高等教育领域腐败问题研究的回顾与展望

高等教育领域腐败问题研究的回顾与展望

1.高校腐败问题的研究现状近年来，随着高等教育进入独立的社会学校经营和高校扩张，中国高等教育机构的腐败现象在数量、程度和范围上发生了增加和扩大。由于高等教育不仅肩负着直接输送社会、经济建设后备人才的重任,更承担着为中华民族储备文化精神力量的职责,因此高校腐败问题得到全民的关注和学术界的重视是不言而喻的。采购教材设备吃回扣、基建工程暗箱操作、招生人员索贿受贿以及学术造假等形形色色的高校腐败行为正在成为各级党委、政府以及纪检部门反腐工作的新焦点。继大力惩治党政官员腐败、司法腐败以及交通、银行、医院等行业腐败之后,中国开始将反腐触角深入到被誉为“净土”的高等院校。据中国期刊全文数据库(CNKI-KNS4.0)的不完全统计,从1994年至2006年,各刊物共发表研究高校腐败问题的评论和研究文章498篇,各年度文章总数如下表所示:可见2001年以前各年发表文章较少,且变化较为平稳,其中1999年的数据高出其他各年平均值的一倍,应与1998年高校扩招引发腐败案件突然增多有关。2001、2002年发表的文章数均比上一年增加1倍以上,然后维持在每年70-80篇,2006年的下降是因为统计尚未完成所致。由于近几年发表的文章能够较准确地反映高校腐败的表现形式、成因以及治理对策,同时基于篇幅限制,本文主要引述的是2003年以后发表的论文。2.高校的办学自主权目前,对于高校腐败还没有一个确切的理论定义,大多数研究者倾向于把高校中的腐败问题定义为:高校中滥用公共权力以谋取私人利益或小团体利益的行为所产生的一系列问题。高校的公共权力包括高校依法享有的普通行政管理权(即作为事业组织所拥有的内部行政管理权)和办学自主权。而办学自主权是高校特有的基本权力,也是高校成为教育法律关系主体的前提,它主要是指高校在法律上享有的,为实现其办学宗旨,独立自主地进行教学管理,实施教育教学活动的资格和能力。根据《中华人民共和国高等教育法》规定,高校享有七项明确的办学自主权,具体包括招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、以及财产的管理使用权。办学自主权在本质上是一种公共权力,即高校行使此种权力时,必须符合国家和社会的公共利益,必须贯彻国家的教育方针,遵守法律和国家主管部门的规制条件与程序,不得以主观性任意行使,也不得放弃和转让。2.2高校作为“国家—职务犯罪与权力异化由于这里公共权力所涉及的范畴较广,因此在研究具有针对性的问题时,又衍生出从属于它的概念。如研究高校领导干部腐败问题,就引入了“职务犯罪”概念,原指国家工作人员滥用公共权力,不仅损害国家公共职务的廉洁性,而且也侵害了国家公共管理职能和秩序,致使国家和人民利益遭受重大损失的行为。与国外刑事法学理论上的“公务员犯罪”和“职业犯罪”定义基本上是一致的,把它平移到高校,可定义为:高等院校中从事领导、管理工作的人员,利用职务上的便利条件,违反国家有关法律、法规,滥用权力、徇私舞弊,妨害高等院校正常的职能活动,给国家和人民的利益带来重大损失的行为。大学腐败的背后,实质是“权力腐败”。随着我国高校独立法人地位的确立,高校在招生录取、经费使用、项目建设、物资采购、干部聘任和职称评定等方面拥有的自主权越来越多,高校领导干部和职能部门的权力也越来越大。但是我国法律赋予高校上述自主权时却对高校应承担的义务和责任没有相应的具体规定。由于法律不完善,制度和权力制约措施没有及时有效跟进,实际上形成了自主权的膨胀,高度的特权形成了“权力异化”,并借此作为谋取个人利益的工具。2.3寻租理论与高校腐败问题“寻租”也是从国外引入的社会经济学概念,用于研究权利失衡导致的“权钱交易”等腐败行为。租金是指由供给弹性不足产生的稳定的超额利润,如地租、房租等等。在一般行业中,若供给弹性充足,没有进入障碍,超额利润也就随之消失了。但是,如果有限的资源掌握在一些人手中,不能随便进入,这个超额利润就保持在那里。因为谁能够得到许可证,谁就可以获得利润,人们就去贿赂具有发放许可证自由裁量权的官员,以便取得租金。这种活动称为“寻租活动”。腐败的蔓延,并不是源于市场取向改革,而是源于行政权力对于市场交易活动的干预,即所谓“权力搅买卖”。在市场化改革还没有到位的情况下,通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起。在这么一种体制下,腐败开始流行起来。这种情况又使一些人进行“设租”,“造租”的活动,即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预,增加行政审批的项目,以便增加“寻租”的机会,这就使腐败活动愈发严重起来。鲜有文献把寻租理论应用于高校腐败的研究。其实我国的高校运作,从传统上来说属于政府行为,即在各项决策中惯性地采用“自上而下”的层层审批制。与西方国家长期以来实行的“水平运作”的“董事会”制相比,这种“垂直运作”制度使权力很难得到有效的监督和制衡,使“寻租”成为我国高校腐败中典型的权钱交易特征。因此用寻租理论研究高校的腐败现象,是应该得到重视和加强的。在关于高校腐败问题的研究中,没有文献对科技伦理与科学道德命题展开讨论,而仅仅是提一下,轻轻掠过。这不能不说是一个遗憾,因为高校的学术腐败现象与科学伦理和道德的缺失是密切相关的。由于这个命题的重要性,在此我们不得不暂时“跳出”当前对高校腐败研究的“圈子”,对这个理论命题的定义和意义作一个简单的介绍。希望能够引起研究者的注意。科学伦理与科学道德的定义在使用时存在着习惯上和学理上的区别。伦理多是指社会道德关系的一般原则、意义和结构;道德则多指人们应遵循的行为准则。科学伦理主要是规定科学的价值与社会规范;科学道德主要是规定科学家应遵循的做人的和职业道德的准则。因此,当谈到澄清关系、探寻原则和意义时,多用“科学伦理研究”一说;而当谈到区分善恶、遵循道德准则时,则多用“科学道德建设”一说。有研究者分别对科技伦理和科学道德的应用范围作了界定:当我们将科学建制放到社会情境中考察的时候,科学建制的职责不再仅是中立地拓展和确证知识,其更重要的目标是为人类及其环境谋取更大的福利。因此,科学研究中的责任成为对科学进行全局性伦理考量的一个主要方面,而以社会责任为核心内容的科学工作者的职业伦理规范,也得以广泛地建构。而科技道德是这种社会责任感在现实科研和学术活动中的具体体现,当前我国的科技道德规范大致如下:(1)爱国为民,造福人类;(2)敬业奉献,追求真理;(3)严谨治学,实事求是;(4)开拓创新,积极进取;(5)正确对待个人的名与利;(6)正确处理集体协作与个人创造的关系。也有研究者对科技的伦理与道德内涵的关系进行了说明:科学技术有其固有的伦理内涵,科学的道德内涵是通过科学的工具价值即物质功利之善和目的价值即内在精神之善来说明的,技术的伦理本质在于它的工具价值及所负载的社会价值。科学技术与道德存在着积极的互动关系,只有科学技术的内在价值达到了平衡,才能真正实现科学的真与善的统一。2.5高校腐败成本的立法研究缺失一些研究者在讨论如何约束一个人产生腐败动机时,引入了经济学的“腐败成本”概念。腐败成本是指在一个特定社会中,腐败行为受到来自国家和社会现实的制裁和谴责而应付出的代价,包括法律成本和道德成本。具体包括被查处的概率、法律处置程度、经济惩罚程度、精神或名誉损失、道德法庭的审判及社会舆论的否定性评价和谴责,还包括进行腐败活动时行为人为此付出的金钱、精力、时间及心理压力等。成本的大小取决于被发现后的惩罚程度与被发现的概率。与此相对应的是腐败收益的概念,它是指由腐败行为带来的非正常收益,主要包括收受的贿赂、贪污所得、权力滥用带来的其他收入及色情享受等。在两者关系中,只有腐败成本小于腐败收益时,腐败的动机才会产生,且腐败成本越小,腐败收益越大,这种动机就越强烈。社会转型期腐败异常突出的重要原因即惩罚失当、腐败成本过低。发生在高校内部的某些腐败行为,比如学术腐败,既具有隐蔽性的特点,不易被发觉;又有法律的盲点,现行的法律条文中找不到相应的惩罚措施。但目前对于腐败成本的学术和立法研究还十分的脆弱,鲜有文献发表。因此,加强腐败成本的研究,从而促进相应的立法,是摆在具有科学伦理观的研究者面前的一项重要课题。3.针对某类腐败现象的研究已经发表的文献大体上可分为“总论”和“个论”两大类。这里的“总论”指的是试图对高校内发生的腐败现象作一个总体上的概述,并从中找出规律性的东西,包括腐败现象的分类、成因和治理[1,2,3,4,5,6,26,27,28]。一般把高校的腐败现象传统地归类到基建、采购、招生和学术等四大环节。有些研究是针对某几类腐败现象加以重点阐述,如招生环节的腐败[4,6,10,16,27,29,30],学术腐败[2,6,7,9,29,31,32,33,34,35,36,37,38],基建、采购环节的腐败[1,2,27,39,40,41,42],对权利缺乏制衡产生的腐败[3,4,8,27,32,43,44],财务体制导致的腐败则可归为“个论”。有些文献在具体论述时,更加细化,比如基建、采购和招生中的受贿都属于经济领域的问题,而自筹办学(如各种委培班、补习、成人教育等)和校产、教研经费管理等方面发生的腐败现象亦属于经济领域,又不在上述4个传统归类范围之内,所以有的文献就按照其教育属性把招生、收费及教研经费管理方面的腐败问题归为一类,把经济活动性较强的基建、自筹办学、校产等方面的腐败问题归为另一类。在以下综述中,为节省篇幅,将着重于对现象的列举,而不一一列举具体案例,有兴趣的读者可自行查阅相关文献。3.1.根据相关研究人员的结果和表现内容，被认为是“严重”的。近年来，建筑工程领域进行了改进，取得了一些成果，但建筑工程招标中仍存在违规、采购、销售、逃避标准的现象。例如，延安大学原校长惠燕德利用自己在基础设施项目工作的便利，以自己的方便为诱饵贿赂，并被判处13年监禁4.推动市场经济的发展,成为中国社会的自然延伸高校中的腐败现象近年来呈现频发和高发的势头,不仅对高等教育和科学研究带来了严重的影响,而且已经开始动摇了人民群众特别是青少年学生对理想的憧憬,从根本上腐蚀一个民族赖以生存的道德根基。在市场化改革的大潮激励下的中国高等院校,已经不再是社会的避风港和理想的发源地,而成为经济社会的自然延伸。在这种背景下,研究高校腐败现象的机制以及寻找相应的对策,仅仅罗列现象、加强监管和程式化的教育是远远不够的,撇开社会的演变而孤立地制订预警和控防制度也是收效甚微的,而应把这些现象与教育体制的演化和社会形态的变迁结合起来,把治理腐败与和谐社会的建设联系起来作为一个系统工程来抓,或许可以提供一个从源头上抑制高校腐败的新的切入点。2.1公共权力和大学腐败2.4高校法律腐败的现状(一)高校招生自主权扩大所产生的腐败[1,2,4,6,10,16,27,29,30]随着高校招生自主权的不断加大,部分高校招生单位在招生工作中运用招生自主权徇私舞弊、违规招生,接受可能妨碍招生公正性和规范性的宴请,收受贿赂,为不符合招生条件的学生“放行”;对符合录取条件的考生,则向其家长索贿。近年,高考录取成了社会关注的热点。高校招生工作本是一件非常神圣的,但却被一些人钻了“空子”,成为了赚取非法收入的“大口袋”。如,2004年8月发生的“广西考生被索要10万元换北航录取通知书”的招生丑闻,极大地影响了北京航空航天大学的名誉。在单独招收保送生、艺术特长生、体育尖子生等工作领域,由于涉及到高校、中学、各地方招生主管部门、学生家长和其他社会关系等多个环节、多种关系,最容易发生暗箱操作、弄虚作假、金钱交易、利益交换等违法乱纪行为,由于这方面的违法违纪行为带有较强的交易隐蔽性,极难查处。如西安音乐学院10年接受“捐款”近3个亿,有关人员被查处。在学生收费方面。1997年,全国完成了高校招生、收费的“并轨”工作,这对我国高等教育的健康发展起到了积极的作用。目前国家批准的高校收费项目只有学费和住宿费。但实际上有的高校在具体操作中仍然存在变相的“双轨收费”。这种现象虽然经过国家计委、教育部、财政部、监察部的共同努力,一定程度上得到了纠正,但招生中“分不够,钱来凑”、以“计划外扩招”高收费、“赞助”与实际录取挂钩等问题并没有得到根本解决。(二)基建工程、采购和教研经费使用方面的腐败[1,2,26,6,39,27,40,41,42]有关问卷调查显示,受访者认为基建工程领域不正之风和腐败问题“比较严重”的占38.54%。最近几年,建设市场虽加大了整顿力度,收到了一定的成效,但在建设工程项目招投标中,仍存在串标、买标、卖标、漏标、规避招投标的现象。如延安大学原校长惠延德利用自己主管基建工作的职务之便利,收受贿赂,为他人谋取利益,被判处有期徒刑13年。高校在基建工程和教学、科研经费使用方面存在贪污、挪用等违法违规现象。一是吃“回扣”。部分高校在物资采购方面,如大型仪器设备、基建维修材料、取暖用煤、校医院所需药品、图书资料、各类教材的采购方面,存在着个别当事人在采购过程中利用职权接受贿赂,拿“回扣”的问题。“回扣”所得,或者为当事者个人所占有,或者为小团体谋取不正当利益,或二者兼而有之。二是以各种名目,将教研经费提现私设“小金库”。少数领导干部和教职工借筹资办学、办班创收和引入科研经费等工作机会,转移支付致使公款外逃,将公款私存侵吞利息,集体截留。三是“公用物资私用”。如购买物资占为己有,私订合同逃避财务监督等。第四,校办产业方面。随着市场经济的发展和教育体制改革的深入,一些高校已办成了一批具有自己特色和一定规模的校办产业。据有关统计,全国高校校办产业2004年的总产值为800多亿元人民币。受市场经济负面效应的影响及缺乏经验、管理不善的原因,确有少数人借机贪污挪用、逃税漏税、监守自盗,从中大发横财;也有一些人在校办产业经营管理工作中玩忽职守、渎职失职、乱拍板,造成重大经济损失,最终导致国有、集体资产大量流失。(三)学术腐败[2,6,9,16,29,31,34,35,36,37,38,40,41,51]在我国几千年的历史传承中,知识分子一直被当成是“社会的良心”,曾经是中国社会道德信仰的基石。但近年来我国社会出现了道德信仰危机,这与学术腐败不无关系。学校腐败的成因既与科学伦理与科学道德的缺失有关,也与知识分子的社会地位得到迅速提升有关,其中后者使得许多学科带头人同时兼任行政领导职务。遗憾的是,较少有文献对知识与权利联姻造成的腐败现象在学术层面上加以探讨。文献列举的学术腐败现象较为全面。总体上有以下几种:(1)为了使个人和学校捞取基础教育地盘,宁愿不用得到公认的经典好教材,非得自编教材。如,自上个世纪80年代以来,我国出版的各种版本的马克思主义哲学教材已经达到500多种,仅北京图书馆收藏的书名为《马克思主义哲学原理》的高校教材就有100种之多。且在编写过程中七拼八凑,速度至上,根本不作认真的调研,这样的教材质量也就可想而知了。(2)近亲繁殖,学术乱伦。一是在研究生培养环节,招硕士只要本校本科生,招博士只要自己带的硕士生甚至本专业的教师,而对外校的学生乃至优等生则一概从严挑剔。美其名曰对“自己人”放心,肥水不外流。二是一些学术带头人俨然一副学霸嘴脸,手下聚拢了一批追随者,在自己的学科领域里“抱成一团”,稍遇不同观点即口诛笔伐,借以巩固个人和小团体的既得利益。(3)借助于学术界德高望重的学术泰斗甚至用外国学者来吓唬别人,为自己张目。比如有些人编写专著或教材,拉上一大批国内外著名学者甚至已逝学者作为“顾问”,这些顾问却并不知道自己已参与其中。(4)在学术繁荣的表象下却泡沫泛起、浮夸盛行。一是学者特别是享有高级职称的学者、名学者以及拥有各种奖项获得各种称号的“专家”级学者教授越来越多;二是高校论文、学术专著以惊人的速度增长。中国的专著、论文数量名列世界前茅,但有国际影响的大学教授,或者有国际影响的学术专著和论文却寥寥无几,这从每年全世界自然科学的三大检索上就可以看得出来,究其原因就是中国的学术水准注水太多。如山东省某著名高校一位副校长一年申报的所谓科研成果(文章、著作)竟多达1300万字,平均每24小时写4万字,其写作速度,连小说家也叹为观止。(5)在学术评奖和科研立项过程中相互勾结、沆瀣一气,一手遮天、结党营私、瓜分利益。真正有水平的项目得不到评委会的认可,好处都给了关系户。(6)在中国大学里,职称的高低往往标志着一个大学教师的学术水准,同时也与该教师的住房、待遇等密切相关。因此也催化了讲师、副教授不择手段“拼教授”:因为科研经费和文章是评上教授的两大敲门砖,因此拼命搞钱,采用拉关系、贿赂等手段取得申请科研经费的“不对称优势”;拼命写文章,为追求文章数量而不惜弄虚作假、伪造数据、抄袭剽窃。社会上甚至出现“写文章产业”,从写作到出版,形成一条龙服务。例如据中央电视台报道,一些文章中介根据用户对文章发表档次的要求收费,发表一般文章一篇1500元,发表在核心刊物则要3000元一篇。(四)领导干部的腐败问题[3,4,8,27,40,43,44]一般把领导干部的腐败问题归于权力腐败,它特指权力的蜕变。权力腐败是指掌握公共权力的领导干部以公共权力为其谋取私利,导致公共权力的异化和变质。当前,高等院校权力腐败的主要特点表现为“公权私化”,就是将公共权力部门化、部门权力利益化以及部门利益个人化,其中文献列举的学术腐败现象较为全面。总体上有以下几种:(1)有些高校领导干部违反组织人事纪律,从个人的私利出发,以个人好恶恩怨取人,利用手中职权培植亲信,拉帮结派,任人唯亲,排斥异己,拿职位送人情、搞交易、拉关系,甚至变相卖官收取“好处费”。在组织人事上把权力变为商品。(2)为本人或小团体谋取私利,把权力变为捞取好处的筹码。于是他们在教学设备采购上和后勤社会化管理上监守自盗,挪用资金,敲诈勒索,私吞“回扣”、“好处费”,私事公办,公事私办,歪事正办,不给好处不办事,给了好处乱办事。他们利用手中权力贪污贿赂,贪赃枉法,私分公共财物,进行权钱交易。在经济管理上把权力变为谋私的筹码。(3)把手中的权力变为捞取政治地位和学术资本的手段,以手中的权力和金钱为动力,弄名利地位,弄厅、处级待遇,弄先进劳模,弄文凭职称,弄科研成果,弄虚作假,欺上瞒下,谎报成绩,大搞浮夸。在意识形态上把权力变为获取名利的条件。(4)依仗手中的权势在生活上迷恋灯红酒绿,腐化堕落,搞以权谋色。于是领导和下属的一些不正常的男女关系,在特定的环境滋养下就发生了权色交易。在生活作风上把权力变为捞取财物和谋取美色的桥梁。(5)权力在运行的过程中,紧紧与吃喝联系在一起,致使运用公款吃喝玩乐之风在高校校园大有风靡、蔓延之势,并日趋公开化。有人认为有权不用,过期作废,因而你用权请我,我用权请你,甚至发生送礼、娱乐、找三陪女都由公款支付的腐败现象。在工作交往上把权力变为吃喝玩乐、挥霍浪费的机会。(五)财务管理制度不健全导致的腐败随着高校经费由单一的财政拨款向多渠道筹集经费的转变,以及高校办学规模的扩大和办学自主权的增加,高校围绕办学经费的收支管理出现不少新问题,这些问题往往伴随着腐败现象。一是在各高校有不同程度的存在乱收费问题,这在“高校招生自主权扩大所产生的腐败”一节中已有阐述,主要表现为“双轨收费制”,即国家规定的收费与高校私自规定的收费并行,从客观上既增加了学生负担,又为一些人乘机捞钱打开了方便之门。二是办班过滥且管理不善带来的腐败问题。一方面随着社会对知识、对文凭、学位的推崇,对其价值认可度的提升,人们接受高等教育的愿望达到了前所未有的高度。另一方面社会上对高学历的需求量膨胀,使高校的收费委培制应运而生。用钱来买高校、尤其是名高校的学历,从而提升其社会阶层,就为“办班”提供了源源不绝的生源和动力。三是私立帐户、创收分钱的现象十分严重。利用筹资办学、办班创收、引入科研经费等工作之机私设“小金库”,有校级领导设立的“小金库”,也有部门领导设立的“小金库”。可以规避上级(财政、税务、审批)部门的监管,可以由领导人随意支取经费而不受约束。“小金库”除了可以把领导人用来请客送礼等不便报销的开支从这里解决之外,还可能出现领导人利用“小金库”贪污、挪用公款、公款私存侵吞利息、集体截留私分、购买物资占为己有等各种财经违法违纪行为,其危害之严重是显而易见的。四是高校财经管理中的内控制度尚未完善引发的腐败问题。制度建设不健康,时效性差,流于形式。主要表现在有些重要的制度存在空缺,如财务奖惩制度;有些制度已过时,没有根据形势的发展进行修订、完善;不少制度不是为了加强财务控制和经费管理,而是为了应付检查,装潢门面。五是对基建、物资采购的资金使用监管不力。高校基建和物资采购是经费支出最大的项目,财务部门要重点对实施这些项目的资金使用情况进行监管,目前高校财务部门对此工作的监管乏力,基本上是充当了一个“取款机”的角色,一切仅是按基建、物资、审计部门的报告和校领导的签字付款,而没有真正履行起监管职责,致使高校基建工程中超付工程进度款、预付款总额超决算总额等现象的发生已经成为一个惯例,致使施工单位在项目进行过程中采用贿赂等手段不断要求追加工程款。如某医科大学附属医院内科新大楼工程标价为3000万元,当大楼完工时,付款竟超过一亿元。3.2体制缺陷导致监督乏力其实,在上述关于腐败成因与表现内容的阐述中,就已经蕴含着对它的治理对策,大多数研究人员就是这样用一一对应法提出对策的。文献中提出较多的是治理权利失衡[2,3,4,5,6,8,16,27,44]、监督乏力[2,3,6,7,8,27,39,46]和体制缺陷[2,3,4,5,6,10,27,29,31,32,37,39,45,46,51,52],也有一些作者认为应该从加强思想教育入手[1,3,6,26,39,53,54],少数作者提出高等教育的发展应适应社会的需求。由于体制缺陷包含了高校运作中的各个方面,因此文献中对领导干部的权利的监督和制约制度[3,4,8,27,32,43,44,55]、招生制(包括收费)[4,6,10,16,27,29,30]、代培制、各项审计和财务监督制度[3,6,27,39,45,46,52,54,56]、各项招标和采购制、各项学术评估[7,33,34,37,38,58]和学术规范制度(包括文章和基金、奖项的评审,科研立项,绩效评估、提职评审等)以及各项纪律监察制度[3,26,27,46,52,53,60,61]等方面的体制缺陷问题做了认真的研究,并提出许多实际建议。可以说对体制缺陷导致的腐败问题进行讨论和提出相应的治理对策,受到了大多数研究者的关注,这无疑是正确的,反映了我国的主流民意。由于监督的不力与制约的缺失是这个体制缺陷中的关键所在,因此研究监督与制约的机制与效率问题就显得特别重要。我们不得不遗憾地指出,在关于高校腐败问题的监督与制约研究文献中,绝大多数研究者都小心翼翼地局限在现行的群众监督与官方纪律监察制度的框架下提出改良性方案,仅有极少数作者对现行纪律监察制度的“水平运作”(即各级纪检委接受同级党委的领导)方式表现出不认同。如文献客观地指出了现行的群众监督与官方纪检监察制度的弱点,表现在如下三个方面:一是教代会、工会的民主监督有名无实。教代会、工会一般采用校务公开、学校的重要事项向教职工公示的方式进行民主监督。但校务公开一般是事情发生的结果,