自然资源资产审计-2023年文档

自然资源资产审计一、自然资源资产化在党的十八届三中全会上《关于全面深化改革假设干重大问题的打算》指出要探究建立自然资源资产负债表及离任审计制度。该制度是生态、环境、保护的重要举措，是在顶层设计避开GDP唯一论。自然资源“一般指自然存在并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、气候、水利、生物、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。”〔《辞海》，2010〕目前，环境污染和资源消耗状况引起全社会关注，在现有的会计核算体系中，自然资源及环境损耗对于各类组织而言大多只是一种外部本钱，尤其是在国有自然资源低价猎取甚至无偿取得的状况下，这些组织很难将其纳入内部本钱与经济效益直接挂钩，进而导致对资源开发利用的铺张和低效率。要对自然资源资产进展审计，首先得把自然资源当作资产进展治理，同时建立负债表，有资产、负债和权益的具体量化。实现自然资源的资产化和商品化，我们首先面临的一个理论问题就是自然资源的价值与价格问题。自然资源到底有没有价值？类似马克思在资本论中争论土地而土地资本却有价值，而且这种价值不仅仅是其劳动的分散量本身，而且是一种“虚伪的社会价值”。“虚伪的社会价值”是由市场价值规律产生的。马克思所说的自然资源没有价值，指的是原始的、存量的自然资源物质。它没有被人类开采，也与人类的生产活动没有直接关联，更没有进入社会生产和流通的经济运行之中。由于，一旦自然资源被利用，就必定存在着某种形式的人类资本的投入，就必定分散着肯定量的人类物化劳动和活劳动，当它作为商品参与到交换中后，便是有价值的。还有学者认为，要遵循自然资源的客观规律，依据资源生产的实际，从资源的开发利用到资源的生产和再生产进展投入产出治理，对自然资源实行有偿开发利用、有偿使用制度，将开发利用权逐步推向市场，将其收益再投入于资源事业，建立起资源的核算制度、补偿制度、规划制度和监视制度。最终使得自然资源的资产化治理产权明晰，使其市场化和法制化〔杨芸芸，2009〕。自然资源的所有权属于国家，对其资产化治理目的就是要使国家的全部权在资源的经济价值上得到反映和补偿。实现途径可以是将自然资源纳入国民核算体系，全部权和经营权分别，让自然资源参与商品交换〔安晓民，2003〕。二、关于自然资源负债表的思考〔一〕与绿色GDP的关系近些年的绿色GDP概念与自然资源负债表的动身点相类似，都是要建立节约型社会。早在2004年，国家XX局、国家环保总局正式联合开展了中国环境与经济核算绿色 GDP争论工作，绿色GDP是指一个国家或地区在考虑了自然资源与环境因素影响之后经济活动的最终成果，马上经济活动中所付出的资源耗减本钱和环境降级本钱从GDP中予以扣除。只不过后者站在国家自然资源安全的角度，同时帮助企业节约能源。一些学者认为，自然资源资产负债表最终将会进展成为综合环境与经济核算体系的一部分，最终作为绿色GDP核算的重要内容，其次还将进展成为政府会计体系的一局部，最终作为中国政府资产负债表的重要内容〔霍振彬，2013〕。〔二〕自然资源负债表自然资源资产负债表能够反映特定地区在特定日期的自然资源状况，列报资源的形成、开发、配置、运用、储存、保护、综合利用和再生等各个环节的状况，提醒特定地区特定时期的资产负债存量及其变动状况。与企业资产负债表有很大差异，在编制自然资源负债表时，必需考虑到其特性，具体问题如下：明确哪些自然资源应纳入表中，即会计核算的对象有哪些。现有技术条件下，能够将哪些自然资源纳入表中？笔者认为，流淌性、贮存性的资源也应当包括在内，资产类其构造大致可以分为土地资产、矿产资产、森林资产和水资产等几类，依据资产用途建立二级资产明细账核算。土地资产又可以依据用途分为建设、用地和农用地等子项，矿产资产则可以按种类分为石油、天然气、煤炭等子项，森林资产和水资产也可以依据种类或用途等做进一步细分如防护林资产、地下水资产等。负债方则主要包括污染本钱、治理本钱等。负债方反映的工程不仅是已经造成的损失，还应当包括将来可能仍将产生的损失，以及为了治理污染或恢复原样而需要付出的代价。相对应地，还要设立自然资源负债一级科目，下设矿产、森林、土地、水权、排污权、放射性源等二级负债明细账核算。另外，还要增加无形资产及绿色商誉资产科目账、将来环境负债及绿色资本金一级科目账。应设期初数、本期增加、本期削减、期末数四栏，对自然资源资产和负债的增减变化进展反映。建立统一评价体系。资产负债表编制后是纵比还是横比，统一的评价体系是资产货币价值，还是资产等级评价。如何形成了表内的勾稽关系，并借此进展财务信息分析和预警。再例如，全国性的资产负债表和地区的资产负债表，是否会消灭如GDP一样的全国各省总和大于全国统计总和。如河流水污染、上下游的边界是很难统计的。这些问题都是需要集中财政部、环保部、审计署等部门的核算专家，尽快争论出台有关自然资产核算的规定。自然资源资产负债表如何与政府决算报表相融合，尤其是在实行以权责发生制为根底的政府财务报告后，这些自然资源资产负债如何反映在报表中。这些具体统计参数及考核方法问题也亟待解决。三、自然资源资产的审计主体、客体与目标资源审计的主体大多是政府审计机关和人员，民间审计和内部审计为辅。自然资源的全部权属于国家，只有国家能打算自然资源的战略使用方向与规划，同时，自然资源资产的经济补偿是市场失灵的一个重要领域，无疑单靠市场的力气是解决不了问题的，因此作为综合经济监视部门的国家审计，应当是自然资源资产审计的主体。抱负状态下，资源审计的客体是上述的自然资源资产负债表。它既可以是对已经开采和使用中的资源进展审计，以便对现实资源的应用、效益与效果作出判定和考量；也应当是对将来需要开采和使用的资源进展审计，从而对将来资源的使用、效益与效果作出推测和评估〔石雄飞，2012 〕。中国是人口大国，人均水、土资源，矿产、植物资源以及环境容量资源和世界平均水平相比，都是较为稀缺的，因此更需要通过审计节约自然资源及能源。自然资源绩效审计的宏观目标是实现自然资源绩效审计的“免疫系统”功能，维护国家的资源安全。自然资源绩效审计的微观目标则是通过监视、评判、催促整改，使自然资源治理者制定科学合理的资源政策，严格自然资源的资金和配置、保护、利用治理，使其符合经济性、效率性、效果性和可持续性，最终实现宏观目标。在具体操作上，自然资源绩效审计通过重点揭露和查处破坏铺张自然资源、国有资源收益流失、危害自然资源安全等重大问题，从体制、机制和制度上分析缘由，提出建议，促进自然资源保护、合理开发利用和资源收益的科学安排。四、自然资源资产绩效审计标准构建中国开展有关环境和资源的专项资金审计已有十几年历史，假设仅仅借鉴上述审计中使用的方法去操作自然资源资产审计是远远不够的。自然资源绩效审计的内容围绕经济性、效率性、效果性和可持续性开放，据此可分为三个层次：一是对自然资源采掘和开放工程本身的效益，主要看工程是否符合经济性、效率性、效果性、公正性和环境性，过程中需要借助自然资源资产负债表提供的真实公允的信息。二是审计调查和评估各种自然资源政策的效益，主要看政策是否能够对自然资源实现资产化和商品化起到作用，能否正确引导市场机制有效配置自然资源，使作为生产要素的自然资源得到足够的经济补偿，最终实现把自然资源资产纳入国民经济核算体系。三是从可持续进展和人口增长的长远角度动身，评价国家自然资源保护工作的绩效，主要看自然资源铺张改善、高效利用和人口增长是否相适应，现行的方针政策、规划措施是否满足经济持续进展和人民生活条件改善的要求。自然资源资产绩效审计的这三个层次由里到外、从近到远、相互影响，是一个有机整体，假设协调组织得好，它将发挥更大的作用。关系〔见下页图1〕：依据上述的三个层次和自然资源资产审计的特点，确定的评价标准有：〔一〕相关法律法规方面的审计标准权威国际组织的提倡性文件。2001年初，国际环境审计领域的乐观提倡者――最高审计机关国际组织〔INTOSAI〕环境审计委员会〔WGE〕A公布了《从环境视角进展审计活动的指南》，开启了关注环境、资源的进展，为各国供给了借鉴。 2010年11月27日，第20届世界审计组织大会通过的《约翰内斯堡共识》提出国际社会应在以下三个关键领域统筹行动：保护自然资源与环境，经济增长与公正，以及社会进步。进一步推动了自然资源审计这一兴审计类型兴起。国家的法律、法规、方针、政策。国审计署早在2008年就公布了《审计署2008―2012年审计工作进展规划》，要求深入开展自然资源绩效审计，2013年的三中全会上更是通过《中共中心关于全面深化改革假设干重大问题的打算》，从顶层设计上就要引导建立自然资源资产负债表及离任审计制度，避开GDP唯一论。环保部在也间续出台了《2013年全国自然生态和农村环境保护工作要点》、《全国生态保护“”规划》、《中国生物多样性红色名录―高等植物卷》、《矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则》等文件。地方立法机关和地方行政机构制定的地方性法规。例如云南省临沧市曾出台《临沧市城市自来水厂地下水源保护治理办法》。各种打算、指标、预算、定额和自然资源历史存储量和目前平均水平。这些标准可能来自国家下达的指标、打算，主管部门制订的打算、指标、预算、定额，后者可能来自有关职业机构公布的指南、学术争论资料等。〔二〕自然资源开发保护资金绩效审计标准国家拨付给各级政府及部门的有关自然资源的资金是用于自然资源保护的主要来源。这些资金在真实性、合规性的根底上，还应对资金的拨付、使用是否到达预期的效果进展审计，由于真实合法并不等于使用的合理有效。自然资源资金的筹集治理包括资金筹集过程和到位状况，资金预算治理的执行、掌握和结果评价状况等。筹集到位状况具体审查各级财政部门及各级主管部门是否准时将自然资源开发保护资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨或延迟拨付的现象，拨付给使用单位之后，使用单位是否按预算按规定使用，是否到达对保护环境、开发自然资源起到应有的作用，同时避开了盲目申报的资源工程。通常自然资源资金的投入量与自然资源保护成正比，资金投入的越多，自然资源保护的效果越好，所以最终要对资金使用后的效益进展评价，分析自然资源开发保护资金使用效率，在建立标准是考虑以财务指标为主体的效率性标准〔三〕自然资源价值补偿审计标准以AdamSmith 为代表的古典经济理论的理性经济人假设，企业永久把自己的利益作为首要目标，依据该假设，国家也属于“理性经济人”，投出了自然资产固然期望收益最大化，这种收益表现为采掘和开发后的资金回流状况。企业可以通过不断更技术、提高资源的利用效率实现更多的利润，政府也应当提升自然资源利用效率，留意开发循环利用技术，进展循环经济。为此，设置自然资源奉献率，反映自然资源利用结果是否合理，以及自然资源的奉献程度；设置自然资源出让价款率，反映国家出让自然资源或企业转让自然资源的定价是否合理，是否能够足额弥补其各类本钱；设置自然资源循环利用产生的效益、自然资源循环利用节约的自然资源、自然资源再利用量等指标，反映自然资源的循环利用状况。〔四〕各级领导干部经济责任审计标准干部在其任职期间是否履行了对自然资源资产的保护职责，干部经济责任审计范围要涵盖土地资源、水资源、海洋、森林、矿产资源等领域，要披露领导干部在资源开发利用状况和自然资源资产质量变动状况，是否铺张自然资源、是否坚持“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的原则，自然资源资产开放后是否跟踪审计，所反