土地财政模式的风险与可持续发展

土地财政模式的风险与可持续发展

一、“土地财政”模式的危机集中爆发现代化进程必然伴随着城市化进程。土地问题是现代进程的核心问题。在不同国家的城市化进程中，地方资金体现了土地融资活动的特点，中国的金融体系更加强了这一特点。我国地方政府的“土地财政”模式推动了上一轮经济持续走高,直接或间接带动了钢铁、建材、装修、设计、家电等上下游50多个行业的快速发展,同时也形成了我国财政收入近10年来持续超GDP增速增长的格局,数据显示,1998~2007年财政收入的经济增长弹性系数平均高达1.6。然而在令人欣喜的财政收入和GDP高速增长的背后,“土地财政”模式也暗藏着巨大财政风险和金融风险,潜伏着社会矛盾激化、粮食安全以及投资与消费结构失衡等问题。第一,现有财税制度下与土地相关的收入具有显著的不稳定性和不可持续性特征。土地是稀缺资源,房地产业多属于一次性税源,与地方政府连续刚性的财政支出状况不相匹配,一旦房地产市场和土地市场“降温”,地方政府财政平衡的压力就骤然增大,从而引致财政危机。第二,从土地供应到房地产开发到居民购房消费,资金链环环相扣,最终将风险集中于银行,形成对银行的“绑架”之势,危及银行体系的稳定运行。第三,近年来由于征地引发的群体性事件增加,各种悲剧不断上演,损害了农民的权益,激化了社会矛盾,严重影响社会主义和谐社会的构建。第四,土地带来的巨大经济利益刺激地方政府违法违规占用耕地,致使耕地流失加剧,危及国家粮食安全。第五,地方政府推动地价快速上涨和房价迅速飙升,严重透支了居民的未来消费能力,加剧消费与投资结构失衡。靠积累问题换取经济增长速度的“土地财政”模式,总体上弊大于利,根本而言是与科学发展观背道而驰的增长模式,对“土地财政”的改革刻不容缓。2008年以来,各地房价在中央政府宏观调控政策和全球性金融危机的双重作用下“理性回归”,从而诱发“土地财政”所蕴藏的危机集中爆发。产业结构和税收结构高度依赖土地及房地产业的地方政府财政收入急剧减少,财政危机凸显,各地纷纷出台政策措施加入“救市”大潮,如何走出“土地财政”困境成为地方政府迫切需要破解的难题。二、财政推行制下的策略行为在我国渐进式的财政体制变迁过程中,中央政府居于主导地位,地方政府在经济与政治双重激励与约束机制下往往采取策略性行为,非规范、非正式的财政收支行为反复上演,“企业财政”、“土地财政”等模式的产生表现出强烈的内生性和必然性(P126)。在国家整体经济体制改革大背景下,深入考察财政体制变迁与地方政府财政行为之间的互动关系,有利于把握地方政府财政行为演变的轨迹和进一步发展的方向。(一)“剩余索取权”的制度调整“企业财政”是指地方政府的财政收入主要依赖于所属企业的利润而非税收收入。地方政府的“企业财政”模式源于高度集权的财政体制,在收入要上缴中央金库,开支由中央决定的体制规则约束下,地方政府没有财政自主权,充当中央政府派出机构的角色。为了解决地方政府经济激励不足的问题,中央政府在1958年尝试扩大地方财政和企业管理权限。1980年开始实行的财政包干制延续了1958年放权让利的经济激励理念,1980~1984年的“划分收支,分级包干”,1985~1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”以及1988~1993年的全面“包干”,这三次制度调整的共同特征就是赋予地方政府财政“剩余索取权”。分权化改革中拥有投资权、计划权、国营企业经营权等权力之后,地方政府逐渐成为有独立经济利益、追求地方财政收入最大化的实体。在按行政隶属关系划分收入以及由地方政府行使征税权等不完善的机制设计下,地方政府为了增加地方财政收入,往往通过减免地方企业税负等方式藏富于企业,然后再通过收费、摊派等手段取得财政收入,想方设法将预算内收入转化为预算外收入,以逃避中央政府的分成。由此造成财政收入增长赶不上国民收入增长速度,中央财政收入不能随着经济的发展和企业的成长而增长,也即“两个比重”降低的问题(P117)。1994年分税制改革的实施初步理顺了地方政府和企业的关系,通过增值税税制设计(所有企业的增值税中央与地方都按中央75%和地方25%的比例分享)降低地方政府经营企业收益率,弱化地方政府经营企业的动机。在此基础上,2002年的所得税分享改革通过对企业所得税的分享以及分享比例向中央倾斜的制度安排使得地方政府经营企业的“企业财政”模式失去存在的意义。(二)分税制的制度缺陷1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革约束了地方政府“企业财政”的策略性行为,然而地方政府的财政行为并未由此进入正式和规范的轨道,反而表现出一种对非正式非规范制度强烈的“路径依赖”(P88)。20世纪90年代中后期以来,地方政府经营城市、经营园区的“土地财政”模式逐渐成为各方关注的焦点。1994年实施的分税制试图用规范的方式调节中央和地方之间的财政分配关系,是中国建设现代税制国家的真正开始(P25)。由于是中央政府主导型的渐进式财政制度变迁,我国分税制依然存在严重的制度缺陷。在各级政府事权边界界定不清晰和各级政府财政行为缺乏法治约束的情况下,“一级政府,一级事权,一级财权”的规则势必导致各级政府追求本级财政利益最大化,尽力增加收入而转移支出责任。而政治上的官员任命制和政绩考核体制也导致政府间财力分配往往是中央政府和上级政府占主导地位。此外,分税制并未取消预算外资金体制,在规范、正式的地方税收入增长难以弥补支出的增长时,面对财政压力,各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力(P101)。随着城市化的兴起和土地出让金制度在全国的推行,尤其是近年来我国工业化、城市化进入快速发展时期,土地出让规模不断扩大,土地出让金收入也不断增大,土地出让金收入开始成为地方政府财政收入新的增长点。近年来随着房地产市场的持续升温,土地出让金收入增长迅速,由于这部分资金属于预算外资金,有的甚至未列入预算外,由此产生的问题日益严重。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定,自2007年1月1日起,将土地出让金收支纳入地方预算,建立出让金收支专户,实行“收支两条线”管理,但这部分财政资金未实现纳入预算统筹安排使用,仍然未改变这部分财政资金的管理和使用性质,相对于预算内收入而言,这部分资金管理高度分权化。地方政府财政行为策略化是在财政体制不健全、法治缺失时的必然选择。要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖,使地方政府摆脱“土地财政”模式,走上财政统一、预算监督、民主财政的制度变迁通道,关键在于改革和完善现有财政体制,构建地方政府“税收财政”模式。三、通过分析地方政府土地收入与金融体系关系的证据(一)选取变量选取本文选用的数据样本区间为1987~2006年,选取的变量为地方政府的预算内财政收入占全国总预算收入的比重(BR)和地方政府土地性财政收入占地方政府预算内外总收入的比重(LR)。续表2(二)br含单位根的稳定性本文ADF检验,检验结果如表3所示。从表3可以看出,BR的水平值大于10%显著性水平下的临界值,表明BR含单位根,一阶差分后,ADF值小于1%显著性水平下的临界值,LR的一阶差分是平稳的,即为一阶单整。同理可认为LR也是一阶单整。由于BR和LR为同阶单整,因此,可以进行协整分析。(三)修正模型的建立以下用Engle—Granger两步法检验两者之间是否具有协整关系。LRt=β0+β1BR+μt(1)对(1)式进行估计,结果为:LRˆt=−0.8386−0.6282LR^t=-0.8386-0.6282BRt(2)t=(−2.8595)(−7.8510)R¯¯¯2=0.8963t=(-2.8595)(-7.8510)R¯2=0.8963DW=1.6172模型中所有系数均显著通过了t检验;调整后的R2为0.8963,模型拟合较好;DW统计量为1.6172,无序列相关。接着对模型残差序列进行单位根检验,根据ADF检验准则,检验统计量为-4.1322,小于1%、5%和10%显著性水平下的临界值分别为-3.9591、-3.0810和-2.6813,残差序列为平稳序列,即BR和LR协整关系成立。建立误差修正模型如下。误差修正项为:ECMt=LRt+0.8386-0.6282BRt(3)误差修正模型为:LRt=0.1243-0.3227△BRt-0.1728ECMt-1(4)t=(−2.1244)(−3.2917)(−2.4567)R¯¯¯2=0.6136t=(-2.1244)(-3.2917)(-2.4567)R¯2=0.6136DW=1.2884(四)长期均衡关系的全面调整式(3)表明地方政府土地性财政收入占地方预算内外总收入的比重(LR)与地方预算内收入占全国总预算收入的比重(BR)存在长期均衡关系,而且两者的变化方向相反,反映出地方政府预算内正式收入无法正常获取时通过土地性财政收入弥补的实际情况。式(4)表明当前地方政府土地性财政收入的变化受当前地方政府预算内收入占全国总预算收入比重变化以及前一期对长期均衡状况偏离的影响。地方政府会根据对两者长期均衡关系的偏离程度,不断调整地方政府土地性财政收入占地方预算内外总收入的比重,以便逐步恢复两者之间的均衡关系。误差修正项ECM系数反映了地方政府对偏离长期均衡的调整力度,大约有17%的本期偏离将在下一期得到调整。四、地方政府的必然选择综上所述,“土地财政”模式是现有财政体制下地方政府的必然选择。要打破地方政府对“土地财政”的路径依赖,关键在于改革和完善现有财政体制,构建地方政府“税收财政”模式。1.推进政府性收入纳入综合预算体系管理堵住财政资金管理漏洞,从根本上讲就是要取消预算外资金制度,将全部财政资金纳入预算体系。应大力推进综合预算管理,将政府性收入全部纳入预算,统筹安排,增强财政收支的透明度,接受人大和公众的监督,实现预算的硬约束。在“土地财政”的治理上现阶段实现土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行彻底的“收支两条线”管理,并逐步过渡到土地出让金纳入预算内统筹安排使用。2.长期内完善以税法为主体的地方税体系一是合理划分中央与地方的财政支出责任。必须明确规定中央和地方的支出责任,并尽可能用法律形式固定下来。二是建立独立稳定的地方税体系。短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系。长期内建立以营业税、房地产税为主体税种,以资源税和环境保护税为辅助税种,以企业所得税为共享税种的地方税体系。房地产税具有极强的稳定性和地域性,是最适宜于地方政府开征的税种。在辅助税种的设计上,应重点放在资源税、环保税等有利于地方经济和社会可持续发展的税种上。三是构建规范科学的转移支付制度,以求达到其财力与事权相匹配,最终实现全国范围内基本公共服务均