我国流动人口聚居区形成机制研究

我国流动人口聚居区形成机制研究

在快速城市化背景下，农村劳动者的大规模转移及其一系列居住区的自发形成，给城市发展和建设带来了许多问题和影响：社区功能配置混乱，公共基础设施缺乏，空间景观混乱，管理存在明显缺陷和差距，社会问题严重，居民缺乏社会保障和文化生活水平。这应该给未来的城市规划项目带来挑战。随着我国加入WTO,中国的城市将面临全球范围内的激烈竞争,因此针对流动人口(1)及其各类聚居现象展开研究时,如果能借鉴西方发达国家历史上相对应的城市化(中级)阶段、并回顾和总结欧美类似现象的形成、特征及其整合经验,无疑能为我们的比较研究提供一个必要的全球化视野和具有可比性的城市化背景。1社区内聚居区的构成我国的城乡二元结构下,流动人口聚居区主要指以自发地在社会经济部门从事经济和业务活动的城市暂住人口为居民主体、以房屋租赁为主导建构方式、以城乡结合部为区位选择的自发型集中居住区。作为我国城市化背景下经济体制转轨时期的必然产物,它们在社会属性、区位分布、居民构成、作用影响等方面均呈现出不同于一般城市社区和农村社区的边缘性和异质性;与此同时,这类聚居区所具备的自发性、自组织性和相对固定性,则使它进一步从政府企业统一设置的安置区、外来工住宿区和不断流移的建筑工棚区中分离出来。从社区构成和组织来看,我国的流动人口聚居区可分为两大类:一类聚居区以同乡、同村、同业或同族为群体聚结,以亲缘、地缘、业缘等为基本纽带,如北京的“浙江村”和南京的“河南村”,且称之为缘聚型聚居区;另一类聚居区则是混居型聚居区。这类社区在构成上并没有形成明确的主导性纽带或是产业体系,居民来源混杂且彼此缺乏广泛联系和必要交流,在社区的内聚性和聚居的典型性上都无法同前者相比。深圳、广州等地的城中村内均为类似的社区。2国内外流动人口栖息地的比较研究2.1国内外的城乡关系结构、城市化的发展状况同我国城市在快速的城市化背景下,无论是国内还是西方发达国家,流动人口聚居区的形成都少不了两个基本的外在条件:流动人口在流入地区大规模的集结和生活;流入地区能为流动人口提供成片集中的房源(或象矿业营地那样由流动人口自行搭建临时性住所)。不过在宏观背景和内在机制上,各类聚居区之间还是存在着固有的差异(表1)。我国流动人口聚居区形成有这么一个宏观的现实背景:以户籍严格管制为表征的城乡二元结构的建构和维系及改革开放之后“民工潮”的爆发。从内在机制上来看,我国缘聚型聚居区的形成主要源于传统乡土观念在现代城市条件下顽强延伸,混居型聚居区的形成则主要源于进城农民基于谋生营利目的而作出共同区位选择的被动性结果,这同城市房源供应状况、“连锁流迁”多源性、流入地的社会结构等因素有着直接间接的关联。由此可见,它们同西方发达国家的差别主要体现在了以下几个方面:城乡关系结构—和我国不同的是,西方国家在城市化进程中既没有人为地建构起隔离化和等级化的城乡二元结构,也没有将两极之间的人口流动纳入到严格的控制之中,它们的农村剩余劳动力更多地是以一种自发和自由的状态流向各级城市(镇)的劳动力市场,而不会象国内那样要承受城市明显的“经济吸纳、社会拒人”的双重态度,要遭遇城市社会保障体系的制度化排斥和疏离,要面对城乡隔离状态给自己城市生活带来的诸多困顿……在这种情况下,西方的进城农民也就不必象国内那样需要借助于缘聚区的方式来寻求依托和应付压力了,而多是顺应当时外来人口的混杂构成和紧张拥挤的居住条件采取了混居的方式,并由此形成了一批条件恶劣的农民工住宅区。由此可见,农民工住宅区的形成主要还是源于构成混杂的进城农民在没有必要和条件采取缘聚方式的状况下、作出共同性选择的被动性结果,这同我国部分混居区的形成还是有某些相似之处的。种(民)族关系问题—西方同样存在着缘聚型的流动人口聚居区,比如说外来移民社区和黑人社区,但是它们的生成已与封闭的二元社会结构无关,而同西方国家普遍存在的少数民族歧视和种族矛盾有着直接的联系。那些流入城市的外来移民和黑人移民,一方面推动了地区的工业化和城市化进程,另一方面却不得不为了应承当地主流文化固有的歧视和排斥、而依托于缘聚区求得自身的生存和发展,并在空间上逐渐形成了隔离化的居住模式。因此从内在机制上看,这两类社区的形成主要还是源于外来移民或黑人所代表的弱势文化在流入地主流文化隔离和排斥之下的顽强延伸。很显然,在这一背景上国内外虽然存在着明显的差异,但是外来移民(黑人)社区的形成同我国的缘聚型聚居区相比,在身份等级、社会属性和文化地位上还是有着相通之处的。城市化进展状况—由于国内外的城市化进程和人口流动状况有着自己不同的特点和具体的情况,在此背景下形成的流动人口聚居区往往也会存在着一定的差异。比方说,美国19世纪的西进运动就同我国及其它西方发达国家的城市化进程有着较大的差异,在此背景下形成的大批矿业营地也就不可避免地拥有了自身独特的生成规律:它们的形成同“矿产开采”这一经济生产活动息息相关,是通过集聚各地来的采矿者而形成的一类附属性的业缘性聚居区。作为美国西部城市化进程中一种独特而又重要的过渡形式,矿业营地的形成和国内的情况相差甚远。2.2国内外流动人口栖息地的基本特征比较表22.3流动人口聚居区的整合措施在西方大规模的人口流动和快速的城市化进程中,除了矿业营地作为城市化的一种过渡形式、往往会因为矿源的枯竭而消亡外,农民工住宅区、外来移民社区、黑人社区等不但流存已久,而且均给城市带来了住房拥挤、卫生条件恶劣、物质环境恶化、失业贫困严重、犯罪率上扬、公共基础设施不足等问题,并由此成为了欧美各国上百年来城市建设和贫民窟改造的重点和难点所在。自19世纪下半叶起,英、美、德等国均为此制订了一系列的整合措施和改造策略,并先后通过不同阶段的实践取得了不少令人瞩目的成果。而且,每当它们跨越不同的阶段时,都会给欧美各国的贫民窟整治带来相应的调整和变化:整治对象和范围的扩大—西方发达国家最初的整合基本上都局限在了特定的底层社区身上。象美国19世纪末掀起的社区改良运动,其重点即是通过改善农民工住宅区、外来移民社区等底层社区的居民生活和社会文化水平来改造贫民窟的。同样的,英德早期的对策无论是贫民救济还是居住条件的改善,其立足点实际上还是落在了以这些聚居区为代表的贫民窟上。但二战之后,伴随着许多国家的城市人口(主要为中高收入以上阶层)纷纷外迁至周边的郊区、小城镇或是远郊农村,上述聚居区所在的中心城区均先后出现了社会和经济严重衰退的迹象。在这种情况下,贫民窟的整合就不再是农民工住宅区或是外来移民社区本身孤立的问题了,而更多地是被各国纳入到了范围更广的中心城区(或内城)的复苏计划之中。整治手段和措施的丰富—从物质形态空间方面对贫民窟进行改造一直是欧美各国整合的基本手段之一,其中包括清理破旧危房、建设廉价公房、改进公共基础设施等等。象美国刚刚掀起城市更新运动时,就是将外来移民社区、黑人社区等贫民窟的物质性清理和再开发作为了阶段重点和基本手段。在经过一定阶段的摸索后,西方发达国家为了弥补手段单一和内容狭隘所带来的各种现实问题和潜在隐患,开始有意识地从经济、社会、文化、政治等方面展开综合性的整合和系统性的改造。比如说过度城郊化给其所带来的失业贫困、环境恶化、治安混乱等问题,就主要源于城市上层的社会结构和经济结构,而非物质形态空间本身的不完善和不适应。在这种情况下,增加投资和创造就业机会就成了各国恢复中心区经济、并进而对各类贫民窟式的聚居区进行整治的关键性手段,其中包括直接拨款、设立专项基金、成立合作组织、建立工业改善区和企业区等措施,其它的社会经济措施则有提供财政补贴、提供移民教育和培训项目、消除种族歧视、完善居民的社会保障体系、增强社区的凝聚力等。操作主体的多元化—西方发达国家在最初的整合实践中,有许多环节(诸如水电气的供应、公共低租住宅的建造和社区文化生活的改良)都是由一些经济利益驱动下的私人公司和效率低下、力量薄弱的民间组织及公益性实体进行操作的,但实际效果并不理想。后来随着中央政府、地方城市、企业实体、开发商及一些合作组织的介入和协作,贫民窟的物质环境、经济状况及社会文化水平才有了明显的起色和良性的发展。可见,这几类流动人口聚居区的整合,除了要将政府职能和市场调节有机地结合起来,还需充分调动和吸纳各方面的力量参与其中。著名学者林志群在其《对中国的综合国力在世界权威统计中的反映的初步分析》研究报告中,通过对我国城市的产业结构、就业结构、消费结构等方面进行综合分析后断定:我国真正的产业革命(相当于英国18世纪的工业革命),是在20世纪70年代末、80年代初由中国农民发动起来的。由此可见,我国城市化进程实际上已迈入了中级阶段。回顾西方发达国家的整治实践,同时考虑到国内聚居区现存的各类问题及其所带来的多方影响,我国的流动人口聚居区实际上也需要走上一条目标内容综合化、操作主体多元化的全面系统的整合之路。由于受制于国内外方方面面的固有差异,它们的手段同西方发达国家相比既要保持一定的联系和延续性,同时又要体现出必然的差别和分异(表3)。经济方面—改革开放以后,我国经济相对发达地区的城乡结合部已成为了越来越多的进城农民的集结地和聚居地。虽然绝大部分的聚居区居民年收入都不到5000元,属于低收入阶层,而且在城市社会保障体系的排斥下也保持了一定比例的无业游民和失业者,但从总体上看,他们大都能借助于当前城市相对发达的经济体系来保障自身生活、生产和经营的基本需求,而没有象英国、美国那样由于中心城区的经济衰退而使旧工人住宅区、外来移民社区、黑人社区等底层社区陷于严重的失业和贫困之中。因此对于国内的流动人口聚居区而言,其整合手段已不再是通过提供投资和就业机会来恢复城区的经济了,而多是对现有的经济发展模式(尤其是创建了自身产业体系的缘聚型聚居区)进行完善和提供必要的改造资金。社会文化方面—国内的流动人口聚居区在这方面不仅和国外有着类似的问题和影响,在整合的策略和措施上也可以大加借鉴,比如为居民提供教育和培训项目、完善居民的社会保障体系、通过社会资本的良性培育来加强社区的凝聚力等等。当然,国内外的背景情况还是有所差别的,象国内进城农民的社会保障状况就主要受制于其不同于西方的城乡二元结构,而在西方多次引发社会动荡和骚乱的种族问题,在国内同样也没有那么尖锐和普遍,但在这种大环境下如何加强民族间的平等和团结(如汉民与“新疆村”居民的民族关系)仍是一项不容忽视的内容。政治政策方面—组织机构的组建和政策法规的制定是政府行使职能的两条重要途径,但具体到操作和实施上,我们则需要采取“两手”的态度:一方面要借鉴西方的实践经验,比如说通过相关的机构和法规加强流动人口和地方治安的管控,以降低暴力犯罪、吸毒、聚众赌博等社会问题的发生率;另一方面则需考虑国内外在城乡关系结构、人口流动政策等方面固有的制度化差异,结合我国的具体国情,针对聚居区居民的几大问题作出相应的政策性反应,比如改革进城农民的户籍身份制度和完善现有的住宅租赁市场。物质形态空间方面—我国的流动人口聚居区在社会文化生活方面一般都保留着一定的封闭性和隔离性,但就物质形态空间而言,大多数的聚居区实际上早已成为了当地村落彼此混杂而又不可分离的一部分,这同外来移民社区或是黑人社区日益纯粹的隔离居住模式还是有很大不同的。在这种情况下对国内的流动人口聚居区进行物质性整合,最好还是要同城乡结合部所依附的村落建设结合起来进行操作,或局部改造或统一清理。在此基础上,为了避免英美等国早期因贫民窟单一的物质性清理而导致的贫民窟问题的扩生和转移,政府还需重视和鼓励公共低租住宅的大量建造,用以安置和分流新增的进城农民和部分聚居区的拆迁居民;同时考虑到历史上“保甲制度”的成功经验和集中管理的实效性,将公共住宅集中起来、采取流动人口安置区的形式无疑是一条行之有效的途径。这样既可以防止部分流动人口聚居区的居民在清理拆迁之后随意蔓延或挤进其它条件恶劣的聚居区而造成现有问题的转移或恶化,还可以通过新的社区形式将进城农民纳入到统一