我国计划与市场经济体制的演变

我国计划与市场经济体制的演变

国家贸易和国家特殊需要的产品（也称为“国家特殊需要产品”，以下简称“国家产品”）的生产政策和优惠是国家劳动和经济活动结合的产物。在不断满足少数民族群众日益增长的物质文化需要,把民族传统文化与消费相结合等方面发挥着积极作用。开展民族贸易是新中国组织的中央民族访问团提出的建议,反应了当时民族地区急需中央政府帮助解决的问题。民族用品生产优惠政策是从历史文化、风俗习惯等民族差别上照顾少数民族的特殊需要。国家确定了10多个大类的民族特需商品,建立专门生产基地,给予保证生产资金、原材料供应、流通分配、减免税收和低息贷款的政策照顾。在此,探讨不同历史时期民族贸易和民族用品生产政策的演变。一、民族贸易、民族产品与政策新中国成立初期,民族贸易是中央政府开展民族地区工作的重要手段,这一工作主要致力于通过酌量提高农产品收购价格、低价推销日用品,帮助贫困的少数民族群众发展生产、改善生活。在西藏等地,民族贸易工作还发挥着动员群众建立政权、巩固政权等作用。“我们只做生产、贸易……等好事,以争取群众,等待时机成熟,再谈全部实行协定(即《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》———引者注)的问题”。“只要我们对生产和贸易两个问题不能解决,我们就失去存在的物质基础”。计划经济体制时期的民族贸易和民族用品生产优惠政策,20世纪50年代是其萌芽期,60~70年代得到发展与完善。这一时期的政策为新中国民族贸易与民族用品生产政策勾勒出了清晰的框架。(一)建立民族特需商品制中央高度重视民族贸易工作,成立了中央贸易部民族贸易处等民族贸易管理机构,先后召开了5次全国民族贸易工作会议,部署新中国成立初期的民族贸易工作。当时,民族贸易工作主要是国营贸易机构收购民族地区土特产品、供应日用必需品,并对特殊困难地区采取特殊措施予以特殊照顾。这些政策推动了民族地区贸易的快速发展,如广西少数民族地区的贸易机构在1951~1954年从150个发展到802个;供销合作社也从无到有,至1954年发展到1778个;土特产品收购也从1951年的2591亿元增长到1953年的5326亿元,商品供应从2352亿元增长到5260亿元。民族贸易的发展加强了非民族地区与民族地区的经济联系,国营商业机构的经营活动促进了少数民族对中央政府的认识,带动了民族地区其他工作的开展。在开展民族贸易工作的同时,国家对民族用品的重要原材料实行专项供应,并拟定了民族特需商品目录专门组织生产,对紧缺的民族特需用品国家还有计划地在沿海城市组织生产。在社会主义改造中,国家对民族特需用品和清真饮食商户的经营方式和品种予以保留。上述政策有效地缓解了民族特需商品出现的紧缺甚至脱销问题。(二)第三,在经济困难地区的应用情况下,对民族贸易、民族用品、生活需要实施区别管理,提出了进一步的政策支持次民族贸易工作会议提出的对边远山区、边远牧区民族贸易企业在资金、利润、价格补贴等方面给予照顾(以下简称“三项照顾”)。这是对前期民族贸易工作的新发展:“不赔不赚”、“以赚补赔”发展为价格补贴政策,暂不上缴利润形成为利润留成政策,基建补助发展成为自有流动资金照顾政策,形成了计划经济体制下民族贸易政策的基本框架。同年8月,商业部、财政部发出通知,对“三项照顾”政策进一步规范化:第一,“三项照顾”地区具体到广西、云南、四川、贵州、青海、甘肃、新疆、内蒙古、湖南、广东等省、区的218个县(旗);第二,享受照顾对象为民族贸易县(旗)的一揽子国营民族贸易企业系统所属企业;第三,受照顾企业提取利润(含保护价差额补贴)的20%(饮食业为25%)作为企业利润留成,对受照顾地区的国营民族贸易企业统一经营的属于保护价商品的价格与合理成本之间的差额进行补贴,予以拨付自有资金(仅指商品资金)照顾。1966年后的一段时间,民族贸易组织有一定程度的萎缩。1972年,国家开始整顿经济,强调要恢复民族贸易系统及对边远山区、边远牧区民族贸易企业的“三项照顾”政策,安排好民族用品的生产和供应;采取设立代购代销店与开展流动贸易的方式照顾群众的需要。1962年,全国民族工作会议强调要有计划地安排民族特需商品生产。但1966年后的一段时间,民族用品的生产和供应受到极大影响。1973年,国家开始调整少数民族用品主要集中在沿海城市的生产布局,批准在呼和浩特、兰州、成都、昆明、乌鲁木齐、贵阳、西宁、延吉、海拉尔改扩建和新建民族用品生产基地,以满足本省、区和毗邻省、区的需要;并安排了60多个改建、扩建项目,对于扩建的集体所有制企业给予投资或者贷款扶持,生产原材料优先纳入计划供应。当原材料价格提高后,政府给予提高出厂价、原材料补贴和销售补贴照顾。计划经济体制时期,我国的民族贸易和民族用品生产优惠政策对于做好民族工作、满足少数民族群众的生产、生活需要发挥了积极作用。进入改革开放时期后,我国民族贸易和民族用品生产优惠政策有了新发展。(三)对少数民族生产企业实行税收优惠政策改革开放以后,随着经济体制改革的推进,民族贸易的一些优惠政策失去了效力,民族贸易“三项照顾”政策有了新的发展,主要表现为从以往的计划行政手段、计划经济手段向财政税收手段过渡。1981年,全国民族贸易和民族用品生产工作会议提出要研究解决的民族贸易和民族用品生产优惠政策的问题:一是定期减征“三项照顾”地区基层供销社的所得税与对自有资金不足的“三项照顾”县(旗)的商业、医药和供销社给予低息贷款照顾,二是对因亏损而纳税困难的民族用品生产企业予以减免工商税照顾、适当放宽对生产民族特需用品的手工业企业所得税照顾。同年,中国人民银行发出通知规定:一是对自有资金不足的民族贸易企业给予月息3.3‰的贷款照顾。二是对少数民族聚居省、区生产民族用品的企业和12个民族用品生产基地(1973批准的9个,加上后来批准的拉萨和通辽)在生产所需的流动资金和中短期设备贷款方面给予月息3.3‰的低息优惠照顾。这一低息照顾政策还覆盖一些少数民族聚居地方的生产批量小、工艺复杂、利润低的集体所有制手工业。1983年利改税后,民族贸易企业按所得利润的50%交纳所得税,免交调节税。1984年,民族区域自治法以法律的形式把民族贸易和民族用品生产优惠政策固定下来。同年,国务院第二步利改税试行办法要求对国营民族贸易企业实行减免税政策。《中华人民共和国产品税条例》规定,少数民族地区生产的民族特需商品,按照规定纳税有困难的,给予定期的减税、免税照顾。1985年,商业部明确提出:第一,要对“三项照顾”县(旗)的商业企业给予减免税照顾,对商业、中药材(或医药)公司、供销社给予低息贷款照顾;第二,对少数民族聚居区的民族用品生产企业实行低息贷款、定期减免所得税的政策照顾。1987年,中国人民银行等部门对民族用品生产贷款给予利率优惠二厘四的照顾,利差的70%用于补充企业的自有流动资金,中央对贷款的利差适当给予补贴。同年,国家对城市中遇到困难甚至濒临倒闭的清真饮食企业和部分民族用品生产企业也予以扶持。至此,新的“三项照顾”(优惠利率、专项投资和减免税收)政策初露端倪。但这一时期,对少数主要工业品和农牧土特产品的价格补贴、对自有资金不足的照顾仍在实行。1991年,全国民族贸易和民族用品生产供应工作会议后,国家采取了新的举措、颁布了新的政策:一是重新确定了民族用品定点生产企业(16个边销茶生产加工企业、500个纺织系统民族特需商品定点生产企业、1791家轻工系统民族用品定点生产企业、广西民族用品6家服务部);二是民族用品生产政策更加细化和具体化,如民族用品生产的减免税优惠分地区予以区别照顾(1);三是对少数民族特需用品和生活必需品的运费补贴政策;四是国家先后发布了关于对民族用品生产企业实施减免税、贷款实行优惠利率(2)等政策文件,并设立三年期限的由中央和地方分担利息的专项贷款用于民族用品定点生产企业的设备更新与技术改造。虽然国家采取了一系列措施,但民族贸易的一些优惠政策落实仍不太理想,主要是当时国家在财政、税收、金融等方面出台的“分灶吃饭”、“拨改贷”、“利改税”和“分税制”等新政策没有充分统筹考虑民族贸易的特殊性,对民族贸易零售业和批发企业的自有资金不足予以财政照顾与低息贷款照顾并存。1981年的财政体制改革,改由地方拨补自有资金,但地方基本没有兑现这一政策。1983年以后,民族贸易企业自有资金缺额改由银行低息贷款补充,低息贷款照顾也给企业带来了放松经营管理和经济核算的负面影响,贷款多以税收形式上交财政或用于职工福利和奖金,没有达到降低成本、增加盈利、补充自有资金与扩大经营的目的。低息贷款还造成了民族地区专业银行机构的亏损问题,影响到它们的发展与企业化改革,而中国人民银行151号函提出对民族贸易企业可不实行优惠利率照顾,使低息的优惠政策名存实亡。“上面出政策,下面出资金”的税收减免政策也难以落实。国家取消了对商品的价格补贴、运费补贴、工业品的最高限价、农产品最低保护价政策,加上对边远民族地区的专项商品供应不足,原材料供应难以保证,专项投资缩减,致使基层商业网点萎缩、民族特需用品脱销等。1992~1996年,民族贸易经营网点数每年平均下降16.2%;1993年,全国12356家民族贸易企业自有流动资金的比例仅占全国流动资金的15.4%,企业亏损面占全部企业的60%以上。这一时期,各民族地区纷纷要求应由国有商业和供销系统资金补拨民族贸易企业不足的自有资金,纳税后利润达不到照顾标准的民族贸易企业免征所得税。在民族用品生产方面,20世纪80年代,由于条块分割管理,对民族用品生产企业的优惠利率贷款、专项原材料供应等政策落实不够,致使生产企业萎缩,民族用品脱销。1988年,国家民委等部门要求对少数民族特需金银饰品所需金银指标实行比例分配,但四川甘孜、阿坝两州反映中央下拨的金银原材料在汉族地区进行加工后供非所需。针对经济体制改革时期出现的上述问题,国家在建立市场经济体制后对民族贸易和民族用品生产政策进行了改革:一是彻底取消对民族贸易和民族用品生产优惠政策领域的价格补贴、自有资金不足的照顾;二是经济体制改革时期实施的优惠利率、专项投资和减免税收优惠政策有了新的发展。二、逐渐成熟：市场经济体制时期的政治改革与国务院的有关部门的有关规定有关强民族贸易和民族用品生产供应工作的意见〉的通知》(国发16号)的发布,我国确立了市场经济体制下民族贸易和民族用品生产优惠政策的内容。(一)民族贸易优惠政策民族贸易“三项照顾”政策在保持稳定性与顺应社会主义市场经济体制的基础上有了新的发展。第一,税收减免。国发16号文件规定对县及县级以下的民族贸易企业给予减免营业税、所得税照顾,县级以上民族贸易公司适当给予照顾。1998~2005年,对民族贸易县的县级国有民族贸易企业和供销社销售的货物按实际缴纳的增值税先征后返50%,对县级以下国有民族贸易企业和基层供销社销售的货物免征增值税等。2006~2008年,对民族贸易县内县级和县以下的民族贸易企业和供销社销售的除石油、烟草之外的其他货物免征增值税。2007年,财政部等部门扩大了免征增值税范围,主要包括经营民族生产生活用品且此类商品销售额所占比例不低于20%的民族贸易县内民族贸易企业和供销社企业。第二,优惠利率。对民族贸易县的县和县级以下独立核算的民族贸易企业的流动资金贷款月利率优惠二厘四,利息优惠部分的70%以上用于补充企业自有流动资金。“九五”期间利息由中国人民银行补贴,改变了以往承担民族贸易企业和民族用品生产企业流动资金优惠贷款银行自行承担的政策(中国农业银行承担1/3、中国工商银行自行消化)。1997年,省、州级民族贸易公司(1)开始享受民族贸易贷款优惠利率政策照顾。第三,专项优惠利率贷款用于扶持基层民族贸易网点建设,利息补贴由中央财政和地方财政各负担50%。上述政策的完善与这一时期该政策执行中出现的问题密切相关。由于政策的衔接不畅,在市场经济体制下,民族贸易优惠政策遇到了执行难题。从1987年9月起,国务院规定民族贸易贷款利差补贴由财政部和中国人民银行承担,补贴方式采取财政部相应少收承贷行上缴的盈利利润。但1992~1994年农行在亏损情况下,民族贸易贷款每年亏损两亿多元。1995年,全国人大常委会指出,在拨款改为贷款、利改税后,民族贸易企业已没有自有资金,民族贸易“三项照顾”政策基本没有了,扶持民族贸易应有新的形式。在1993~1995年的民族区域自治法修改工作中,有关部门曾经一度未能就是否给予民族贸易企业照顾以及如何给予照顾达成共识。这一问题反映出在市场经济体制下,当时原有的政策已处于难以执行的境地。1996年,在全国人大和国务院修改民族区域自治法协调会上,全国人大常委会指出,民族贸易要保持原有的照顾水平,增强可操作性。但用什么样的优惠政策来替代与完善既往的政策,是当时立法和民族工作需要探索和研究的课题。此外,至2002年,国家共确定了429个民族贸易县(旗、市、区)并规定吉林省珲春市、新疆博乐市、塔城市和焉耆县部分乡镇享受民族贸易优惠政策。西藏虽没有民族贸易县,但享受比民族贸易县更优惠的政策。国家还对收购边远山区、牧区的某些农副产品、中药材以及对各级民族贸易和民族用品生产企业送生产生活必需品到边远落后地区给予运费补贴照顾。“九五”时期,国家继续实行“八五”以来实施的对城市民族特需商品专营商店和柜台给予照顾的政策。此外,1993年公布的《城市民族工作条例》将优惠政策扩展到城市民族贸易企业。(二)民族特需化学品生产优惠政策“八五”期间,国家对全国2300多家民族用品定点生产企业给予信贷、投资和税收等方面的优惠照顾,设立专项贴息贷款扶持民族用品定点生产企业的技术改造。但这一时期民族用品生产照顾政策的落实并不理想。1993年,停业、转产、破产与倒闭的民族用品生产企业数量达企业总数的12%左右。“九五”期间,民族用品生产优惠政策适用对象是1997年《少数民族特需用品目录中》所列商品的生产企业。民族贸易和民族生产联席会议办公室每年确定一批市场经济改革和试点企业,集中资金支持其技术改造,并享受国有中小型企业改革的相关优惠政策;国家继续实行流动资金贷款优惠利率、税收优惠等政策。各省、自治区也在民族用品生产方面采取了一系列措施。1995年,吉林规定经县(市)以上民委、税务局认定的生产民族用品的定点企业,给予自投产经营月份起减半征收3年所得税照顾;纳税仍有困难的,经税务机关批准可享受定期减税的照顾。“十五”时期,国务院同意延长“九五”期间民族贸易和民族用品生产优惠政策执行期限。民族用品生产优惠政策有所发展和完善。国家民委等部委依据2001年修订的《少数民族特需用品目录》,重新确定全国少数民族用品定点生产企业,并每年对定点企业进行检查、复核式动态管理。2003年,清真食品被列为少数民族特需用品,定点生产企业享受相关优惠政策。《“十五”西部开发总体规划》也将民族特需商品生产列为重点支持对象。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,对少数民族特需用品实行定点生产并建立必要的国家储备制度。“十一五”期间,享受技术改造贷款财政贴息的民族特需商品定点生产企业是指国家民委、财政部和中国人民银行共同确定的生产少数民族特需用品的企业。依据社会主义基本经济制度与现代企业制度,国家支持和引导非国有资本进入民族用品生产领域,运用现代技术改造传统民族特需商品生产技艺。2007年,国家还设立了用于扶持民族用品生产企业技术改造、推广、培训的“民族特需商品生产补助资金”。少数民族事业“十一五”规划提出:扶持少数民族特需用品重点生产企业做强,建设区域性少数民族特需商品流通交易市场等。各地方政府在落实民族特需用品生产优惠政策方面采取了更加宽松和灵活的措施。1987年,山东省规定在场地、设备、资金、信贷、货源、税收等方面重点支持清真饮食服务网点及生产民族用品的企业。1993年,上海市对国有清真饮食行业继续实行上缴所得税金额退库留作专项发展基金,对集体企业减征所得税,对清真饮食店、食品店改造项目给予低息、贴息贷款政策;对清真食品供应网点房租予以照顾,对符合条件的清真食品供应摊位给予租金补贴;贷款贴息支持清真饮食拓展市场。新世纪以来,北京市设立了少数民族发展专项资金扶持清真食品网点发展。经过半个多世纪的努力,在民族特需商品方面,清真食品、民族医药、民族旅游工艺品成为民族地区的优势产业。在国家的大力扶持下,民族特需商品生产的产业化发展步伐加快。三、长效性、规范化是其基本特征的基纵观我国民族贸易和民族用品生产优惠政策的演变,它具有了长效性、执行规范化的特征。民族贸易和民族用品生产优惠政策的坚持、发展与完善是和这一政策的法制化进程、依法行政密切相关的。(一)民族贸易、民族用品生产政策、市场经济体制从建议到政策直至上升为国家法律,民族贸易和民族用品生产优惠政策的长效性得到法制保障。1984年,全国人民代表大会通过的《民族区域自治法》规定:“上级国家机关根据国家的民族贸易政策,对民族自治地方的商业、供销和医药企业,给予照顾。”这是我国第一次明确将民族贸易政策写入法律。据此,国务院及各部委依法出台了诸如《商业部关于进一步发展少数民族地区商业若干问题的报告》(1985)、中国人民银行、国家民委、财政部等《关于对少数民族贸易和民族用品生产贷款继续实行优惠利率的通知》(1987)等文件,对法规规定的原则性政策予以具体化。2001年,修订后《民族区域自治法》对民族贸易政策进一步具体化:从投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方的商业、供销和医药企业。因此,2001~2002年成为我国民族贸易和民族用品生产政策文件密集出台期。2005年,《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,将民族贸易和民族用品生产政策进一步具体化,“国家完善扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的优惠政策,在税收、金融和财政政策上,对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产予以照顾,对少数民族特需商品实行定点生产并建立必要的国家储备制度”。国务院相关部委于2006年出台了《关于继续执行民族贸易和民族特需商品生产有关优惠政策的通知》、《关于继续对民族贸易企业销售的货物及国家定点企业生产和经销单位经销的边销茶实行增值税优惠政策的通知》、《民族贸易企业网点改造和民族特需商品定点生产企业技术改造贷款财政贴息资金管理暂行办法》等文件。(二)政策演变的阶段性作为全国民族事务主管行政机关的的国家民委在坚持、发展与完善民族贸易和民族用品生产政策方面发挥着重要作用,其中国家民委经济发展司负责“牵头指导和协调民族贸易、民族特需用品生产及国家对这方面实行的优惠政策的组织实施”。1991年,《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》规定:“国家民委应参与制定有关民族地区国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划。”因此,国家民委在参与五年规划制定过程中向国务院请示民族贸易和民族用品生产政策问题,如国家民委《关于延长“九五”期间民族贸易和民族用品生产优惠政策执行期限的请示》,国务院对此类请示作出诸如同意国家民委《关于延长“九五”期间民族贸易和民族用品生产优惠政策执行期限的请示》或《国务院关于“九五”期间民族贸易和民族用品生产有关问题的批复》(国函47号)。然后,相关中央部委贯彻落实上述文件精神,相继出台一系列文件。对于经济体制改革中出现的民族贸易和民族用品生产政策的调整问题,国家民委经过调研,向国务院提出完善政策的请示。政策的变化也直接体现在国务院的批复文件中,如《国务院关于“九五”期间民族贸易和民族用品生产有关问题的批复》强调指出:要加快民族贸易和民族用品生产企业改革……积极探索在市场经济条件下为少数民族群众生产生活特殊需要服务的新路子。国家民委参与制定国民经济和社会发展中长期规划的机制、国务院对经济体制的宏观把握及中央相关部门的贯彻落实文件是民族贸易和民族用品生产优惠政策与时