吉林省西部山区生态修复研究高标准商品林基地建设的科学管理

吉林省西部山区生态修复研究高标准商品林基地建设的科学管理

1项目建设的基本条件1.1项目县市20世纪90年代至1997年，湖南省信用合作社“国家造林项目”实施。项目区（市）共有12个，包括5个浙西县、5个浙西县和2个浙中县。1.1.1土地概况和水分概况位于本省西南部,地理位置界于118°41′～119°58′E,27°25′～28°49′N之间,包括庆元、龙泉、景宁、遂昌、松阳5个县,总面积约9433km2,山地面积7968km2,占土地总面积的84.5%。全年季风影响显著,四季分明,热量、水湿条件极为优越。年均气温16.9～17.6℃,极端最低气温-9.7℃～-8.3℃;年积温5300～5580℃,无霜期224～240d;年平均降水量1491～1699mm;年均蒸发量1291～1447mm,年均相对湿度79.8%;年日照时数1774.4～1873h,年辐射总量427.05～443.80KJ/cm2。土壤主要有红壤和黄壤两大类,自然肥力好,土层深厚,适宜多种亚热带不同习性树种的生长,是本省发展速丰林基地最早、最适宜、最重要的林区之一。1.1.2土地概况及年降水量位于我省西北部,118°01′～119°58′E,28°54′～30°23′N之间,包括杭州市的临安、淳安、桐庐、建德和衢州市的开化5个县。总面积13956km2,山地面积11213km2,占土地总面积的80.3%。属亚热带季风气候,温暖湿润,四季分明。年均气温15.9～17.0℃,极端最低气温-13.1～-7.6℃,年积温4999.7～5409.9℃,无霜期234～263.9d;年均降水量1399.7～1762.1mm,年均蒸发量1150.5～1395mm,年均相对湿度76%～81%;年日照时数1785.2～1991.4h,年辐射总量424.09～454.27KJ/cm2。土壤主要有红壤、黄壤、岩性土3个土类,由于本片低山丘陵面积广阔,山地立体气候明显,并且有明显的地形小气候优势,同时土壤肥沃,十分适宜多种速生树种的生长,是营造速丰林的理想地带。1.2资本投资1.2.1配套资金的情况项目计划总投资12943.57万元,其中利用世行贷款7726.87万元,国内配套资金5216.70万元;国内配套部分省级配套1294.36万元,县级配套1941.54万元,造林单位自筹1980.80万元。1.2.2利息本型支付由原林业部转贷给浙江省人民政府,浙江省林业厅受省人民政府委托,代表省人民政府转贷给庆元、龙泉、景宁、遂昌、开化、淳安、临安、建德、桐庐、松阳、磐安、东阳共12个县(市)人民政府,转贷利息用人民币支付的部分按6.0%年利率计息;用美元支付部分按4.0%年利率计息;贷款期限20a,宽限期8a,偿还期12a,宽限期内利息本金化逐年结转记入本金。另按协议书的相关条款用人民币以0.5%年费率支付承诺费与年信贷金额的4‰上交项目管理费。项目还贷期内每半年还本付息一次,时间为2月1日和8月1日,每逾期一天,按应交金额的0.5‰加收滞纳金。1.3杉木、油松、国外松项目建设期6a,在12个县(市)建设5.95万hm2集约经营的高标准速丰林(主要造林树种有杉木、马尾松、国外松),生产木材777.9万m3,主要用于建筑造纸材;同时通过项目实施,迅速扩大森林资源,缓解木材供需矛盾,促进速丰林发展,促进科技兴林的进程,促进林业管理水平提高,促进林业的改革开放,加快荒山绿化步伐,加快山区林业综合开发及山区林农脱贫致富奔小康。2项目建设的管理要求2.1领导重视,保证项目工作有序开展早在1990年初,省、县(市)相继成立了世行贷款造林项目领导小组,由省、县(市)分管农林的省长、县(市)长担任组长,成员由计委、财政、审计、林业等部门的主要领导组成。领导小组下设项目办公室。把一批年富力强、有真才实学、责任心强的同志,调来搞项目工作。全省有项目管理人员106名,技术人员696名,施工人员1941名,使我省的项目工作有了强有力的组织保证。项目组织管理机构见图1。2.2制定和完善造林项目管理体系为使项目实施管理工作有章可循,不断提高管理水平,实现项目目标。根据原林业部的要求,结合本省在实施中的一些作法,制定了《浙江省“国家造林项目”管理细则》等8项办法、标准和细则。各级管理机构,对项目的计划、资金、财务、物资、质量、检查验收、科研推广、环保、信息监测、考核等,实行统一的严格管理。从而使项目工作实现了标准化、规范化、制度化的要求,使管理机制发挥了效益。2.3世行专家对良种壮苗造林的要求林木种苗是绿化造林的物质基础。实践证明,应用良种壮苗造林,是确保林木速生、丰产、优质的内因,是提高林分单位面积产量和质量的一项根本性措施。世行贷款造林项目是我省实现高产、优质、高效林业的重要组成部分,也是我省实现科技兴林的重点工程。使用良种壮苗造林是实现项目目标的一项必不可缺的重要措施,已成为中外专家的共识。世行专家在评估项目时,就十分强调种苗的重要作用,良种意识相当强烈,对种苗提出了相当高的要求。世行贷款造林项目正是从一开始就紧紧抓住了良种壮苗不放,在具体实施中采取了一系列行之有效的措施,从而确保了良种壮苗在项目中最大限度地推广。2.3.1建立苗木生产和供应管理机制为了加强世行贷款造林项目的种苗管理工作,成立了世行贷款造林项目苗木生产协调小组,小组成员由种苗站、造林处、森防站、世行办等单位的负责同志组成,具体负责协调良种供应、苗木生产和苗圃管理等工作。各县(市)也成立了相应的组织。由于项目管理部门和种苗管理部门密切配合,互相支持,为及时足额供应良种壮苗提供了组织保证。具体操作办法是:先由项目县(市)提出年度造林计划,省经过综合平衡后,按照实际下达的世行项目造林任务,分树种、品种提出种苗的质量要求和供需年度计划,由省种苗站按照品种、质量、数量要求,组织生产和供应。省种苗站根据本省种苗生产基地的实际情况,优先把最优良的种子供应给项目使用,把最好的苗圃用来培育项目用苗,从而确保了项目种苗的供给。2.3.2苗木规格合理,实行苗木定向培育定点供种、定点育苗、定向造林,统一结算苗木经费。世行造林对种子的要求:第一必须是产地清楚、种源优良,并能提供相应的鉴定证明材料;第二要经过优选和改良;第三要求种子的播种品质达到Ⅱ级以上,并且种子必须经过分级。对苗木的要求:第一要求健壮,即苗木高度、根径粗度和根系结构三方面都达到合理的比例,而且健康无病虫害;第二要均匀,要求苗木规格整齐划一,同一个级别的苗木,在高度和茎粗方面都要基本一致,差异在允许范围之内。具体做法是:一是定点供种。全省世行造林用种子必须由省种苗站统一供应;各项目县(市)种子部门按造林计划向省种苗站提取。根据本省实际,杉木造林全部采用了种子园种子,马尾松采用了优良种源区种子,国外松采用了进口种子。二是定点育苗。县(市)种苗部门根据造林规划,确定一个专为世行贷款造林培育苗木的中心苗圃。同时根据造林地分布状况,在附近选设小型辅助苗圃,由中心苗圃负责技术指导,以缩短苗木的运输距离。三是定向造林。通过固定的苗木供应渠道,从中心苗圃或辅助苗圃中调出符合规格和质量要求的壮苗,供应给造林单位造林。在造林过程中,对不合规格的苗木一律剔除,从根本上杜绝了劣苗。四是统一结算苗木经费。县(市)项目管理部门只有在接到造林单位认可的造林苗木质量和数量的通知后,才能向苗圃支付苗木费用,确保了优质壮苗的供应。2.3.3采用“二证”造林,确保专苗使用,造成“一苗两树”在种苗管理上实行“两证”。从种子采收、储存、调拨、播种,每个环节必须持有种苗管理部门确认的“良种证明”;苗木从出圃、调运到造林,都必须持有世行管理部门确认的“一级苗使用证”,确保世行造林每一株苗都是良种一级苗。省世行办在每年的种苗质量和造林质量验收时,都必须查阅上述“两证”,凡是无相应证明,来源产地不清的一律不能用于项目造林,即使造了林,也一律不予验收。做到了不是良种不育苗,不是一级苗不上山,两者缺一,不予报帐,从而使我省项目造林的良种使用率达到了百分之百,一级苗使用率达到97%。根据国家林业局华东院每年对我省世行造林质量的检查结果:造林成活率均在95%以上,生长量均达到或超过速丰林规定的标准,这就是我省世行贷款造林项目之所以能成功实施的关键所在。2.4科技管理从项目实施一开始,就强调科技含量,增加科技投入,使“国家造林项目”成为全省科学营林的典范。2.4.1培训班的培训人员结合项目需要,做到先培训后上岗,全省累计举办各类培训班833期,培训人员47193人(次)。经过培训,参加项目工作的人员不仅会讲,而且会做,大大提高了工作人员的业务水平。2.4.2苗木质量管理①推广立地控制、遗传控制、密度控制。特别是立地控制,我们在造林总体规划设计的前提下,每年实施的小班,都进行了适当调整,保证了适地适树。②推广标准化造林,良种化育苗,Ⅰ级化苗木栽植。为确保苗木质量,我省的种苗严格实行良种由省种苗站统一供应,县(市)项目办统一定点育苗,统一调拨Ⅰ级苗,定点小班造林,统一结算苗木经费,从根本上杜绝了劣苗。③推广适地适树,按山坡作业设计;适时栽植,专业队造林;适量施肥。④推广13项实用科技成果,主要是良种壮苗;立地分类与评价;速生丰产林;幼林施肥;芽苗移栽和容器育苗等技术。⑤推广环保规范化。项目造林小班基本上做到了山顶戴帽,山腰扎带,山脚穿鞋。种植点“品”字型配置,沿等高线整地栽植。对面积较大的小班,开劈了林道和防火线。顺山坡不同整地。千方百计地做好水土保持工作。2.4.3寻求最佳施肥技术在“国家造林项目”中通过对优良种源、优良家系、优良无性系种苗生产力的对比试验,筛选出最佳优质材料。对林木不同施肥量、不同施肥时间、不同施肥配方、不同施肥方法的对比试验,摸索出最佳施肥技术;对不同混交形式、不同整地方式、不同密度、不同抚育管理的试验,摸索出最好营林技术措施。现已完成原林业部下达我省的试验林28hm2,示范林16hm2,琼斯计划16hm2,并收集了一部分数据,将按要求上报国家林业局。2.5质量管理2.5.1造林绿化责任状况12个县(市)人民政府、242个乡(镇)和12个县(市)林业局、项目办领导,都分别制定了岗位目标责任制;12个县(市)与242个乡(镇),都分别签订了造林绿化责任状:县(市)696名技术干部和348名林技员,都分别落实了岗位责任制;乡村1941名施工员,都分别落实了岗位责任制,各级项目办也建立了内部岗位责任制。这些责任制使参加项目的实施人员,变压力为动力,千斤担子大家挑,把责任层层分解落实到人,到造林和抚育的小班,充分发挥了人的积极性,确保工程各项指标的实现。2.5.2严格考核,严格评估省每年对12个县(市)项目办,进行考核评比,表彰先进。12个县(市)项目办,对承担世行造林的单位,同样实行严格的考核制度,并根据考核结果进行奖罚。临安县在工程技术人员中,开展评选“双十佳”活动。景宁县根据考核,分别评选出名次和达标奖。遂昌县对项目造林成绩突出的单位或个人,予以重奖,已发放项目育苗竞赛、造林竞赛的奖励基金就达2万元。2.5.3验收与验收相结合我省对工程质量,实行分工序阶段验收与全面验收相结合,施工单位验收与县级验收相结合,县级全面验收与省级抽查相结合,检查验收与报帐相结合,因而有效地促进了工程质量的提高。2.6有偿投入,报帐支付如何确保项目资金高效使用是项目成败的关键所在。质量是生命,资金是保障。世行贷款造林项目完全按照商品经济效益原则,实行有偿投入,报帐支付,到期偿还的运行机制。为确保项目资金安全使用,我们采取了以下五个方面的做法。2.6.1强化科技,完善项目资金管理机制按照我国政府与国际开发协会签订的信贷协议,以及财政部颁发的“世界银行贷款项目财会管理暂行规定”等有关文件,经过详实的调查研究,并在临安等县(市)进行试点,在此基础上,制定了适合本省实际的“世行贷款造林项目资金管理和会计核算办法”,为项目资金运行提供了法律依据,并以项目县(市)为单位,全省建立了一个统一完整的项目资金管理和会计核算体系。各项目县(市)都设立专用帐户,并配备专职财务人员。2.6.2债权债务,特性是基金的基础,有利于实现资金有偿投入实行“双轨制”合约,落实债权债务。世行贷款造林是举国债造林,既是一项政府行为,又是一项经济行为。为确保还贷,我们采用了“双轨制”的形式,以小班为财务核算单位,落实债权债务,即省政府与县(市)政府签订项目转贷执行协议;县(市)政府与实施项目的乡(镇)政府签订项目的执行协议;县(市)项目办与造林实体签订项目实施协议;造林实体再与施工单位签订施工合同,明确资金投入条件和还贷方式,最后请公证处公证。这种“双轨制”的协议和合同,能有效做到资金有偿投入,使用滚动增值,利润合理分配,债权债务清晰,还贷有保证,从而彻底改变了以往营林资金无偿使用的历史,把商品林的建设推向市场经济的轨道。临安市在这方面的做法尤为突出,曾多次受到国家林业局、世界银行官员的高度评价。2.6.3提高员工素质、培训,为项目资金管理保驾护航规章制度一旦确立,人是决定的因素。世行的财务管理有别于国内财务管理的一些做法,要真正搞好世行财务,必须逐级搞好世行财务人员的培训,使他们了解并掌握世行财务业务,熟练操作程序,同时,财务人员必须深入造林第一线,熟悉劈山整地、栽植、抚育管理等营林全过程,了解各阶段的不同技术要求和单位造林的不同用工量,便于他们搞好成本核算,达到财务人员和生产技术人员紧密配合,协同作战的目的。全省共举办财务培训187期,受训人数2368人(次)。经过培训,建立了一支既懂生产又懂世行财务管理的队伍,为搞好项目资金管理提供了有力保障。从而使项目财务管理真正与国际接轨。2.6.4过程三:按世行信贷资金资金使用采取“报帐制”的方式。具体操作程序是:造林单位按照计划分配的造林任务,先用自筹资金、配套资金和劳务折抵等形式先行垫付造林所必须的开支,严格按世行贷款造林项目的技术规程和质量标准组织施工。在此基础上,县级项目办按照《检查验收办法》负责对全县实施的项目造林逐个小班检查验收,省级项目办以随机方式进行抽查。只有在造林质量、环保措施等诸方面均达到项目设计要求时,才能向世行申请信贷报帐。否则,就根本拿不到世行信贷资金。换句话说,质量是生命,是报帐的唯一前提。2.6.5加强外部监管合作根据信贷协定和国家有关规定各级项目单位必须接受上级财务部门和审计机关的监督。财务部门严格把关,始终坚持六个不报帐,即:项目以外的任何支出不报帐;没有作业施工设计的造林支出不报帐;未经验收合格的造林支出不报帐;未采用优良种子、优良种系和I级苗木造林的不予报帐;配套资金未按计划如数到位的不予报帐;不符合项目财务规章制度的开支不报帐。这样,充分发挥了财务的调控作用。另外,省厅世行办每年组织各县(市)举行一次财务报表的汇编汇审,做到相互学习,相互监督,共同提高。审计机关每年对项目财务活动进行跟踪审计,发现问题,查明原因,及时纠正,做到帐实相符,帐表相符。财务部门和审计部门的这种有效合作,为管好、用好世行贷款资金和配套资金起到了良好的监管作用。省审计厅在审计报告中曾这样写道:“国家造林项目进展迅速,质量上乘”,“省世行办领导思想比较重视,工作扎实,措施得力,他们从配套资金到位,用款要求、报帐手续、到计划实施进度等,都逐一列入议事日程,加以落实,因此取得的效果和效益尤为显著”。至今为止,从省到县到造林实体单位未发现有挪用、滥用、贪污项目资金的现象。由于世行贷款造林项目资金管理的严密性,第一次把资金使用和造林质量紧密地挂起钩来,强化了质量管理,确保了资金高效、安全运行,它是我省林业资金管理制度上的一项重大改革和创新。3项目建设的主要成就3.1杉木林乔木干预产业分布累计完成造林面积61449.22hm2,完成协议计划数的122.9%,其中杉木造林55853.64hm2;马尾松3766.08hm2;火炬松1114.86hm2;阔叶树714.64hm2。3.2项目林管生长情况根据原林业部世行项目中心制订的《项目检查验收办法》,本项目造林期每年组织检查验收,其检查验收综合结果如下:良种使用率100%,一级苗木使用率99.0%,面积核实率100%,造林成活率96.7%,生长量达标率114.4%,环保合格率97.7%。据1997年对全省“国家造林项目”幼林摸底调查结果显示:项目造林中,一类林面积47989.46hm2,占造林面积的78.52%,二类面积12131.82hm2,占19.85%,三类林面积996.22hm2,占1.63%。从杉木林生长量调查结果看:1～7年生,按部颁标准,高生长达标情况分别为:109%、115%、138%、126%、116%、115%、114%,即平均为119%。4～7年生,胸径生长量达标情况分别为:131%、138%、135%、128%,平均为133%,以上结果说明我省项目林各年度的高生长、胸径生长量指标均超过了部颁标准。我省项目造林质量总的评价是:一是项目造林的六项指标均在95%以上,达到了预期的目标:二是本省项目造林的一二类林所占的比例在98%以上,为今后达到期预的产量奠定了基础;三是项目造林各年度的平均树高生长量,平均胸径生长量均超过部颁标准;四是本省项目造林各树种的多项指标均超过全省的一般造林,差距明显。3.3净劳动收益及其分配项目建成后,预计林木总蓄积可达1885.0万m3,累计生产木材1270.56万m3,产品产值达733467.24万元,上交国家税利213877.33万元,净收入382456.56万元,净现值(12%时)为58350.85万元,内部收益率24.7%。同时项目区将提高森林覆盖率约2.21%,为本省保护生态环境,增加社会就业和项目区林农收入,促进社会经济发展,山区人民脱贫致富奔小康和林业的改革开放事业作出重要贡献。4“国家造林项目”示范推动作用“国家造林项目”在我省实施的成效,不信营造了一大批高标准、高质量、高效益的人工样板林,更重要的是培养了一大批懂项目管理的技术人员、财务人员和施工人员,因而“国家造林项目”在我省正发挥了前所未有的示范推动作用。4.1世行贷款人工速丰林建设80年代中期,我省提出了到2000年林业发展规划要求,各类新建的用材林基地面积达到67万hm2。从70年代初开始到80年代末,全省已新建近60万hm2,再通过世行贷款造林近11万hm2,这将如期实现全省67万hm2用材林基地面积发展目标。由于世行贷款造林在种苗、技术、科技推广等方面都有一套严密的组织管理保障措施,从而真正实现了速生丰产。每片世行贷款的人工速丰林都是一面旗帜,一块样板。由于它既长得快又长得好,林农都纷纷自发地去模仿,这种辐射效应,意义非常深远。4.2科技投入力度世行贷款造林项目从上到下,建立了一套严谨的科研体系,有科技保障措施,有科学技术含量,把科研与生产很好地结合起来,科研成果推广应用到实际工作中去。从33项林业科技成果中选出“良种壮苗、立地分类与评价、速生丰产林、幼林施肥、芽苗移栽”等13项实用技术普遍推广应用;在推广科技成果的基础上,还积极依靠本省林业科研部门的技术力量开展试验研究,建立起试验林28hm2;已在种苗优质材料、幼林施肥配方、营林技术诸方面取得了阶段性成果,其科技投入的效果十分明显。世行贷款造林项目中突出以科技为第一生产力的做法,为整个科技兴林起到了巨大的示范推动作用。4.3强化造林质量管理,提高林业管理水平世行贷款造林项目建立了一整套严密的管理体系,在种苗、技术、环保、财务、信息等多方面都有切实可行的规范,为项目顺利实施并确