初始水权的界定

初始水权的界定

2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了一项关于支付杨坤水库部分水资源权益的协议，创造了国内供水产量的先例。现结合这一实例,对“初始水权”进行探讨。1初始水权的界定有利于合理利用,符合水的保护、利用过程什么是水权?汪恕诚部长认为“最简单的说法是水资源的所有权和使用权”;有关专家认为“水权是水产权的简称,水权转让依据的基本理论就是产权理论”。产权包括3种权利:使用权、收入享受权(收益权)和自由转让权。产权与所有权的关系是,当构成产权的1组权利未被分解而统一于1个主体时,就相当于所有权。《水法》第三条规定“水资源属于国家所有,即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有”。这就是水的产权未被分解而统一于1个主体(国家或集体)的一种特定形态,即水所有权。前者简明,后者严谨。两者都启示:水所有权属国家所有已由法律界定,而水的使用权是水产权核心内容之一,它就成为人们生活、生产活动中最为关心的事与权。对于1个流域、某个河段断面、1个区域,尤其是位居上游河段的1个行政区域,在开发利用水资源的时候,可采取的工程措施:如建水库、引水闸坝、提水泵站等,所取走的水资源将改变该河段及其下游迳流特性、河道功能与生态环境,也就是说影响河段或下游其它用水户的权益。那么他们开发使(利)用多少水资源量才合理,初始的水资源开发利用权限分配应怎样确定才符合自然规律和经济规律,这就成为极为重要的课题。笔者试给初始水权定义:由国家初次界定的流域、河段断面或水域可开发利用水资源量的初次分配给各行政区开发利用的权限。初始水权的权限划分应考虑流域自然地理特点、生态环境条件、行政区划、取用水的历史与习俗和经济社会发展的需求等因素。初始水权的界定,对保护流域水资源、保护流域(尤其是江道)的生态环境、协调上下游左右岸区域的正当用水权益、合理开发利用水资源、节水和提高用水效率、培育与发展水市场、优化配置水资源都有重大意义。可见,界定初始水权是实施水权管理的基础,初始水权定量分配将是极为重要的基础性工作。2初始水权的分配水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。水有其自然属性,采用工程开发后才有其商品的属性。水的自然属性维护了水生态环境,也维护了人类的生存条件与发展。人们开发利用水资源,必须在水生态环境的允许下,才具备进行合理开发的条件,进而以商品水的方式进入市场,达到优化配置与高效利用开发出来的水资源,促进经济社会的发展。可见,初始水权的最大值是水资源总量减去水生态环境基本用水量。如果流域或河段在一个行政区域内,初始水权也就是水资源的可开发利用水量,跨行政区就要对可开发水资源量的权限进行分割——分配。为此,需要研究初始水权构成要素,探索初始水权权限分配的规律。自从有人类社会以来,人们在开发利用水资源方面形成了河道内用水与河道外用水两个方面。河道内用水有两类,一是生态环境基本用水;二是经济用水——水运、水产、发电、娱乐和景观用水等。河道外用水有三类:生活、经济和生态环境(补给性)用水。在保证河道内生态环境的基本用水量——维持水生动植物群落生存与繁衍、维护河床行洪断面必须的迳流量及其强度等自然用水量的基础上,为充分发挥可开发利用水资源的功能,服务于经济社会可持续发展,人们享有的初始水权由两大要素组成:水资源使用功能和行政区划及其经济社会发展前景。3分配机制及调度根据初始水权组成要素,初始水权的分配,在保证流域河道内生态用水的先决条件下,拟进行两次分配。首先按行政区分配初始水权,可称第1次初始水权分配;再在行政区内,按水功能进行第2次初始水权分配。现研究的重点是第1次初始水权分配,而且是河道外用水权的分配。初始水权的权重分配原则应体现先上游后下游,先域内后调引,先生活再生产、娱乐,先传统(原取用水比例)再立新(重新分配取用水的比例)。新取水区与扩充用水比例,应进行水权转让或采取必要的补偿机制。国家对流域、河段、水域的可开发利用水量进行宏观控制,可先采用国际上公认的河道外用水量控制在地表水资源量40%之内和调水量控制在河段断面水资源总量20%之内为原则,再根据开发利用水资源实际情况,在实践中适时修正、调控可利用水量。按照上述原则,通过流域规划,详细分析计算水资源总量及其可利用水量,进行初始水权的权重分配。4初始水授权权重分布模式分析4.1水文观测及水质监测资料初始水权权重分配量化是极其复杂、最具挑战性的工作,又是必须做的不可缺少的工作。进行初始水权权重量化分配,必须具备的基本条件为:(1)流域水资源总量及其时空分布。流域上、中、下游生态对水流、水量、水质的基本需求。(2)流域各控制点(尤其是取用水河段的控制断面)水文观测和水质监测资料应有足够的系列年份,具有充分的代表性,其精度符合各有关规程规范的要求。(3)域内各行政区的经济社会现状、产业结构及其取用水现状;取用水量的当代演变和河段或水域的水质演变;水旱灾害;水量供需矛盾与对策等资料。(4)国民经济与社会发展计划、流域综合规划和与水有关的专项规划等方面的资料。4.2保持水源地区的权重(1)权重分配思路,拟采取开发权和使用权分离的原则。(2)权重分配量化,拟按流域内各分区的地表迳流量的比例进行分配,较为简便。在分区地表迳流量比例分配的基础上,对源水区(即水源地区)的开发权,应给予加权。因水源地区承担的水土保持任务繁重,甚至是自然保护区。保护水源地,客观上也是为下游区提供优质水资源和保护完好自然生态服务的。所以,流域的中下游用水区为源水区提供补偿,水源地区得到加权是必要的、合理的。中下游区,一般经济社会发达,历来在江河取用水量较大,而且发展潜力巨大,应得到较大的初始用水权和付出相应的补偿权。水资源量较丰富的流域,有条件调水支持邻域缺水区,则该流域应预留引调水补偿权重。对于一个流域而言,开发可利用水资源量的初始权重分析,应体现权利与义务的平衡和统筹兼顾的原则。一个流域的初始水权的权重分配,应当通过流域规划或区域规划,并经反复协调,才能正确确定。5平阳市杨塘村部分土地使用权协议的理解5.1市售水的现状东阳向义乌转让横锦水库每年4999.9万m3水的使用权,义乌市一次性出资2亿元永久使用该水量权,使用中义乌市将按当年实际用水量支付0.1元/m3的综合管理费。2亿元资金,可认为是工程建设补偿费;0.1元/m3水费,可以认为是供水运行的成本并加适当利润与税金。东阳市卖给义乌市的水是水库蓄的水,即商品水,实质上是商品交易。横锦水库建成后,一开始库中的正常调蓄的水就具有了商品的性质,只是受体制的局限,缺乏市场经济的理念,致使水库中的部分水被“废弃”。横锦水库集水面积378km2,多年平均入库径流量3.29亿m3,总库容2.81亿m3,其中兴利库容1.64亿m3,建设时工程以灌溉、防洪为主,灌溉农田1.07万hm2,防洪保护区内农田0.21万hm2、人口15万。近年该水库增加了向东阳市城区供水的任务,其能力10万m3/d,年供水量2600万m3。按照东阳市向义乌市有偿转让横锦水库部分用水权的协议,到2004年该水库向义乌市年供水量5000万m3,从而适当调整水库运行调节的方式,横锦水库就成为多年调节水库,库水的利用率与现状相比约可提高10%。通过农业节水灌溉,节余更多的优质库水转化成其他经济用水,达到优化配置的实际效果,使水库水资源进一步升值。5.2库内水资源控制《水法》规定,水资源属国家所有,即资源共享,流域内下游区当然享有上游来水权。位于东阳江下游的义乌市享有东阳江适量水权,当然也承担渲泄东阳江洪水的义务。对东阳市和义乌市各享有多少的初始水权试作如下分析:义乌市位于东阳江干流——北江的下游。北江流域面积1124km2,多年平均迳流量7.53亿m3。北江流域在东阳市境有横锦水库控制集水面积378km2(年迳流量3.29亿m3)、东方红水库控制集水面积59.3km2(年迳流量0.45亿m3),两水库计控制年迳流量3.74亿m3,占北江流域年迳流量50%,还有其他小型水库与山塘尚未计入在内。如果东阳市将库内水资源充分开发利用,则北江流域在东阳市境内开发程度就超过50%,即大于宏观控制的40%。因此,位于上游的东阳市开发水资源时应统筹考虑义乌市的对水资源的必要需求。北江水资源最主要开发点是横锦水库。它控制的水资源是占北江流域水资源量的44%。义乌市位于北江的下游端,经济发达,其发展潜力受水资源量不足的制约。因此,义乌市享有开发北江水资源的适量使用权。义乌市出资开发北江水资源,享有北江水资源总量7%的使用权是适当的。义乌不仅需要为开发北江水资源出资,还要补偿上游水资源保护等必须的费用,也是应承担的义务。义乌市开发使用北江流域单方水的投资额应当比东阳市高,该高多少?则按市场经济的规律在上级政府主导下协商确定。2000年11月24日东阳市与义乌市有偿转让横锦水库部分用水权的协议,在水量的分配上与初始用水权分配比例的假设方面都是相近的。5.3流域规划对水权分配的影响东阳市与义乌市关于横锦水库部分使用水权的转让,双方经5次协调达成协议,是建立在对各自的水资源状况正确认识的基础之上,东阳市人均水资源量为2126m3,义乌市为1130m3,供求关系显而易见。浙江省和金华市水行政主管部门能为两市正确协调横锦水库部分用水权转让是有赖于近年编制完成的《金华江流域灌溉供水规划》和《钱塘江流域综合规划》,后者已经浙江省人民政府于2000年2月批准实施。但是,上述两个规划总体上管住了钱塘江干流和一、二级支流(兰江、金华江),对三级支流东阳江及其干流北江就不够详细。所以,浙江省水行政主管部门在审批此协议之前又由有关规划设计部门做了补充论证工作。可见,流域规划也必须形成与河系相应的规划等级体系,为水权分配系统建立必要的依据。水权分配是对可利用水资源的分配。水资源总量扣减生态环境用水量后为可利用水资源量。据了解,前面提到的流域规划对生态用水量和水资源保护方面的工作都较粗略,其结果影响了可利用水量的精确度,也影响到初始水权的分配比的确定。对水规划,一定要贯彻“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则。6水权的产权保护水是基础性自然资源和战略性的经济资源,是不可替代的人类生存资源。通过水工程,水具有商品属性,通过水市场实现优化配置