第一章 公共部门人力资源管理的制度选择

第一章公共部门人力资源管理的制度选择公共部门人力资源管理制度的含义与地位西方国家公共部门人力资源管理制度演进我国公共部门人力资源管理制度改革探索现代公共部门人力资源管理制度基本精神和独特性一、公共部门人力资源管理制度的含义与地位公共部门人力资源管理制度的内涵是指在政府组织人力资源的任用和使用过程中，政党组织、国家政权组织与其他政治组织在人事管理权划分上形成的相对稳定的关系模式，也包括国有企事业组织在人事权上与政党组织、政府形成的关系模式。可以从以下方面进行理解：公共部门人力资源管理制度主要面对政府组织人事管理权的归属，以及归属范围等问题。在公共部门人力资源管理制度中，对政府组织人事管理权具有影响力的组织有：政党，特别是执政党、国家权力机关、国家行政机关、其他政治组织或利益团体等。在讨论政府人事管理权的归属范围时，我们可以将整个公职人员队伍按照职位层级或担任的行政职务，划分为高级公务人员和中低级公务人员。公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则上是什么？是以“人治”还是以“法治”的方式。公共部门人力资源管理制度一旦形成就具有相对的稳定性。一种公共部门人力资源管理制度的优劣评价，主要看它选拔和使用公职人员的整体质量和素质，以及它的人才发展机制和路径。公共部门人力资源管理制度的主要模式按政府人事管理权归属的不同组合方式分为：行政机关的首脑或人事主管机关执掌公职人员管理的所有权限政党组织，特别是执政的政党基本掌握了政府人事管理的主要权力。执政党与行政机关及国有企事业组织划分人事管理权限按公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则划分为：“人治”式的公共部门人力资源管理“法治”式的公共部门人力资源管理公共部门人力资源管理制度的地位和作用公共部门人力资源管理制度的确立，是国家政治制度与政治体制的重要组成部分。公共部门人力资源管理制度的确立，是影响政府人力资源的构成和素质的根本因素。公共部门人力资源管理制度的确立，关系到社会的稳定与国家政权的稳固。二、西方国家公共部门人力资源管理制度演进西方国家公共部门人力资源管理制度的发展历程（按时期划分）上古时期：图腾社会(人类最早的社会形式)的群众领袖——部落社会的武士、巫师中古时期：古代农奴社会的贵族家臣——中古农奴社会(血统关系和世袭制度逐渐打破)封建国家时期：君主恩赐的官僚人事行政模式资本主义国家时期：民治时代初期的分赃制度——民治改进时期的功绩制度——服务政治时代的公务制度20世纪以来,服务政治时代的公务制度如:美国耗费于社会科学研究的5000万到1.01亿美元的经费中,有半数花费在人群关系的研究上.经过研究,学者们提出:人事行政中所要求的效率必须经由人们自愿性的努力而获得,因此在工作中要有效地激励员工,使之产生团体意识并获得工作满意感,把个人利益与组织目标整合在一起;在整个人力资源管理方案中,必须坚持以人为中心的观点.近年来对在职培训的重视即是为了培养和发展核心员工,以满足个人和组织双方共同的要求;主管是人力资源管理方案能否成功的关键,因为主管与员工接触密切,其行为和领导方式对员工的态度和工作效率影响很大;在人力资源管理问题的研究上,对人性问题的理解和把握被列为主要课题,希望能借研究的成果,增强对人类自身的认识.西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础18、19世纪西方工业革命兴起，19世纪中期西方国家基本完成了工业革命，资本主义经济的迅速发展为公务员制度的产生提供了经济基础。据统计，到1850年，英国煤产占全世界的60.2%，铁产占50.9%，棉花产量占46.1%，英国当时的工业生产能力相当于世界工业生产潜力的45%,占世界人口2%的英国控制了20%的贸易量,占工业品贸易的40%.英国城市也迅速崛起,城市人口占当时总人口的79.1%,农业人口仅占20.9%.继英国之后,美国和西欧国家都很快跨入工业化国家,特别是美国,1865年南北战争结束以后,经济快速发展,到1880年美国人均工业化水平位居于世界第二位.世界各国人均工业化水平(1750-1828),如下表:世界各国人均工业化水平(1750-1928)

(以英国1900年工业化水平为100计算的相对值)序国别17501800183018601880190019281英国10162564871001222美国49142138691823法国9912202839824德国8891525521285意大利888101217446俄国66781015207日本7777912308中国866443-西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景(续)政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素随着资本主义国家相继形成了政党政治,选举制度和官职的分赃制度后,产生了一系列严重的问题.结构性的腐败周期性的政治震荡公职队伍人才匮乏政治理论发展是西方公务员制度产生的思想基础17至18世纪是资产阶级革命时期,也是资产阶级政治理论繁荣和成熟的时期.形成了资本主义社会政治民主的许多重要思想理论如:社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等。以及后来行政学理论的产生与发展，如美国政治学家威尔逊在1887年发展《行政学之研究》论文，提出“执行宪法比制定宪法更难”“美国应当有一门关于行政的科学，这门科学探索的是怎样整顿政府，提高政府的工作效能，加强和纯洁政府组织，使政府以高度责任感圆满地完成其工作”。威尔逊与古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层管理理论。等等。这些理论直接成为西方公务员制度产生的重要理论依据和来源。西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景(续)中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴从隋唐开始实行科举制，经过不断实践和完善，在对官吏的考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整的办法。1570-1870年的300年间，仅用英文出版有关中国政治制度和官吏制度的书籍有70多种。在1855-1870年英国公务员制度形成时期，许多刊物杂志纷纷介绍中国的官吏制度。1983年美国人事管理总署署长卡艾伦·坎贝尔应邀来中国讲授西方文官制度时说：“当我接受联合国邀请来中国向诸位讲关于文官制度的时候，我是感到非常惊讶的，因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国。”西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景(续)西方公务员制度产生的政治文化基础资产阶级大革命中提出的天赋人权、人人生而平等的思想，民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造社会的环境。英国政府现代文官制度的选择与推进曾经历的三种政府人事管理制度君主恩赐制：是封建社会遗留下来的政府人事管理制度。政府的公职人员成为“君主的仆人”。政府的官职被作为君主手中的赏赐物，依据君主个人的意志、情感或与其亲疏关系，定夺用人和官职的归属。个人赡徇制：就是君主或资产阶级的政治领袖依据个人的力量和选择向政府输送和委任官员的用人制度，实际上，它是对君主恩赐制的延续，只是由单一的君主易位为君主和资产阶级政治领袖两个角色。政党分赃制：即竞选胜利的执政党掌握了作用政府官员的权力。19世纪初期至30年代，财政部等部设立了常务次官英国政府现代文官制度的选择与推进财政大臣格拉斯顿授意斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·屈维廉爵士全面调查英国的政府人事制度，提出改革意见。1854年，他们写出《关于建立英国常任文官制度的报告》，史称《诺斯科特-屈维廉报告》，提出：建立公开考试制度，文官通过此途径择优录用；确立公务员考试和管理的统一标准，建立统一的文官制度；实行功绩制原则，以工作成绩和勤奋程度作为提升文官的依据；将政府文官分为高级和低级两类，实行分途而治的原则。1855年，颁布了文官制度改革第一个枢密院令。建立由3人组成的文官委员会，被授权审查准备任命到政府部门去做低级文官的年轻人资格，以便确保符合规定的条件，但各部大臣对文官的任命仍继续采用。通常人们将第一个枢密院令的发布作为英国公务员制度创立的标志。1870年，英国又颁布了第二个关于文官制度改革的枢密院令。这两个枢密院令构成了英国现代文官制度的基本原则和基本措施。同时标志着世界上第一个现代常任文官制度的建立。美国政府现代文官制度的选择与推进1776-1828年，美国政府的官员作用实行的是“个人徇私制”，政府作用官员完全凭长官意志，没有法律规定，也没有专门的人事管理机构，政府用人的优劣，取决于首长个人的良知和品德。1829-1883年，实行政党分肥制，政府的职位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者。如1829年美国第7任总统杰克逊提出“敌人的赃物应当属于胜利者”、“官职应当属于选举的胜利者”等口号，实际上是公开实行政党分肥制。产生了严重的不良后果，如1881年7月2日，美国第20任总统加菲尔德在前往新英格兰州度假的途中，被一名求官不成而怀恨在心的男子行刺不幸身亡。这一事件促成了美国加快建立公务员制度进程。美国政府现代文官制度的选择与推进（续）1883年美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，即著名的《彭德尔顿法》，标志着美国公务员制度的确立。法律取消了“政党分肥制”，开始实行“功绩制”，一直延续至今。功绩制的主要主张是：所有求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷，都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待；凡通过文官考试录用的官员，不得因正常关系等政治原因被革除职务；对公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献；实行政务官和业务官的分途而治。日本政府现代文官制度的选择与推进二战以前的日本官僚制度,实际上是日本天皇独裁专制的统治工具.二战以后,社会混乱,经济崩溃,同时在国际国内压力下,对公务员制度进行改革.美国占领军当局认为日本已进行的改革不能解决问题,于是1946年派任胡佛担任团长,组成”人事行政顾问团”到日本对日本官吏制度存在的弊端进行研究.1947年提出调查报告.提出14种弊端:人员过多、人浮于事；纪律要求不严、秩序比较混乱；政府官员缺乏为国民服务的思想，只想个人升官发财；公务员报酬制度不合理，缺乏公平处理制度；退休制度不合理、进修制度不完善、考核评定方法不健全等等。提出改革日本公务员制度主张和7项具体原则：官职会用必须以能力为基础，实行竞争录用或任用；公务员报酬依据职务确定，并与私人企业工资水平相适应；建立公平补偿制度；实行政治中立；实行退休制度；全面建立晋升、保健、福利和工作考绩等制度。并起草了《国家公务员法草案》。经过修改，1947年10月日本公布实行《日本国家公务员法》，该法规定了日本国家公务员制度的各项基本准则。西方国家公务员制度的基本规则以能力和业绩取向为本的功绩制，贯彻于整个国家公务员的体系奉行“政治中立”。指在政府中工作的业务类公务员，在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念之外；不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽忠职守，推动政府的各项政策，为公民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一、一致的标准执行法律；不介入派系或政治纷争。政务官和业务官分途而治。政务官和业务官的发展通道不同：他们产生方式不同；任期不同；与执政党的关系不同；业务类公务员有自身专门的管理机构，有自己的工会组织，具有相对的独立性。建立专门的公务员管理机构。公务员法定权利与义务的平衡。西方国家公务员制度的改革与发展20世纪70年代，曾主导西方公共行政领域近一个世纪并誉为行之有效、甚至最佳的、传统的或称主流的公共行政制度，遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府失去信心，“政府失灵”论开始占主导地位。面对官僚机构惊人的浪费、欺诈和滥用权力，政府也遭遇到了信任危机。80年代，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理在英美两国应运而生，它以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据。如“理性人”的假定中获得绩效管理依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本-效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。从私营管理方法中汲取营养，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实行灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职等。新公共管理的特点：新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现来明的绩效目标控制