大企业税收管理的专业化管理

大企业税收管理的专业化管理

大型公司不仅是税收管理的重点，也是税收增长的重点。管理好大企业、服务好大企业,为大企业创造一个规范便捷的纳税服务环境是改善投资环境、促进经济社会和谐发展的重要组成部分。随着企业经营方式的发展变化,传统的税收管理模式已远远不能满足大企业税收管理与服务的要求,如何强化大企业的税收专业化管理已成为我们亟待解决的问题。一、伟大企业所得税的开发和发展(一)采用专业化管理理念20世纪50年代,发达国家开始进行大企业税收管理的实践。日本为确保高收入个人和公司法人缴纳的税收收入,最早提出了对大企业实行专业化管理的理念。日本和美国是最早进行大企业税收管理具体实践的国家,但其对大企业税收管理的重点放在了强化税务审计方面,改革的初衷是出于对大企业税收管理潜在风险的感知,缺乏有力的理论做支撑。(二)纳税人管理逐渐向功能管理转变上世纪90年代,随着公共管理理论的发展和应用,发达国家开始将管理问题作为税制改革的核心,税务机关的组织构架的基础由税种管理逐渐向功能管理转变,并开始以纳税人为核心确定管理模式,向纳税人分类管理过渡。OECD主要成员国家从本国实际出发建立起较为系统的大企业税收管理机构,积极简化税制、扩大税基、降低税率、改善管理,采取了按纳税人规模分类管理的税收征管模式,从机构职能、人才建设、信息化支持等方面进行了有益的探索和实践,形成了与大企业税收管理相适应的税收理论体系,并积累了宝贵的经验。(三)国外的大企业管理发展趋势是在管理模式和经进入21世纪,大企业的经济主导地位、内部复杂结构及其税务潜在风险的特点使其成为税务机关管理服务的重点。各国在深化大企业税收管理研究的基础上,就如何定义大企业、如何科学界定大企业管理部门的职能、如何应对大企业风险管理、如何改善税企关系等内容开展了广泛的国际交流,并在实践中不断加以总结和完善。在分类管理与风险管理理论指导下的大企业税收管理理论体系基本成熟,各国大企业税收管理模式运转效果显著,成功的经验也被包括中国在内的越来越多的国家借鉴和仿效。2008年,国家税务总局在内设机构改革中,首次设立大企业税收管理司,2009年,省一级税务系统内设机构调整中也成立了相应机构,这标志着我国大企业税收管理迈出了实质性步伐。二、税收征管模式的演进发达国家的大企业税收管理机构各有不同。例如,美国在2000年专门成立了具备纳税申报和税款征收职能的大中型企业税收管理局(英文简称:LMSR)。LMSR由总机构和分支机构组成,为占当年全美国企业总数0.2%的140000户大中型企业提供税收专业化管理与服务。LMSR的成立使美国税收征管模式从纯粹的区域性组织机构转变为以企业类型为基础进行划分的专业性组织机构,并确立了针对不同纳税人的类型和特点提供更具针对性服务的基本任务。英国在1997年建立大企业服务局,目的在于确保大企业和高收入者能依法纳税,帮助纳税人遵守纳税义务,保证税收收入。1999年4月,将个人所得税并入,并建立了石油税收处,专门管理石油行业涉税事务。荷兰于1990年1月将税务和海关管理总局的组织结构进行了统一的调整,按照纳税人类型重新设置了机构,分别成立了大企业、小企业和个人纳税人税收管理机构。其中,大企业纳税管理局设有一个总部机构,在全国范围内设立了11个大企业监管处,全部人员约为750人,约占税务和海关全部管理人员的2.5%。日本和法国在税务稽查方面对大企业实施分类管理,按照稽查案件的案值多少划分管理权限归属。综合几个典型国家的大企业税收管理模式来看,主要具有以下特点:(一)企业税收服务大多数国家大企业税务管理机构不仅对大企业定期开展税务检查和税务审计,同时还将日常的征收管理和纳税服务作为其重要的工作职能。这些国家多数设置了大企业税收管理局,并在其下设置了不同类型的分支机构从事具体征收管理与纳税服务工作。如美、英、澳、荷兰等国都设立了全职能大企业税收管理机构。从税种方面看,大型企业集团的企业所得税和其雇员个人所得税是各国大企业税收管理机构关注的重点。(二)税收贡献分析虽然各国对大企业的划分标准不完全一致,但具有一些共同普遍的特征:一是对经济社会运行产生重要影响的企业,二是税收贡献占税收总额比重较高的企业,三是在行业中处于垄断地位的大型企业,四是跨区域经营、组织结构庞大复杂的企业,五是需要特殊监管的大型跨国公司等。对特性比较类似的大企业,税务部门采取有针对性的税收征管方法,合理分配有限的征管资源,最大限度地提高大企业的税收遵从。(三)税收征管资源可有序设置在风险评价系统,同时将税务风险评估和税务审计结合起来,形成了单一的税务审计文化各国大企业管理部门在税务风险评估时通常将行业共性问题、企业风险内控机制的设立和执行情况、企业投资和组织结构的复杂性等一系列风险因素,纳入风险评价系统进行综合排序,并将税务风险评估与税务审计紧密结合,通过对税务风险评估和排序来确定实施专项税务审计的对象,进一步缩小税务审计的范围,合理分配有限的税收征管资源。部分国家在纳税申报后进行检查处罚的基础上,将管理重心前移,摈弃了填报纳税申报单后才进行检查的做法,转向了“实时”评估风险和解决遵从问题,降低了税收管理的不确定性。(四)采用管理策略各国大企业管理部门十分注重企业的行业性特征,根据不同行业大企业的经营特点,分行业设立了具体部门,针对某一行业内的大企业共同存在的问题和风险,实施特定的管理策略。如美国大中型企业局总部下设的5个派出分局是按照主要行业分别派驻各行业在全国最具有代表性的地区,如自然资源分局、金融业分局、计算机与媒体业分局等。英国大企业局按照行业类型设立15个组派驻各地,包括银行、保险、建筑、电力、石油、电信等。通过比较可以发现,各国税务当局都选取了能源业、金融业、电信业等集中管理,这是因为以上行业在经营规模、税收贡献等方面都处于重要地位,组成了国家经济的基本脉络,对其实施专业化税务风险管理,有助于从整体上掌控国民经济发展方向。(五)提高与大企业的沟通效率各国非常重视通过改善税务机关与大企业之间的关系来促进纳税遵从。税务机关通过与纳税人签订遵从协议,设立客户经理等措施,增强与大企业之间的沟通效率和信任程度。如对大企业提出的典型税收问题给予更明确的答复,分享风险评估信息,帮助大企业完善税务管理内控制度和评估税收政策的影响,提高大企业主动披露信息的意愿,等等。同时,十分注重信息化手段的应用,包括不断提高信息化申报征收的覆盖范围,加强与信用体系的对接和信息共享等。(六)提高管理人员的整体素质各国投入大企业税收管理的资源不尽相同,主要是依据纳税人数量、职能设置、工作量大小,以及信息化应用水平等情况而定。部分国家要求大企业管理机构工作人员具有更专业的知识水平和更丰富的资历,对执法团队的培训和知识更新也更频繁。一些发达国家为保证高素质人才的稳定,还为大企业管理机构工作人员提供更高的福利待遇,避免人才流失。如荷兰,大企业管理机构工作人员比其他税务部门人员工资高出20%,新西兰高出5%。三、税收管理体制模式与区域经济发展不平衡的矛盾随着经济社会快速发展变化,现行国家税收管理体制模式与区域经济发展不平衡、不同规模纳税人差异巨大的实际出现了不适应的现象,在大企业税收管理方面表现得尤为突出。(一)作为程序法的管理操作形式及其局限性主要表现为立法层次不高,法的权威性有待提高。货物和劳务税仍然是国务院条例的形式,《中华人民共和国税收征收管理法》的法律层次虽然较高,但其作为程序法,往往以下发管理文件的形式进行具体管理操作,约束力不足。西方发达国家的税收立法中很少有非法律的形式,税制的稳定程度较高,针对大企业税收问题的政策制定与执行往往更加审慎,可预期性也相对较强。特别是对跨区域跨行业的大企业进行税收管理服务以及涉外税收管理服务时,税法的权威性、稳定性、较高层次的严谨统一、执行规范的执行标准就显得更加重要。(二)税务管理问题税务机关内部仍然按照税种实行职能管理,如现行税务机构内部划分为货物和劳务税部门、所得税部门、财产行为税部门、国际税务管理部门等。从政策出台到实施管理,都是按照税种设置,往往针对不同税种实行不同的管理手段和管理措施,缺乏多税种之间的联系制度和从大企业管理整体出发的专业化管理构架。虽然国家税务总局和省一级税务局已经成立了大企业管理机构,但在具体操作上尚未形成统一的管理模式和服务标准,涉及内部职责权限的沟通协调还需要更高层次的规则设定。(三)差异化管理模式下的问题一方面,税务机关实行从上到下的金字塔式层级管理机制,层级之间的传递途径和方式固定,与大企业灵活快速的扁平化管理模式不适应。另一方面,目前的管理模式将大企业与中小企业,甚至是个体纳税户同等对待,由县级以下分局负责日常事务,差异化管理的手段不强,对大企业的特定需求缺乏较高层级的快速解决途径。如缓缴税款需要大企业从区县局逐级报送到省局审批,流转时间和固定程序无法及时满足大企业的特定需求。另外,大企业的税收贡献占所在地方财政收入的比率较高,地方经济利益和大企业特殊政治地位等因素,也会对基层主管税务机关的管理服务产生重要影响。(四)税收管理缺乏必要的信息滞后一是缺乏系统性的信息。只依靠有限的纳税申报数据,无法全面掌握大企业动态。大企业对信息的及时性和准确性要求较高,如果税收管理没有与企业同步的涉税数据,很难全方位监控大企业的税收风险。例如中石油下属的各类企业普遍应用其集团自行开发的FMIS系统,如果对此系统的构架缺乏必要的了解,有效税收管理也就无从谈起。二是信息滞后无法事前防范税收风险。税务机关主要依靠企业自行申报的纳税数据实施管理,而从企业交易发生到完成纳税申报之间有一定的时间,使税务机关所掌握的信息相对滞后,在企业交易发生前或交易过程中无法掌控企业的税收风险,不能防患于未然。三是税企双方缺乏互信机制。从国际经验看,提高大企业税收管理效率更重要的是依赖于税企双方良好的沟通合作,双方的互信机制和畅通的沟通渠道是合作的前提和基础,而受文化背景和社会制度等因素影响,长期形成的管理与被管理的概念深入人心,使得税企双方缺乏互信,难以形成合作机制。(五)激励及考核指标欠缺一是全面的高素质人才匮乏,人才的培养跟不上大企业的发展。虽然税务系统一直在培养和锻炼税收高级人才,但是基层干部老龄化,财会、法律、外语等专业人才匮乏,仍然是一个不容忽视的事实。二是行政化的激励机制在职位职级数量限制下缺乏有效性。干部考核评价体系不够科学,工作实绩和贡献未能充分地与干部成长进步等联系起来。基层干部成长路径单一、发展空间狭窄,干事创业的积极性得不到充分调动,适应新形势要求的干部激励约束机制尚未形成,影响高素质人才积极性的发挥。四、征管体系相对集中目前我国大企业税收管理工作需要不断适应大企业跨区域经营、内部管理水平较高、依法纳税意识和维权意识较强的特点,弥补现行征管体系中存在的缺陷,在较高管理层面上实施相对集中、更加专业化的税收管理和纳税服务。(一)提高膜法水处理技术在不同层级中的互补要按照大企业税源的特征,逐步建立大企业与其他企业有所区别的管理标准与业务流程,满足大企业的专业化管理和纳税服务需求。要进一步优化工作机制,充分发挥不同层级税务机关在管理模式上的比较优势,压缩工作流转环节,建立一个层级之间既有共性又突出不同重点和优势的立体网络,形成优势互补的有机整体,提高大企业税收管理与服务工作的协调性与统一性。如利用省市局管理层级相对较高,管理幅度相对较大的特点,在一定区域内尝试打破属地管理限制,集中数据信息资源优势和人力资源优势,全面协调处理大企业重大复杂的涉税事项,直接反映政策执行情况,或者直接为大企业提供更加具体的纳税服务等。(二)加强功能建设,通过自身的渠道整合内容促进征管合作,建立和完善相关机构间的信息共享和信息互通机制一是在目前的征管数据管理基础上,加强对大企业各类数据信息的整合,制定统一的数据标准和分析模板,使用规范统一的数据采集措施,补充完善征管系统中缺失的信息,建立全国范围内的大企业专业化数据库。二是加强部门之间的协作,整合国地税管理的信息资源,加强与工商、海关、商务等部门的沟通协调,丰富数据来源渠道,通过建立第三方信息互传和利用机制,提高第三方信息的获取和应用能力。三是要增强分行业管理能力,选取行业中的典型企业,对行业性的涉税信息整理分析并确定涉税风险点,根据行业税务风险差别建立分行业的税收管理服务体系。同时,对行业性税收政策执行情况进行跟踪反馈,分行业制定税收管理操作指引,增强同一行业大企业税收管理与服务工作的针对性。(三)打破行政地域限制,提高大企业税收服从参考国际经验,根据我国区域经济发展不平衡的实际情况,可以分区域设定管理标准。比如以企业对宏观经济的影响、税收贡献占税收总额比重、企业跨区域经营情况以及区域性行业性管理特征等因素为依据,打破行政地域限制按行业分区域设定大企业标准,规范职能权限和业务流程,便于各层级管理部门按照统一标准实施专业化管理与服务,合理分配有限的征管资源,最大限度地提高大企业的税收遵从。(四)强化企业财务风险管理行业、组织结构、企业文化等各种环境的不同,导致大企业在税务风险方面存在极大差异,实行单一的税收管理模式,显然无法满足专业化管理要求。以大企业税务风险为导向,实行分行业管理,既是国际趋势,也能正确引导企业利用自身力量完善自我管理,实现税务管理中心前移,促进企业自我遵从。一是充分利用集中统一的税务信息化系统,以税务风险为导向,分行业建立起大企业税务风险特征库,明确大企业税务风险识别指标,提高风险管理的可操作性。二是依据风险识别指标分行业对大企业的税务风险进行评估和排序,分出高中低风险企业。三是根据大企业税务风险的高低,分行业制定个性化的管理策略。例如对高税务风险企业,可更多地采用专项检查、反避税调查等刚性管理措施,对中低风险企业可采取协助企业完善内控机制和提供个性化税收服务等措