自然保护区生态旅游与环境关系层面的突出问题表现在缺乏对旅游影响的监测分析。2008年调查显示,几乎所有已开展的旅游活动都给保护区生态环境带来不同程度的负面影响,包括对野生动植物的干扰、大气污染、水污染、噪声污染、土壤污染等。针对这些影响,24%的保护区尚未开展监测,仅从感性角度判断旅游活动给保护区带来的环境影响,缺乏科学性;虽然76%的保护区已开展了一定的监测和调查,但仅停留在简单的观测层面,凭借经验判断,缺乏长期、系统、规范的生态影响监测手段,无法为生态旅游的有效管理提供依据。3反应和建议3.1加强自然保护区生态旅游准入和审批和监管,构建生态保护服务体系强化生态旅游的宏观管理,完善相关的法律法规、标准规范,制定全国自然保护区生态旅游发展战略。国务院保护区各主管部门应加强沟通,在现有体制下完善自然保护区生态旅游的准入和审批制度,加强自然保护区生态旅游的监管。建立科学的保护区分类体系,避免一个机构多块牌子的管理方式,以保护为核心,强调生态旅游的宗旨,从而结束目前许多自然保护区多个互相矛盾的目标和功能交织在一起的混乱局面。3.2社会经济发展规划保护区首先应对生态旅游形成正确认识,制定生态旅游总体规划并报批,使之与保护区总体规划和地方各类社会经济发展规划相协调。规划内容一经批准不得擅自改动,并加强规划实施的监督管理。加强管理者的生态旅游知识培训,对现行管理人员加强岗位专业知识培训,制定长期、有针对性的培训计划,完善旅游管理专业人才的引进和培养机制。3.3解决社区矛盾和