新时期我国农村土地流转问题研究(下)

新时期我国农村土地流转问题研究(下)梁书民中国农业科学院农业经济与发展研究所四、我国农村的土地制度、法律与政策跟流转的关系（二）我国农村的出台的一系列土地法律1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知，主要的精神是什么，就是延长土地承包期，1997年刚好是二轮延包的前后，主要精神就是进一步肯定延长土地承包期。保持党对农村的基本政策的连续性和稳定性，有效的保护和调动农民的积极性，这是1997年，到2001年的12月23日，中共中央关于最好农户承包地使用权流转工作的通知，这是咱们2001年的年底，第一次提到农村土地流转。2001年的年中，已经有一些文件了，这个进一步明确发展农村农户承包地使用权的流转。然后2002年，通过了农村土地承包法，承发包也强调了，确保家庭承包经营体制的长期稳定和完善，然后可以依法采取转包、出租、互换、转让和其他方式流转，这个是把土地流转方式进一步细化。这部法律颁布，被人民称作是，中国土地制度的第三次创新，这个是非常重要的一部法律，就是肯定了土地流转，规定了土地流转的几种方式。再一个，到2003年，农业部颁布了中华人民共和国，农村土地承包经营权证管理办法，进一步加强了农村土地承包权证的管理，为什么总可以看到农业部要搞这个，一个是管理的方面，因为你现在搞土地流转了，那么总得有法律依据，法律依据你总得有承包权证，有的地方土地承包经营权的证件都没有，你凭什么去流转，凭什么去签合同，口头的这个是没有法律效力的，所以农业部及时发布签署了这个管理办法。2008年，这个是比较重要的一个会议，就是什么呢，中共十七届三中全会，通过了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，2008年主要的精神是，强调现有的土地承包关系，要保持稳定并长久不变，这是主要精神。再一个，就是按照把土地流转的方式，归类为转包、出租、互换、转让、股份合作，加上了一个股份合作，这是一大看点。然后鼓励在有条件的地方，可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，这是鼓励的。然后，又规定土地承包经营权的流转，三个不得，不得改变土地集体所有性质，农村土地集体所有制，这时基石，不能动摇。然后不能改变土地用途，就是你不得把这个流转以后，用去盖房子，或者是非农业用途。再一个，是不得损害农民的土地承包权益，一定要强调，一定要尊重农民的意愿，这个文件我建议大家仔细读一下，这是非常关键的，2008年的十七届三中全会的文件，大家在网上都可以下载，仔细读一下。然后2008年12月5日农业部，关于最好当前农村土地承包权流转管理和服务工作的通知，然后它又强调什么，承包经营权流转管理和服务，最后一个文件是2009年的，第十一届全国人民代表大会，常务委员会第九次会议通过的，中华人民共和国农村土地经营纠纷调节仲裁法，这个仲裁法为公正及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定，提供了有效的法律保障，这个是非常好的一个东西，因为自从土地流转以来，因为土地流转造成的纠纷很多，然后国家就出台一个法律，委托农业部的经营管理部门，去搞土地纠纷的调节和仲裁。五、土地流转的经济学原理和基本原则土地流转从经济上讲，它有推动力和拉动力，推动力是什么，城镇化发展，农民进城务工，农业劳动力流失，家庭联产承包责任制下的农业劳动力短缺，这是推动力。再一个，拉动力，就是存在丰厚的农业规模经营的效益，农业技术进步的效益，农业资本投入效益，这三大效益，一个是规模经营，可以提高效益，再一个，通过农业技术进步，流转土地以后，然后可以增加土地效益，然后农业投入不足的情况下，增加资本投入，当然跟技术进步是相结合的，它也可以增加效益。再一个拉动力，就是社会资本丰裕，有面向农业的资本投入需求，因为前一段房地产开发不景气以后，有许多社会热钱还有股票，炒股票亏了以后，股票也可以抽出很多资金来，就认准了农业，它是有利可图的，所以大量的社会资本，流向农业，这也是一个社会资本的拉动力。经济学原理从大的一方面看，国家发展农业生产，提高食物自给率的基本目的，要求的土地流转必须使农业生产率得到提高，你不能土地流转了以后，去撂荒，至少不降低。单位面积租金，应该大于流转前的单位面积纯收益，你流转以后，你要付租金，你如果是低于原来的纯收益的话，人家不可能把地租给你，所以你的单位面积租金，应该大于这个，它这个纯收益，不然的话农民要自己去耕种，自己经营。另外一个是经济学的基本原理，土地流转必须使劳动生产率得到显著的提高，单位劳动投入报酬应该大于流转前的单位劳动力投入的纯收益。一个是土地生产率要提高，一个是劳动生产率要提高，这是基本原理，不然的话你就无法获得土地。再一个最重要的方面，就是社会稳定原则。必须让农民有知情权，尊重农民的自主权，必须让失地农民有稳定的非农就业，或者农业就业机会，再一个，也是必须遵守有关法律，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》这三部大法，这个在土地流转当中一定要很熟悉。具体的事项，如土地流转不允许改变土地的农业用途，如违规建设小产权房和别墅，再一个就是不允许借土地流转在城郊屯地撂荒，从而达到改变土地用途的目的，它流转完以后，屯地撂荒，撂荒完以后，他就可以改变，这不是耕地，是撂荒地，撂荒地就可以搞建设，这样是不允许的。由于农村土地集体所有制，是三级所有，队为基础，所以土地流转当中必须有乡政府、村委会出面签订合同，因为所有权是集体所有。流转期不得长于承包期，有的这样会引起纠纷，因为你的流转期是30年，你承包期只有15年，那么你那15年是谁的，不是你的承包期之内的，农户应该把握这个事，遇到纠纷，找基层农村经营管理部门进行调节仲裁，遇到事以后，有土地承包经营纠纷调节仲裁法，这是一部新法，对于解决土地纠纷，流转造成的纠纷适用。六、土地流转分区案例第一个案例：华北平原转包相当普遍。因为华北平原是小麦、玉米两熟制，（12：33），机械化程度极高。你比方说他弟弟出去打工了，把自己的地转包给哥哥，这样的资本投入很少，土地的经营规模为户与户之间面积倍增扩大，劳动生产率当然就得到提高了，然后土地生产率也不至于降低，这种情况是多为亲戚和兄弟之间，以抚养老人为交换，比方说你，我这个地租金可以小于单位面积的纯收益，也可能为零，因为哥哥跟弟弟之间，因为哥哥在家里头还有赡养老人的责任，往往是租金很低，甚至没有租金，但是这种现象是非常普遍，可以实现面积倍增扩大，户与户之间。第二个案例：宁夏（13：33）区租旱地，改为水浇地进行马铃薯育种，这个是最近我去宁夏看了一下，可能有宁夏的同志知道，然后资本投入很大，这个是资本密集型的，因为你没有大的灌溉设施，没有几百万、上千万的设备是拿不下这片地，然后土地经营规模为跨村级，可达上万亩，这是很大的面积，因为它原先是旱地，然后土地的生产率大大提高，劳动生产率，就是土地生产率，就是单产大大提高，然后劳动生产率也大大提高。租金呢，应该是大于等于旱地的单位面积的纯收益，因为他租的时候是旱地，这是很成功的一个案例。再一个，在宁夏平原，租用水浇地改粮田为蔬菜地，这个资本投入需要比较大，因为他租了水浇地以后，需要搞灌溉设施，就是喷管设施去生产蔬菜，资本投入比较大，然后土地经营规模可以跨村级，可以达到上万亩，然后土地生产率可以得到大大的提高，劳动生产率不降低，劳动投入需求大，部分农民被雇佣，就是我把土地出租出去了，然后还可以回来打工，可以在这里，解决了农民的就业问题。然后租金，大于等于水浇地单位面积的纯收益，这个也是很成功的一个案例，这是宁夏平原的。再一个宁夏平原的一个合作社，是成立农机合作社，对水田进行统一经营，这个由于是利用原来的这些设备，也购一些新进的农机设备，然后资本投入举重，然后土地经营为村级，可以上千亩，因为它是统一种植水稻，土地生产率稍有提高，但是稻谷的品质有了保障，因为它统一的用一种稻种种子，然后它的品质就有了保障，然后就是可以形成一定规模。劳动生产率大大提高，农业劳动力得到了解放，租金等于水稻单位面积的纯收益，这个是很成功的一个案例，这是宁夏的。再一个吉林，吉林有的农民租用内蒙古的旱地种植玉米，这个投入比较大，包括生产资料和种子，这个土地经营规模可谓村级，可达千亩，多年的平均土地生产率，稍有提高，因为是统一规模经营的，有规模效益，然后劳动生产率也得到大大的提高，另外租金应该等于旱地多年平均的纯收益，利润丰厚，但是自然灾害的风险大，你比方说遇到旱灾，因为它没有发展灌溉的话，如果它没有农业保险，那么就有可能，风险就非常大，这是自然灾害的风险大。再一个，湖南的荒山改果园，然后种植猕猴桃，这个就原来的荒山地，不是农田，但是实际上相当于开荒改为果园，种植猕猴桃，这个资本的投入比较大，包括生产资料和种苗，然后土地经营规模为村级，也可以达到千亩左右，几百亩，上千亩，土地生产率大大提高，劳动生产率得到了提高。农业的劳动力投入加大，这个也可以解决一些农村劳动力就业问题。然后它的租金，应该等于荒山造林纯收益，它的租金应该是比较小，利润丰厚，但是有市场风险，因为你这个猕猴桃，水果，市场涨落，包括一些马铃薯也是，去年的马铃薯就是价格下跌，然后造成一些租地的人就亏了，今天马铃薯价格好，像这种情况，一定要注意市场风险怎么回归，规避市场风险，这是很大的课题。再一个湖南的例子，就是由政府投资，把湖南的荒山改为梯田种植冬枣，修建灌溉设施，这是咱们湖南的农业综合开发办公室，他们搞的一个。这个资本投入比较大，一家一户的是搞不起的，然后包括整地、水利设施和种苗，农民出劳动力，土地经营规模为跨村级可达千亩，土地生产率得到大大提高，它也是荒山改为种植冬枣，是果园了，劳动生产率得到提高，农村的劳动力投入加大。然后就是解决，农业劳动力就业问题，然后租金是多少，是零，因为什么，新增的耕地归集体所有，农户承包经营，建立了销售合作社，因为租金是零，还是农户在经营，所以没有租金，是政府投资，相当于鼓励开发荒地，宜农荒地资源，这是湖南的一个例子。再一个西部，我刚从甘肃九泉回来，考察了一下西部，咱们甘肃西部的非耕地建温室种植蔬菜，这个也是非常成功的案例，程度和农户共同投资，利润丰厚，双方，政府和农户都很积极，土地经营规模为村级和大数百亩，因为它是搞温室，不可能上千亩，也就是几百亩，面积也有限，它利用的是非耕地，就是戈壁滩，戈壁滩上建温室，采取（刻土法），就是采取羊粪或者牲畜的粪便，然后就是采取刻土，然后在戈壁滩上，因为背景的土壤是石头子，没有办法，采取刻土法，也属于开垦荒地。然后土地生产率得到了大大提高，种蔬菜，然后劳动生产率大大提高，农业劳动力的投入加大，这解决也了农民的就业问题，农业就业问题，在温室里头需要的劳动力非常大。然后新增的耕地归集体所有，农户承包经营，也建立了销售合作社，这个租金是零，因为你这原来是戈壁滩，但是需要申请用水质标和通过国土部门用地审批，因为九泉那一代没有灌溉就没有农业，这是在九泉，西部，甘肃的西部，用水质标要通过水务部门来申请，然后国土部门来批准，在非耕地上建温室，也属于开发宜农荒地。七、农村土地经营环节的经营权流转（一）土地流转谈到土地流转，一般都指整个土地经营权的流转，然后经营环节，就是个别环节的经营权的流转，这个是普遍存在，但是大家也都熟视无睹，我给你们举一个例子，就是农机租赁，在人多地少的平原区较为普遍，如华北和南方，典型的是华北平原，你如果是在城里头工作，家里还有一片地，那么你不想投入更多的劳动力，那么你就是靠租赁，该耕地的时候，你找拖拉机专业户，给他钱，一亩地多少钱，租他的拖拉机，这种环节到什么程度，几乎，你看从耕地到播种，甚至浇水，甚至除草、覆膜各个环节都可以租赁劳动力、机械化，甚至到收割的环节，尤其华北平原的玉米，玉米的收割机，现在也开始大面积的发展，这样就是说几乎你不用下地，就可以把地种了，所以经营环境的经营权流转，这个是非常重要的一个，大家没有意识到，但是这个是非常关键的一个，就是说即使不是把地租给别人了，但是我是出租，打一个电话就可以租机器的话，那么也相当于经营权流转，这样实现了规模化经营，这是另外一种方式，从另外一个角度去看。再一个就是雇佣临时工，在人多地少的，缺乏农业季节劳动力的地区较为普遍，如新疆摘棉花，东北到收割的时候，也需要一些劳动力，主要是收割环节，如采棉花、收甜菜、收土豆都需要去雇佣，这个也属于经营环节的经营权流转，你请别人了，这样也造成一些农业用工的机会。从上述来看，农业机械化，就是这个经营环节的流转，经营权的流转，是农业机械化，是农业土地经营环节的经营权流转的关键，通过发展农业机械化实现土地规模经营，可以绕过土地所有权这个扩大经营规模，使中国的农业在劳动生产率和土地生产率上均领先于世界。特别是要注意什么，收割环节的机械化，如棉花的收割机，它劳动效率提高了300倍，在咱们中央9台有很多农业节目，也可以看到，新疆的棉花收割机，然后他请了一个摘棉花的摘得最快的一个摘棉工，跟棉花收割机去比赛，结果这个棉花收割机是他的效率的292倍，接近300倍，就是相当于一个棉花收割机就相当于292个摘棉工，是非常可观的，只要农业机械化发展了，那么农业经营环境的规模经营，就可以顺利的得到实现。（二）土地流转遵循的原则土地流转，是涉及到土地所有制问题，是国家的根本问题，关于土地流转应该遵守什么样的原则，我觉得陈锡文先生是中央农村工作领导小组办公室的主任，他是农村土地承包法起草领导小组的成员，他关于土地流转有很多很好的看法，咱们可以借鉴。他说什么，陈老先生说，法律和政策都要强调稳定土地承包环境，但同时又给出了优化资源配置的途径，所以我们既要稳定土地承包关系，又要强调土地流转。所以呢，土地的使用权是否流转，要尊重农民的自主权，这最关键的。然后，陈老先生又说，除了考虑经济因素、效率因素以外，还要考虑到其他因素，其他因素是指什么，就是社会因素、社会稳定的因素，如果转出去的人能够获得非农就业的机会和收入，那土地就是合理的流转和集中，相反如果从土地上流转出去了，但不能获得稳定的非农就业和收入，那就叫做土地兼并，所以陈先生的说话是非常尖锐。所以，他强调是农民的生计可能是最重要的经济和社会问题之一，所以我们土地流转过程中，一定要注意农民生计，就是农民流转土地以后，他的生计能不能得到保障，所以陈先生强调，不能搞大资本下乡，去兼并农户的土地经营权，同时陈锡文老先生表示，稳定农户的经营主体地位，不是维持传统的小农经济，而是要在稳定家庭承包经营的基础上，大力发展农民的合作经济组织，完善农业社会化服务体系，把一家一户办不了、办起来不经济的事情办好，就是他强调了一个合作经济，在土地流转过程中的作用。所以，咱们搞基层管理的一定要注意，土地流转当中一定要鼓励农民通过合作的方式，搞土地集中，集中搞一件事。八、结论第一条是土地流转可以解决城镇化过程中的农村劳动力不足问题，充分利用社会资金，增加对农业的投入，这是一件好事，可以促进农业的发展，所以土地流转是应该鼓励的。但是我们应该强调土地流转要尊重农民的意愿，公开透明，不能强迫流转，土地流转应该以提高农民的生产率和增加农民的收入为目的，应当符合经济规律，不应该刻意的机械的推动土地流转，流转后的土地生产率下降，农民得不到流转金，或者是生计无法保障就会出现社会问题，这是我们应该防范的。另外就是土地流转一定要遵从有关法律，咱们上次列举的像土地承包法、土地承包经营调节仲裁法，等有关法律一定要遵守。再一个，通过发展农业合作社，也是实现土地流转和规模经营的有效途径，政府应该大力支持，这是陈锡文先生也主张这个。再一个，土地流转只是一个方法，规模经营才是目的，如何通过规模经营提高效率，就是大力发展农业机械化，是实现规模经营的重要途径之一，咱们分析过经营环节的经营权流转，是通过机械化的，所以大力发展农业机械化，是实现规模经营的重要途径之一。最后是什么，对于农村土地承包经营纠纷，要依法调节仲裁，这个是咱们有一个调节仲裁法，因为流转当中肯定要出现这样和那样的问题，一定要是通过法律的手段去解决这些问题。关于土地流转，咱们是不是就讲到这，然后我再给大家讲一下咱们耕地保护问题，因为耕地保护跟土地问题，跟咱们流转的问题，也是很有关系的。中国土地问题危机与出路分五个部分，一个是经济背景，然后食物危机，然后土地制度与法律，耕地保护政策，然后是对策。耕地保护跟咱们土地流转还是有关系的，因为都是跟耕地有关系的，耕地保护政策，改革开放以来我国的耕地保护，大概经历了很多个松紧周期，1983年到1985年，以乡镇企业和农民建房占用耕地，导致了耕地面积的快速下降，这样就是1986年政府就开始踩刹车，国务院发布了关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知，并颁布了土地管理法，结束了连续3年的耕地面积快速下降的局面，这是第一个回合，你发现这个蓝色的全是耕地消失的，然后红色的就是国家反制政策。然后1992年到1996年，随着上海浦东的开发和各地改革开放的深入，城镇扩张，占用耕地现象有所回潮，1997年4月份中共中央国务院发布了关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知，这个通知上提出了基本农田保护，占补平衡，耕地总量动态平衡，以及严格控制建设用地规模的用途管制思路，这是第二个回合。好，第三个回合是1999年到2003年，以开发区的迅速扩张为主，这个是耕地面积再次快速下降，这次是非常明显的一次下降，然后2004年国务院就下降了关于深入开展土地市场治理整顿，严格土地管理的紧急通知，和关于深化改革，严格土地管理的决定，大量的清理了开发区，使盛极一时的开发热大大降温，然后2006年，十一五规划又提出18亿亩耕地，是一个具有法律效力的约束性的指标，是一个不可逾越的一道红线。2006年，国务院办公厅，关于国家土地检察制度有关问题的通知，发布了那个，然后2006年和2007年，我国的房地产市场价格经历了一次全国性的上涨，然后小产权房在大中城市、城乡结合部、城中村、旅游景区、休闲度假区蔓延，这个也是造成了一个小小的耕地减少，这是房地产开发占用的耕地。然后2010年1月，国家土地总督察，在京约谈了12名县市长，保护耕地前提，强调，2011年的11月，发布了关于农村集体土地确权登记发证的若干规定，政策发布，明确指出小产权房，不得登记发证，2012年国务院发言人表示，将于2012年的试点清理小产权房，但是2012年的5月份，就是今年的5月份以来，房地产贷款降息，房地产市场回暖，新地王又出现了，新产权房的治理进展缓慢，城乡一体化加速推进，松紧周期的明显便短了又，看吧，下一步又要有什么新的政策，现在已经几个周期了，一个周期、两个周期、三个周期、四个周期、五个周期。然后新的现象，就是最近新的现象是什么呢，因为你搞耕地政策，就是搞占补平衡，然后宜农荒地资源又有限，存在西北地区有荒地，但是水资源缺乏，所以把目标都转向了农村的宅基地，我也计算过，中国宅基地的潜力有多大，整理以后可以增加2000多万亩的耕地，但是这个非常复杂，因为存在如何把宅基地整理成耕地，然后2007年的6月，重庆和成都被确定为全国统筹城乡的试点，然后探索社会保障换承包地、住宅换宅基地的办法，来解决现行的农村土地制度上的障碍，确保农村户籍，变为市民以后，能够享受城市比较完善的教育、医疗、养老、就业、培训，最低生活保障等社会保障制度，这是一个试点，重庆和成都的试点。再一个例子，就是2010年的6月，山东省的诸城市撤村并居，推动农村社区化建设，从2008年4月份，民政部公正了是296个农村社区建设的实验县，名单，就是诸城市是其中之一，2010年的6月开始诸城市就开始撤销了1249个建制村，以此来推进农村社区化，它的动因主要是什么，一个是土地置换是关键因素，就是耕地保护上土地置换，他可以把农村的宅基地变成耕地，然后城乡基本公共服务均等化，然后农村的生产要素，难以集约利用，就是说不改造为社区的情况下，没法集约利用，然后农村民主政治难以推行，容易造成家庭式的社会管理，就是原来的那种，农村的行政村的管理的情况下，然后现在的基础设施难以普及，就是在这个村的情况下，如供气、供热、污水、垃圾处理、宽带网的铺设等等，因为农村变城镇必须得有这些管道，这是非常大的工程，叫基础设施建设，这是难免的。但是也存在争议，有人说推行城镇化的大跃进，是意在取得城市建设指标，充盈政府土地财政之举。然后怎么判断，还是尊重农民的意愿，问农民这个宅基地，他乐意不乐意，就是这个效果，因为这个毕竟是一个改革的试点，咱们也不好给它评论是好是坏，毕竟有它的理由。然后关于中国的土地，由于中国的食物自给率，实际上咱们同时是粮食自给率，一直是100%，实际上食物自给率是大大的下降，现在据我估计已经85%了，由于大量的进口大豆和大豆油和棕榈油，这么折合起来大概每年要进口1亿吨的粮食和油料。然后如何解决这个问题，据我研究还是得扩大耕地面积，扩大耕地面积，有几种方式，其中一个就是什么，减少城乡建设用地占用耕地是节流之本，城镇扩张，如何减少用地。然后节流的农村土地整理，要因地制宜，各地整理的最佳方式和模式值得探讨，像东北就执行了撤村并村，也可以节省一些耕地，因为农村过去农村的屯设的比较偏，然后服务设施又不好，撤了以后并村，这样可以节省一些耕地。然后小产权房解决的办法，如何解决，一个是拆除，转正是维持现状，这些东西都是值得探讨的问题，但是拆除成本是很高的，然后又可能造成一些社会问题，是不是只可出租，不可出售，是不是一种出路，维持现状，这个第三是不是可行，都值得探讨。然后最关键的是要建设高密度的城市，这个我研究过这个，也发表了一篇文章，就是城市的规模越大，然后城市的密度越高，这样耕地也比较节省，这样通过发展高密度的城市，就是城市化，集中建设大中城市，这样可以节省上等的耕地，2000多万亩，2800万亩，接近3000万亩，这个据我算来，这样可以，比方县城里头，不要每一个建制镇都要搞城镇化，就是集中，集中到一个县城，或者是一两个镇去搞城镇化，这样的话就可以建立密度比较高的一个城市，这样就可以节省一些耕地。再一个就是开源，开源就是分几个层次，咱们看这几个数，一个是建设高密度城市可以节省上等耕地，可以节流，只能节省是2806万亩，这个实际上，它是自动实现的，大家可以看到，现在各地的县城在发展的非常好，发展的非常快，而且盖起都是楼房，它的占地非常小，这是一个按照经济的规律，它是自动可以实现的这个是自动可以节省的，再一个是开源，节流只要大家鼓励大中城市发展，是可以实现的。再一个就是开源，开源就是大力发展庭院经济，消除空心村，说撤村并居它有它的道理，因为现在有老多农村，空心村，就是有30%的院子是空的，如何开发这个，当然撤村并居是一套但是它成本比较高，需要的社会成本比较高，有可能产生一些问题。但是发展庭院经济可以不可以，我估算了一下它的潜力有5000多完亩，你在一个空档的院落里头，搞一个家庭菜园子，实在不行，你没有劳动力的话，你就可以种一些果树，也可以被农业利用，就是没有空闲，这样是