农村土地纠纷的成因及治理

农村土地纠纷的成因及治理

随着各种农业税的取消，尤其是随着城市的不断扩张和土地收入的增加，农村地区的土地价值也很高。农民一改过去轻视土地而转为对土地的重新重视。随之而来的是农村的土地纠纷,特别是由二轮延包引发的土地纠纷问题十分突出。如果任其发展而不加以重视和解决的话,势必会影响农村的发展以及社会的稳定。一、土地承包关系混乱,导致土地纠纷农村的土地纠纷由来已久。在税费改革实施前的五年多时间里,农民负担越来越重,而粮食价格却越来越低,农民种田不赚钱,便出现了大面积的土地抛荒。土地抛荒使乡村税费没了着落,这一局面迫使乡村两级规定,农户必须耕种自己的承包地,即使不耕种也得交税费,于是出现了农民想不种地都不行的局面。到了20世纪90年代后期,为了将抛荒的土地转包出去,乡村以低于一般农户承包地所需交纳税费的价格将这些土地拍卖承包给愿意耕种的农户,也因为被抛荒的土地所需交纳税费较少,竟有农户放弃自己的承包地,转包被抛荒的土地,于是形成了一个“承包-抛荒”的恶性循环,也造成了农户承包土地关系的混乱。税费改革前的农村,土地成为负担。对于那些无人愿意耕种的抛荒地,乡村组织想了许多办法,除了招标转包以外,还想出诸如将抛荒地改作鱼塘、栽种果树、观赏树苗等等。总归还是有人经营这些抛荒的土地,那些被抛荒的土地被种上了,乡村干部的劳碌也有了回报:税费也因此有了着落。但如此混乱的土地承包关系也为日后土地纠纷问题的产生埋下了伏笔。税费改革后新的情况出现了:那些只在名义上具有土地使用权的农户愿意回到村里,并要求将自己的承包地收回来,他们不再允许正在耕种的农户耕种,或抢种原本属于自己的承包地,他们认为这是他们自己的权利。而正在耕种的农户则拿出与村委会签定的合同,证明这块土地已被村委会转包给自己。具有土地使用权的农户则拿出中央规定的第二轮土地承包“30年不变”的政策文件,批评村委会签的转包合同不符合中央政策,属非法合同。二、土地纠纷解决的原因(一)从其提供的土地承包情况来看,该村民在二轮延包过程中遭遇了大量土地流转的在农村土地承包问题上,我国的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)以及一些法规和为了实施法律而制定的一些政策。通过研究不难发现,这些法律、法规或政策在土地承包问题上存在着需要相互协调的地方。土地承包合同是村民与村委会双方签订的,这就意味着村委会和村民都无权单方随意变更承包合同。村委会与村民只有在协商一致的基础上才能变更承包合同。1992年前后,湖北江夏郑店街合力村的何伦厚等9位农户先后外出打工或经商,将承包的土地私自转包给从云南、四川等外来的农民耕种,甚至连自住屋都卖了,仅保留户口在村里。1998年村里开始搞二轮延包时并没有通知该9户村民。由于当时农业税费仍然很高,村民都不愿意种地,所以该9户村民即便客观上可能知道二轮延包的事也不大愿意回到村里签二轮延包合同。然而,到了2004年政策发生了很大的变化,全省取消了农业税后,一些村民纷纷回到村里要回原来的承包地。该9户村民原来的承包地已经发包给了户口已经迁入该村的云南、四川来的农民,导致该9户村民失去了一轮承包的土地经营权。对于这一事实,不同各方依据不同的规定有着各自的解释。该区经管局援引《土地管理法》第四章第三十七条:“连续二年弃耕抛荒的,原发包方应当终止承包合同,收回发包的耕地。”称该9户村民“没有履行水费义务,属自动弃耕行为。”实际上,《农村土地承包法》第十六条已经明确规定:“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”很显然,一方面合力村委会在二轮延包过程中存在的违规操作导致了土地纠纷,另一方面也反映了法律、法规在土地问题上存在着一些有待协调一致的地方。不同利益的各方援引不同的规定必然会得出截然不同的结论。(二)乡镇人民政府对土地承包的审批和监督《农村土地承包法》第四十八条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”乡(镇)人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包是有批准权的,通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。同时,对于农村承包户依法承包土地的,《农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》都规定县级以上地方人民政府应当向承包户发放土地承包经营权证,该证是确定承包户享有土地承包经营权的法律凭证。很多土地纠纷都是因为没有土地经营权证引发的冲突。(三)土地承包纠纷引发的纠纷对土地承包不依法进行管理;很多土地荒废多年,没有积极纳入正规管理;土地开发过程中没有认真核实所有权,肆意转让从而引发纠纷。主要有以下几种类型:(1)村干部利用手中权力,不经过村民代表大会同意擅自转让农民承包的土地。(2)村干部权利滥用引发的纠纷。主要表现为违法收回农户承包地,如强行收回外出务工农民的承包地,收回承包地抵欠款,违法收回进入小城镇落户农民的承包地,以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包,用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等。(3)土地所有权界限不明确。因为历史原因,有些土地确权不明确,没有核准颁发土地使用证书,导致在开发和种植时引发争议。(4)土地大面积开发引发纠纷。例如,开发的是大面积的荒地,由于所有权没有界定,开发前没有人耕种,开发前也没有核实所有权,而开发方没有所有权,开发后和所有权方发生矛盾。(四)利益驱动下的不平衡主要分为两种类型:(1)土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议,后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨,土地承包者获得了较大利益,土地所有权的村集体组织成员因利益驱动心理不平衡产生纠纷。(2)强行终止合法有效的土地承包合同。因为近两年部分土地收益明显增加,产生较大利润,村民在经济利益的驱使下,哄抢承包出去的土地种植,使土地承包合同无法继续履行,尤其以本村以外人员为承包主体的居多。三、强化农村土地承包制度2002年8月29日颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》,是在新形势下颁布的一个非常重要的法律,它细化了土地发包程序,赋予了每个村集体成员公平的承包权,巩固了家庭承包制度,完善了违反土地承包经营权的民事责任的承包。实践证明,这部法律对促进农村土地的合法、高效流转以及对维护农民利益、保持农村社会的长治久安起着重要作用。但该法本身仍然存在着有待完善的地方。(一)“私权分离”的土地制度现存的法律、法规的时事性比较强,在土地问题上受政策的影响比较大,对农村土地问题的复杂性明显估计不足。实际上我们国家的土地问题是非常复杂的,建国以后土地政策经过多次变化,一直处于一种多变的不稳定状态。直到改革开放,国家施行了家庭联产承包责任制,采取土地所有权和经营权分离的制度,实现了“集体公有,农户经营”,这成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑。历史的原因造成了我国农村土地现状的混乱局面。现有有关土地的法律对土地问题的复杂性明显估计不足,法律条文对可能出现的新问题缺乏必要的预见性和相应的解决办法。例如,土地的使用权究竟应该归谁?土地是如何承包的?应该如何承包才合理?这些操作层面和政策法律层面的问题和纠纷也就相应涌出。因此,必须进一步规范承包合同的内容,对承包地的面积、履行期限、承包费的数额及交纳时间、违约金等内容要有明确约定。(二)健全和完善农业承包合同的民主程序《农村土地承包法》第十八条规定:“承包方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况,法律还有特别的规定,《土地管理法》第十五条第二款规定:“农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。这些都是关于农业承包合同订立的民主程序的强制性规定,是必须要遵守的。乡(镇)、村两级应严格按照《农村土地承包法》规定的程序进行。在规范土地经营权流转方面,村委会应及时做好土地承包经营权出租、转包的备案工作,以及承包合同转让后新合同的签订工作,以防止土地纠纷的产生。另外,《农村土地承包法》对于因土地承包引起的纠纷解决缺乏程序规定,这不仅使法院处理该类纠纷面临尴尬,而且也导致利益受侵害方无法寻求救济。如村民起诉要求村委分配土地案,法院对这类案件性质往往认识不一,这就影响到了案件的及时审理。原先这类案件一般由行政庭作为行政案件进行审理。《农村土地承包法》实施后,法院对此类案件的审理产生了争议,行政庭以该法第五十三条的规定为由认为,这类案件应由民庭进行审理。该条规定为:“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的,应当承担民事责任。”而民庭则依然认为,村委会分配责任田的行为是行使公权力,这类案件仍属行政案件,应由行政庭进行审理。所以村民起诉后被法院内部推来推去,不能及时依法做出处理,致使矛盾不能及时解决,又引发新的矛盾。(三)土地承包问题立法本意是为了更好地保护农民的长远利益,但社会的发展以及政策的变化如此之快是法律制定者始料不及的。很多矛盾都是由30年期限引起的,一些农村干部说如果没有了30年期限,那些闹事的人就无话可说了。土地承包规定30年不变,目的在于维护农村的稳定。但通过分析30年不变的规定就能发现,它无法解决农村新生人口与村委会预留机动地的矛盾。而事实是农村的机动用地越来越少,虽然该法规定了用机动地等调整给新增人口,但该法又规定,机动地不足5%的不再增加机动地。按照增人不增地减人不减地的总原则,就意味着新生人口在其家庭承包的期限届满之前无法得到土地使用权,甚至还可能使该新生人口成为一个得不到土地使用权的典型农户。这种情况下,新的农户可能会要求行使承包权,从而出现新的纠纷。所以有学者主张实行土地承包经营权无期限制度(王卫国,1997)。(四)建立和完善为农服务的纠纷调解机制建立良好的农业承包合同纠纷解决机制也有利于农业承包合同关系的稳定。《农村土地承包法》第五十一条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”2005年最高人民法院出台《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》),已于当年9月1日起开始实施。《解释》明确规定了农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷、承包地征收补偿费用分配引起的争议等五种情形属于民事纠纷,人民法院应予以受理;对于涉及违法收回、调整或者弃耕撂荒承包地的纠纷,《解释》规定不论侵权人是否已将该承包地与他人另行建立了承包合同关系,土地承包经营权人要求返还承包地的,均应予以支持;对于发包方就同一土地与数人建立承发包关系产生的权利冲突,《解释》规定已经依法登记取得土地承包经营权证的经营权人优先。解决农业承包合同纠纷的途径是多方面的,主要有协商、调解、仲裁、诉讼四种方式。除此之外,健全和完善基层调解机制也是十分重要的。除了大力加强农村普法宣传工作外,乡(镇)、村两级要