(11.3)-第二章 行政组织与国家公务员

第二章行政组织与国家公务员【本章导读】

本章主要是对行政主体的阐述。行政主体非常复杂，但是要解决任何行政问题，首先要弄清其所涉及的行政主体。我们要掌握行政主体的基本概念和基本关系。同时关注《公务员法》。一、行政组织

行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。

第一节行政组织与行政主体

行政组织包括两种：行政机关，是根据宪法和组织法成立的行使行政权的组织，一般可以成为行政主体。行政机构，是行政机关的内部机构，进行行政机关内部的管理，一般不能成为行政主体，除非得到法律、法规、规章的特别授权。如下图所示：行政机关（对外）行政组织行政机构（对内）二、行政主体行政主体是指能够以自己的名义（名）行使行政职权（权）并承受法律后果（责）的组织。能够成为行政主体的包括行政机关和被授权组织。如下图所示：行政机关行政主体（名、权、责）被授权组织行政主体范畴的作用，是在行政管理、行政复议与行政诉讼中，设置一个代表国家的法律主体。与行政主体相对应的一方是行政相对人，即公民、法人和其他组织。行政法的体系是围绕“官”和“民”建立起来的：“官”就是行政主体，“民”就是相对人。在行政管理中，在“官”对“民”实施了一个行政行为后，如果“民”认为自己的合法权益受到侵犯，就可能引发“民”告“官”的行政复议、行政诉讼和行政赔偿。（二）行政机关的大致分类

1、一般行政机关，是指与一级人大相对应的一级政府，包括国务院、省、市、县、乡五级政府。2、专门行政机关，是指一级政府的工作部门，也称职能部门。3、派出行政机关，是指一级政府派出的行政机关，简称派出机关，包括三种：

行政公署，是省、自治区政府经国务院批准设立的，管县政府；区公所，是县、自治县政府经省、自治区、直辖市政府批准设立的，管乡政府；街道办事处，是市辖区、不设区的市政府经上一级政府批准设立的，指导居民委员会。

与派出机关相似的还有一类行政组织，叫派出机构，由政府工作部门派出，主要有“三所”：

税务所，由税务局派出；公安派出所，由公安局派出；

工商所，由工商局派出。

派出机构是一种内部机构，一般没有行政主体的资格，除非得到法律、法规和规章的授权。以上“三所”都得到了相关法律的授权，可以成为行政主体。如下图所示：一般行政机关（一级政府）行政机关专门行政机关（工作部门）派出行政机关（地区行署、区公所、街道办事处）中国行政机关的总体框架，如下图所示：国务院┠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门

省（自治区、直辖市）

┠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门

地区行署→市（自治州、设区的市）┠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门

县（自治县、不设区的市、市辖区）

┏━━┻━━┓┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部门

┃

区公所

街道办

乡（镇、民族乡）居委会

村委会

街道办事处的行政级别《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：街道办事处并不是国家法律规定的一级行政区划。根据有关法律规定，街道办事处是五万人口以上的市辖区、不设区的市的人民政府按照工作需要设立的派出机关，受市辖区、不设区的市的人政府或功能区管理委员会的领导，并不是一级政权机关。因而，城市街道办事处的行政级别相当于乡级行政区，但不属于乡级行政区，对应于农村和牧区的乡、民族乡、镇和苏木人民政府“区公所”（即县辖区）的级别县辖区，简称“区”，为中国大陆地区1990年代前后撤区并乡之前普遍存在的一种行政区划单位，区划层次介于县和乡之间。县辖区的行政事务机构称为“区公所”。到2012年为止，中国大陆全境仅存2个县辖区，即河北省涿(zhuo)鹿县南山区公所和新疆泽普县奎依巴格区公所【例】关于行政机关和机构的设立，下列哪些说法是不正确的？A、经国务院批准，省人民政府可以设立行政公署B、经市公安局批准，县公安局可以设立派出所C、经全国人大常委会批准，国务院可以设立直属机构D、经市人民政府批准，县人民政府可以设立区公所【讲解】答案：BCD直属机构是指国务院主管各项专门业务的机构，由国务院根据工作需要和精简的原则设立，无须全国人大或全国人大常委会批准。因此，C项错误。派出机关是指由一级政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机关。我国的派出机关主要有省、自治区政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县政府经省、自治区、直辖市政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市政府经上一级政府批准而设立的街道办事处。因此，D项错误。A项正确，派出机构是由政府的工作部门根据行政管理的需要在一定行政区域内设立管理某项行政事务的机构。在我国派出机构种类较多，如公安派出所、税务所、工商所。县公安局依法可以在辖区内设立公安派出所，不须经市公安局批准。因此，B项错误。二、中央行政机关和地方行政机关（一）中央行政机关中央行政机关，即国务院及其所属工作部门的总称。国务院即中央政府。它是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院，主要由以下部分组成：

1、国务院组成部门，是指国务院领导下主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院基本的行政管理职能，即各部、委（行、署），内设司、处两级机构，现有26个：

外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部*、工业和信息化部、民族事务委员会、公安部、国家安全部、民政部、司法部*、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部*、生态环境部*、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部*、农业农村部*、商务部、文化和旅游部*、国家卫生健康委员会*、退役军人事务部*、应急管理部*、中国人民银行、审计署*。教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。科学技术部对外保留国家外国专家局牌子。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。

2、国务院直属机构，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能，内设司、处两级机构，现在共有9个：

海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国务院参事室、国家机关事务管理局。国家市场监督管理总局对外保留国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会牌子。国家新闻出版署（国家版权局）在中央宣传部加挂牌子，由中央宣传部承担相关职责。国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。3、直属特设机构国有资产管理委员会4、部委管理的国家局，简称“部管局”，是由国务院组成部门管理，主管特定业务、行使行政管理职能的行政机构，内设司、处两级或只设处级机构，现在共有16个：

国家信访局、国家粮食和物资储备局、国家能源局、国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家移民管理局、国家林业和草原局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家煤矿安全监察局、国家外汇管理局、国家药品监督管理局、国家知识产权局国家信访局，由国务院办公厅管理。国家粮食和物资储备局，由国家发展和改革委员会管理。国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局，由工业和信息化部管理。国家移民管理局，由公安部管理。国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家铁路局，由交通运输部管理。中国民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局，由交通运输部管理。国家文物局，由文化和旅游部管理。国家中医药管理局，由国家卫生健康委员会管理。国家煤矿安全监察局，由应急管理部管理。国家外汇管理局，由中国人民银行管理。国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。国家移民管理局加挂中华人民共和国出入境管理局牌子。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。国家公务员局在中央组织部加挂牌子，由中央组织部承担相关职责。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列5、国务院办公机构，即办公厅，由秘书长领导，内设司、处两级机构。6、国务院办事机构，是协助国务院总理办理专门事项的行政机构，不具有独立的行政管理职能，现在共有2个：国务院港澳事务办公室、国务院研究室。国务院侨务办公室在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。国务院新闻办公室在中央宣传部加挂牌子7、国务院议事协调机构和临时机构是承担国务院重要业务工作组织协调任务的行政机构。如学位委员会、绿化委员会、爱国卫生运动委员会、扶贫开发领导小组、西部地区开发领导小组、行政审批制度改革工作领导小组等8、直属事业单位新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、中央广播电视总台、中国气象局、中国银行保险监督管理委员会

、中国证券监督管理委员会国家行政学院与中央党校，一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位。（9个）其中，国务院组成部门、直属机构、部管局可以成为行政主体。国务院办公机构、办事机构、议事协调机构等，一般不能成为行政主体。如下图所示：组成部门（部、委、行、署）直属机构（总局、局）部门管理的国家局------部管局（局）国务院的构成办公机构----------办公厅办事机构（办公室、研究室）议事协调机构--

----学位办公室……（二）地方行政机关地方行政机关，是指在一定行政区域内由人大产生的政府及其工作部门。地方行政机关，有普通地方国家行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区行政机关三种。普通地方国家行政机关，是指除民族自治地方和特别行政区以外的，按照行政区划由各级人民代表机关产生的地方行政机关，包括省、市、县、乡四级政府及其工作部门。

民族自治地方行政机关，是指由民族自治地方人民代表机关产生的地方行政机关，即自治区、自治州和自治县的政府及其工作部门。在行政法上，同普通地方国家行政机关没有大的差别。3、特别行政区行政机关，是根据宪法和特别行政区基本法产生的特别行政区的政府系统，不属于行政法考查的内容。如下图所示：

普通地方行政机关地方行政机关民族自治地方行政机关特别行政区行政机关第三节被授权组织和被委托组织一、被授权组织被授权组织，也称法律、法规、规章授权组织，是指根据法律、法规、规章的规定，可以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的组织。注意以下问题：1、被授权组织具有行政主体的资格。2、任何组织都可以被授权，不仅仅限于非政府组织。3、法律、法规、规章的“委托”视为授权。4、规章以下规范的“授权”视为委托。5、常见的被授权组织有：事业单位（如学校）、企业单位（如公用企业、金融企业、全国性公司）、社会团体（如足球协会、律师协会、会计师协会）。二、被委托组织被委托组织，也称行政机关委托的组织，是以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的组织。注意以下问题：被委托组织不具有行政主体资格。任何组织都可以被委托，不仅仅限于非政府组织。但是，单行法律中往往有具体的限定。如行政处罚法规定，只有事业单位才能被委托实施行政处罚。再如行政许可法规定，只有行政机关才能被委托实施行政许可。行政机关的“授权”视为委托。常见的被委托组织有：治安联防队、税收代扣代缴人。行政机关、被授权组织、被委托组织的关系

如下表所示：组织类型权力来源权力性质是否行政主体行政机关宪法、组织法先天、长期是被授权组织法律、法规、规章后天、长期是被委托组织行政机关后天、临时否

第四节国家公务员我国公务员制度的历史发展

我国古代的任官制度历史悠久。历经春秋以前的世袭制、战国秦汉时期的荐举制、魏晋南北朝时期的九品中正制和隋唐直至清末的科举制。其中科举制以考试的方法选拔官吏，具有公务员制度的萌芽因素。北洋政府和国民党政府时期，受西方的影响，开始建立不同于科举制的任官制度。在民主革命和社会主义建设的过程中，中国共产党领导中国人民建立了高度集中统一的干部人事管理制度，对革命和建设起到了积极的保障作用。

第四节国家公务员我国公务员制度的历史发展党的十一届三中全会以来，经济体制改革的步伐加快，但随着经济体制改革的深入发展，我国干部人事制度存在的问题日益暴露出来，如管理方式落后，缺乏科学分类，管理没有针对性，对干部缺乏正常的录用、奖惩、退休、淘汰办法，干好干坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下，在一定程度存在着人治现象，这些都不利于优秀人才的脱颖而出和合理使用，因而，改革和完善我国的干部人事制度势在必行。1982年的机构改革提出了干部“四化”的改革方向。

第四节国家公务员我国公务员制度的历史发展

1984年，党中央决定制定《国家机关工作人员法》，并指示由中组部和原劳动人事部组织有关单位开始起草工作。由于制定该法的条件不成熟，后几经讨论确定更名，于1993年4月24日由国务院审议并通过了《国家公务员暂行条例》，1993年8月14日发布并于同年10月1日起实施。该《条例》是新中国第一部关于国家公务员管理的基本法规，它标志着我国公务员制度的建立和推行进入了一个新阶段。

第四节国家公务员我国公务员制度的历史发展

2001年，中组部、人事部共同成立了公务员法起草领导小组，2002年初，正式启动公务员法草案的研究起草工作。2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。该法以《国家公务员暂行条例》为基础，保持了公务员制度的连续性和稳定性，同时也有一些新的发展和突破。总结吸收了十多年来干部人事制度改革的新成果，如竞争上岗、公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制、引咎辞职制等，扩大了公务员的范围，完善了公务员的分类，建立了职务聘任制，完善了法律责任。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《公务员法》进行了修正。

第四节国家公务员一、公务员的概念

根据《公务员法》的定义，公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，主要包括：1、共产党机关的工作人员；2、人大机关的工作人员；3、行政机关的工作人员；4、政协机关的工作人员；5、审判机关的工作人员；6、检察机关的工作人员；7、监察机关的工作人员；8、各民主党派和工商联的工作人员。但是，机关中的工勤人员不属于公务员的范围。二、公务员的条件、义务与权利（一）公务员应当具备的条件1、具有中华人民共和国国籍；2、年满十八周岁；3、拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度；4、具有良好的政治素质和道德品行；5、具有正常履行职责的身体条件和心理素质；6、具有符合职位要求的文化程度和工作能力；7、法律规定的其他条件。（二）公务员应当履行的义务1、忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导；2、忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益；3、忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；4、忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率；5、保守国家秘密和工作秘密；6、带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；7、清正廉洁，公道正派；8、法律规定的其他义务。（三）公务员享有的权利1、获得履行职责应当具有的工作条件；2、非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；3、获得工资报酬，享受福利、保险待遇；4、参加培训；5、对机关工作和领导人员提出批评和建议；6、提出申诉和控告；7、申请辞职；8、法律规定的其他权利。

第四节国家公务员

我国《公务员法》规定我国实行公务员职位分类制度。根据我国《公务员法》的规定，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓宽了公务员尤其是基层公务员职业发展空间，实现对公务员的持续激励，有利于解决非领导职务设置不科学不合理等问题。公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。公务员职级在厅局级以下设置。综合管理类公务员职级序列分为：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职级序列，根据本法由国家另行规定。三、录用与任免（一）录用方法

录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。（二）报考公务员的条件1、积极条件（必须具备的条件）1）公务员法第13条规定的7个条件。2）省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。3）国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商有关部门组织实施。（二）报考公务员的条件2、消极条件（不得录用的情形）1）因犯罪受过刑事处罚的;2）被开除中国共产党党籍的;3）被开除公职的;4）被依法列为失信联合惩戒对象的;5）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的（三）试用期新录用的公务员试用期为1年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。（四）基本任职制度

公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。公务员职级实行委任制和聘任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。（五）兼职

公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。四、担任行政职务（一）考核对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式。定期考核以平时考核、专项考核为基础。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。

公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或者职级层次任职（二）特定情形下公务员可以对上级说不公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。（三）奖励奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。（四）惩戒

公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，给予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员处分的程序

按照《公务员法》的规定，对公务员的处分要遵循以下程序：

第一，调查。

第二，告知。

第三，陈述和申辩。

第四，作出处分决定。

第五，书面通知五、退出行政职务（一）辞职公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起30日内予以审批。其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起90日内予以审批。但是，公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：未满国家规定的最低服务年限的；在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；正在接受审计、纪律审查、监察调查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。领导成员的引咎辞职制度

担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。因个人或者其他原因，也可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。（二）辞退公务员有下列情形之一的，予以辞退：

1、在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；

2、不胜任现职工作，又不接受其他安排的；

3、因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；

4、不履行公务员义务，不遵守法律和公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；

5、旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内