论我国草原产权的完善

论我国草原产权的完善

保护草地生态环境是我国可持续发展的重要基础。在具体的保护政策中，明确草地的所有权是一个重要的组成部分，在澄清草地所有权时，必须确定四种保护机制，以保护草地的生态环境。1明确的牧场所有权可以形成一个机制，并与牧师合作保护牧场的生态环境1.1“公地的悲剧”理论著名学者哈耶克在其名著《致命的自负》一书中开宗明义地指出:“我们的文明由以发生并赖以生存的那个东西,精确地说只能够被描述为人类合作的扩展秩序”,这种秩序哈耶克说应该被描述为“分立的产权”。希腊哲学家亚里士多德曾经指出过共有资源的问题:“许多人共有的东西,总是被关心的最少,因为所有的人对自己东西关心都大于对其他人共同拥有的东西的关心”。著名生物学家加里特·哈丁的“公地的悲剧”理论指出,当共有土地被过度放牧时,一种悲剧性的后果便要产生:“设想对所有人开放的一片牧地,可以预料每个牧人都将在这片公地上饲养尽可能多的牛。作为一个理性的人,每位牧人都寻求最大限度的所得。”甚至在那片公地的载畜能力已超过时,每位理性的牧牛人还将继续增加牲畜量,因为他将获得附加牛群销售的全部利益而仅承担部分过度放牧的代价。“在那里就出现了悲剧。每位牧牛人都被禁锢在一个迫使他无限制增加牛群的系统中——而这是一个极其有限的世界……一个公地内的自由使大家都遭殃”(转引自保罗·A·萨缪尔森等)。正如联合国粮食及农业组织发表的《二十世纪末的农业》一书中所指出的“在亚洲和非洲大多数国家……,草原一般是公共所有的,而牧群却是私有的,这种个人与集体利益之间的冲突会导致草原的退化”。1.2强化私有产权的建立在英国圈地运动之前,英国的土地是农民的共有资源,每个人都有使用草地放牧的权利,草地由于过度放牧没有维护而退化,这被称为“公地的悲剧”。直到16~18世纪,英国发生了大规模的圈地运动,资产阶级化的大地主把原来属于农民共有的土地占为己有,从事商业化养羊,英国牧羊人才走出“公地的悲剧”。现代社会正是从圈地运动这样的私有产权建立开始的,如美国印地安人的那瓦和族,因其土地属公共所有,没有明确的主体,结果出现了过度放牧,土地质量下降;不仅损失了受欢迎的种植品种,还导致了严重的风沙和水土流失,导致了牲畜死亡率升高,产羊率降低,羊毛质量低劣和畜牧收入下降。1.3草原产权不明晰、监督成本较高在明晰产权的情况下,由于切身的利益和牧民作为草原主体而产生自觉的生态建设行为,诸如限制家畜数量、草原补播等,也会坚决排斥来自他方对草场的毁损。在市场竞争形成的价格机制引导下,牧民的个人取利行为将会趋向于边际收益与边际成本相等的状态。相反,如果草原产权不明晰,一切靠政府的重视和出面,例如,由政府立法、立规,设置禁牧区,禁伐区及轮牧区,依靠政府加大资金和各种资源的投入,发放补贴等。由政府去设置禁牧区和轮牧区会与当地普通牧民的利益构成冲突,靠政府实施监管需要不断加大人员,机构和装备方面的开支,成本很高,代价巨大。由于政府与牧民的信息不对称,政府监督牧民的成本很高。因此,明晰产权,是实现“让我保护草原环境”转变为“我要保护草原环境”。2明确的牧场所有权可以形成保护牧羊人的经济利益的机制2.1直接的补偿—排他性的产权可以使非集体经济成员不能占用草原在人们可以免费使用某资源和物品时,使用者之间又不具有排他性,就会导致人们对该资源或物品的过度使用甚至毁损。由于中国的草原地区从古至今都未曾建立过明确、有效的产权制度,都没有形成对人类经济行为有效的产权约束。人们的放牧、垦荒活动是毋需付费的,人们从中得到的收益是明晰的、归属到个人的,而造成的损失以及破坏则是虚置的、无个人归属而最终要由全社会共担的。在这种情况下,共有资源的悲剧就难以避免。半个多世纪以来的牧区人口的机械增长带来的人口超载,中原农耕民族大量涌入草原地区和蒙古族等少数民族农耕化,导致了适应草原地区的游牧文化的长期断裂,垦殖愈演愈烈是导致草原退化的重要社会经济原因。在不断向牧区移民的情况下,越来越多的牧区不能承受人口压力,人口超出了所能负荷的能力。过牧、滥垦、滥采、滥樵及无序发展的工矿业都与没有明晰的草原产权,从而不能排他有关。2.2对草原的管理权和所有权我国土地资源产权包括国家所有制和集体所有制两种形式,对于土地这种国有资源,作为全民代表的国家应对其所有。但事实上,中央和地方各级资源管理部门分割交叉管理土地,这些部门再将资源的所有权分配给个人或团体,国家对土地的所有权并没有真正能体现出来。集体没有合法的草原地产处分权。牧户草原权利被剥夺现象时有发生。有些地方主管部门将本地的草原等资源未经有关群众同意,出租给外来的人“开发”,实际上是以本地人民的权利进行钱权交易。对草原的管理权变成一种额外的收入来源,由“寻租”进而发展为“设租”。这是对草原资源的掠夺式开发的重要原因,20世纪90年代,内蒙古呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗、额尔古纳旗的大面积草原开垦,就与当地牧民的草原所有权“虚置”有关。集体经济对草原的占有权不仅被剥夺了,而且使用权的法律权限也流于形式。因此,没有相应的所有权,使用权就很容易被剥夺。比如,内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中,困难重重,截止到2003年底,全盟仍有832处牧场被非牧民所占用,面积达52.2万hm2,饲养牲畜756万羊单位,究其原因,与牧场的性质理不清有关。另外,牧区牲畜中属于非牧人口所有的占很大比重,有领导干部的、有一般干部的、有外地人承包的、有代放的等等,名目繁多,但都挤占了牧民的草原,其结果是草原压力过大,加速了其退化、沙化,牧民利益受到损失。草原的所有权要划归嘎查所有,在我国牧区,考虑牧民应与农区农民在权利上平等的实际,以及牧区经济发展的传统,应实行牧民的集体所有。关于政府,牧民和土地的关系,应强调指出政府在这个过程中的主导作用。产权的界定和交易,离不开强力政府的支持。产权要受到很多其他制度安排的影响,其中最重要的就是政府。诺思指出,当政府能够制定合理的产权结构,并为产权提供有效的立法和法律保护时,往往就能减低交易成本,促进制度的创新。从而建立一个有利于草原生态保护的产权制度。2.3草原产权的明晰有利于形成市场草原资源没有完全被市场所涵盖,其后果一是有些资源没有所有权,也没有价格,人们对这些资源的价值漠不关心,满不在乎,如人们在草原上搂发菜、采蘑菇都是不付费的。二是羊毛等原料产品价值长期偏低。合理的耗用土地资源产品价格范围应包括土地(环境资源)的经济总值的全部。赫曼·戴利指出:“我们必须将那些越来越稀缺,尚没有产权的环境服务纳入到价格体系的约束之下,因为这些是真正的竞争性资源,一个人的使用会把机会成本强加到另外一个人身上”。只有有了分立的产权才能构成市场。明晰草原产权的人们会通过建立合作经济组织加大与贸易者的谈判权。明晰草原产权的人们还会将资源资产化。比如,在产权不明晰的草原,草原旅游市场大多由非集体组织的“外来户”组成,而笔者调查的内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗,由于确定了产权,一家旅游公司即为几户草原确权的牧民组成。有效的建立起草原资源市场,增加牧民收入的意义在于,增加了对草原生态经济系统投入的能力。3明确牧场所有权可以形成一个由牧师组成的经济利益协调机制3.1牧户拥有牧户20%的牧户数量从表面上看,我国牧区先后推行“草畜双承包”和草原有偿使用制度。但现实中,许多地区“双承包”只落实了一半(牲畜作价为户),而草原承包未落实(或只承包割草场、未承包放牧场)。在四子王旗白音朝格图苏木伊克乌素嘎查调查时发现,该嘎查拥有500只羊以上的牧户,不足全嘎查总牧户的30%,而这些牧户的牲畜拥有量却超过了全嘎查牲畜总量的70%。在锡林浩特市胜利苏木哈那乌拉嘎查,全嘎查94户,500只羊以上的户有27户,但这27户牧民的牲畜拥有量却占全嘎查牲畜总量的62%以上。通过调查认为,牧区30%的牧户拥有牧区70%的财富,这一说法是正确的、真实可信的。内蒙古阿巴嘎旗30%的大户占据着全旗70%的牲畜存栏头数,而70%的中小户和贫困户只有全旗30%的牲畜。土地分配的洛伦茨曲线太陡,造成使用草原太少的牧户对草原的过度利用。3.2草原使用权的延长在发包之前,要清理非牧人口和牲畜。首先需要像人口普查那样搞一次大检查,弄清真正的牧业人口、户数及其拥有草原、牲畜数量等。其次在普查的基础上制定相应的法律法规清理非牧人口占用牧业人口草原的处理意见,并及时施行。其次,实现土地的均匀占有,在对集体成员平均分配草原使用权后,应使使用权长期不变。使用权应大于正常投入产出周期。30年不变的规定还可考虑延长,建设一个可持续的草原生态经济系统,提高其生态的和经济的产出率需要几十年甚至几百年的时间,因此为调动使用者的建设积极性,使用权应延长并以法律保护。要科学合理的进行草原的发包,需要做得工作是丈量草原面积,划清牧户草原的边界,登记草原类型,等级及适宜载畜量,把草原使用权落实到户,发放使用证。牧户的土地使用权至少应包含这样一些方面的内容:(1)排他性占有权;(2)开发权;(3)收益权;(4)转让权;(5)租赁权;(6)继承权。牧户的土地使用权可以继承。由于我国牧户土地经营规模太小,对土地的继承权必须施加一定的限制。随着条件的成熟,在加快牧民向城镇转移,积极引导牧民从事非牧产业的同时,应逐步推行单嗣继承制,以确保人均草原面积不至于越来越小,否则,无论产权怎样明晰,都改变不了草原生态经济系统崩溃的命运,在当代人基本生活条件没有保障的条件下,是根本谈不上什么代际平等的。解决草原地块过小、过碎的途径有草原地产使用权的流转公开化,有利于生产要素市场的发育,可为草原资源的合理利用创造宽松的社会环境。将牧民的草原集中给养牧大户手中的另一办法是采取可交易配额(transferablequotas),在将草原承包给牧户后,规定每个牧民的放牧量的配额,牧民持有的配额是指放牧量与放牧时间为在草原承受的范围内的放牧数量与放牧时间的上限,总配额数量等于有效放牧量,配额可以在牧民之间自由买卖或交换。对无法监督租用者的行为,暂时停止转租。哈丁在考察私有制下的牧场时分两种情况,当牧场和牲畜归同一人所有时,牧场就能得到有效的保护;当牧场归一人所有,畜群归另一人所有时,租用者必然以牺牲长期的资源保护为代价来榨取短期的收益,结果牧场必然退化、沙化。在明晰草原产权的基础上,建立股份合作经济组织。4明确土地所有权可以形成利益相关者的政治参与和政府决策的纠正机制4.1建立社区公众参与制度,争取更大的政治权利,争取更大的政治权利,形成社区公众参只有明晰草原产权,牧民才能在独立的经济地位基础上争取到更大的政治权利,形成牧区社区公众参与制度,拥有对自己的生存环境控制和管理的权利。4.2政府行政的制度设计社区公众参与是指对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。一方面,即使政府是一心为公的,但政府在对草原生态环境的治理过程中,这种风险和不确定性是客观存在的。草原使用决策时效的长期性和危害的潜在性对决策正确与否大大增加了决策的难度。决策者所收集到的信息往往是滞后的。另一方面,因为有了自身的利益,歪曲解释或不利用有关信息,使之在实际运用中走样。在政府行政部门的制度设计中至少存在以下一些缺陷:无产权约束,官僚们花的是大家(纳税人)的钱,从而不必关心费用问题。高度垄断,政府行政部门不像私营企业那样存在市场竞争。无明确的考核指标,私营企业有利润这个硬指标,而政府行政部门则因其产出都是非盈利性的而不能使用这个指标。由于公共物品的投入与产出之间并不存在清晰的关系,故也难以对政府行政部门的“生产活动”进行有效的成本分析。监督困难,这种监督困难首先是因为无明确的考核指标所造成,其次也是由于有关信息被官僚垄断所造成的。4.3草原生态环境的建设多年来,牧区的牧民形成了天地崇拜、山地崇拜、树木崇拜、水草崇拜、图腾崇拜等多种崇拜。这是一种与大游牧业相适应的大生态观。牧民是对草原感情最深、也是最懂草原的一个阶层。无论是政府决策者,还是学者,在进行草原生态环境建设决策的时候