浅析我国垂直管理混乱的原因及对策

浅析我国垂直管理混乱的原因及对策

垂直管理也称为“垂直管理”，是指作为一个类别的国家行政机构，它执行独立的和统一的指导。实行垂直领导的国家行政机关,从中央到地方构成一个系统,不列入地方组织序列,只在遵守法律和政策方面接受地方政府的监督,业务上不受地方政府的指挥和干预。近年来,垂直管理作为中央政府遏制地方保护主义、确保政令畅通的管理模式开始广泛运用于我国一些重要相关部门,据了解,“近10年来,相对于‘块块’管理,‘条条’管理即‘垂直管理’有加强的趋势”。然而,垂直管理并非包治百病的仙丹,近期“河南省食品药品监督管理局将取消垂直管理,重归地方政府管理”作为当前垂直管理呼声高涨形势下的罕见的“开倒车”现象,引起社会各界的极大关注。因此,必须理性认识与反思我国政府的垂直管理,按照党的十七大报告中明确提出的“规范垂直管理部门和地方政府的关系”,进一步深入我国行政体制改革,建设服务型政府。一、我国纵向领导下的行政管理体制垂直管理作为加强中央集权的重要手段秦始皇统一后,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监。”“监”作为中央派到郡的监察机构只对中央负责而不受地方管辖。垂直管理不仅是我国古代国家加强中央集权的重要手段,同时对于当代中国政府的国家治理同样具有不可忽视的重要意义。新中国成立后,我国在“第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式,地方政府的职能部门对上级的相应职能部门负责,一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制,并促进了下级专门部门的发展”。而改革开放以来尤其是1994年分税制改革以后,我国政府的分权改革在激发地方政府积极性,促进社会经济飞速发展的同时,造成了中央与地方政府间“条块”矛盾日益突出,中央政府集中控制力相对下降。(一)垂直管理等多部门当前我国的垂直管理部门众多,种类多样。就目前我国政府的垂直管理部门而言,根据不同的标准可以分为以下几类。1.根据垂直领导部门的不同可以分为中央垂直管理和省、自治区、直辖市垂直管理。由中央部门直接领导的设在地方并从事地方性工作的部门即中央管理部门,主要包括安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局等20多个部门;由省、自治区、直辖市直接领导的处于(市、州、盟)、县(市、旗)的诸如工商、地税、土地管理等、质量技术监督、食品药品监督部门被称为省、自治区、直辖市垂直管理部。2.跟据垂直管理的权限范围可以将我国的垂直部门划分为全垂直管理、半垂直管理和边缘化管理。所谓全垂直管理,就是人、财、物全部实行垂直管理,有的组织关系也在上级管理部门,除了所在地之外,基本上和县级政府脱离了关系。这主要包括工商、税务、银行、电信等部门。半垂直管理即这些部门的人事管理归“条条”,经费保证则归地方。边缘化管理就是人、财权都在县里,但是在人事任用上要征求“条条”的意见,而条条的意见往往又是决定性的。此外,除了越来越多的部门垂直管理机构,还出现了越来越多的跨省区的大区督察机构,这是基于特殊管理使命产生的来自不同中央部门的跨省区的大区机构。近年来在我国的许多中心城市如上海、广州、成都等地已经聚集了众多的此类机构,如银监、证监、审计、环保、国土等大区机构。不可否认,垂直管理对于保证中央政令畅通,增强行政回应性,平衡前期改革由于分权过度造成的中央控制力下降等方面均起到了积极作用。通过垂直管理,中央政府的宏观调控能力切实得到了加强,行政执法过程中面临的地方保护主义消极因素一定程度上获得了缓解。(二)垂直管理有助于克服地方保护主义,提高行政效率垂直管理由于其在组织结构、领导体制、平衡分权以及加强中央集权方面所发挥的重要职能,从而在我国国家治理过程中发挥了积极的无可替代的作用。1.按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通。具体来讲,在一定地域内如省、市范围内,打破原有地区界限按照行业系统和隶属关系建立“上管下”的垂直管理模式,有助于同一行业内部之间进行沟通、组织、协调,从而及时发现问题、解决问题。以我国税务管理部门为例,通过垂直管理便于税务组织内部人员及时了解同行业各企业的经营和纳税情况,对经营活动进行对比分析,发现问题。2.“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避免地方保护主义的干扰,提高行政效率。直线型垂直领导体制使得垂直管理部门不受所在地政府管辖,有助于保证政令畅通、提高行政回应性,克服地方保护主义对中央政策、行政执法过程的人为干扰,提高行政效率。以我国统计部门为例,由于统计数据在客观上是对各级地方政府经济发展速度以及官员政绩起衡量作用的重要依据,因此易于受到地方政府的行政干扰,导致理应客观公正的统计数据成为“魔方数字”、“儿戏数字”。3.控制分权、加强中央集权的平衡器。垂直管理一定意义上具有控制分权超越底线的平衡器的作用。改革开放30年来,我国“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政性分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展,调动了地方政府的积极性和创造性,极大地解放了地方生产力”,但也存在一些问题。其中,如何寻求政府间纵向权力的配置问题即集权与分权二者间平衡点成为核心问题之一。地方政府作为“经济人”,其行为受经济理性的驱使,其行为具有趋利性、非规范性的特点,行政性分权过程中中央政府宏观调控能力的弱化最终导致了其对地方政府控制力的下降。为了遏制行政性分权下过分膨胀的地方保护主义带来的一系列不良后果,从而引发了地方重要行政、执法部门从地方政府组织序列中脱离出来,成为中央或省级部门的垂直部门,即中央政府通过将部门重要领域的权力“上收”,试图克服由于前期分权造成的中央集中控制力下降等问题,最终实现权力配置关系的动态平衡。总之,垂直管理对于我国单一制国家结构形式的维系无疑具有一定的作用。垂直管理通过对地方重要部门管理权的“上收”,有助于摆脱来自地方政府的掣肘,尤其对于海关、国税等肩负特殊职能的部门而言,有助于提高行政执法效率。对于防止地方保护主义,加强中央集中控制力无疑具有积极意义。二、垂直管理部门的多元化和规范化存在着一定的矛盾任何一种管理模式都不是尽善尽美的,垂直管理也不例外。近年来随着垂直管理部门数量的增多,垂直管理暴露出的问题也逐渐增多。当前我国政府垂直管理的问题主要表现在以下三个方面:(一)垂直管理部门内部缺乏有效的激励考核制度,导致垂直管理部门效率低下,缺乏活力。就内部组织而言,“垂直式组织是一种包含许多层次的金字塔结构,实行纵向管理,从下到上是信息传递,从上到下是决策输送,下情通过层层机构传至最高决策层,上情也是通过这层层机构下达到基层的执行部门,每个职员被定位在某一个以功能为核心的部门”。因此,构成了由上到下决策到执行的单向度特点,较之于其他部门组织,垂直管理部门更具有专业分工、逐级负责以及科层制的特点。然而,当代中国政府的垂直管理并非一种成熟了的管理体制,更多的是为了免受地方政府干预所采取的权宜之计。因此,就垂直管理部门内部而言,缺乏有效的激励考核制度。在此情形下,垂直部门内部人员的升迁原则上主要取决于系统内部上级单位的评价,但是由于上级部门远离垂直管理部门,从而使得考核制度本身的可操作性令人怀疑,而监管更是由于鞭长莫及从而形同虚设。加之,垂直管理部门组织内部人员编制、人员流动的相对固定性,从而导致了组织内部人员工作缺乏动力,组织僵化、缺乏活力。(二)垂直管理部门外部缺乏有效的监督机制,易于滋生腐败行为。垂直管理体制下在人事、经费、编制等方面均由“条条”管理,因此,上级“条条”集行政管理、行政执法、行政监督于一身,具有很大的自由裁量权。然而,我国政府对于垂直管理部门的机构设置、组织运作以及组织监管都是散见于有关各行业的组织法及地方法律、法规当中,并没有就垂直管理本身进行单独立法,导致垂直管理部门法律法规的提出、修改缺乏制度性、程序性、规范性。此外,垂直管理部门由于远离上级监管部门,分散在各个基层,因此无法完全摆脱地方政府的影响。加之,所在地地方政府对其行为不具备监管权力,从而更容易滋生垂直管理部门的腐败行为。以郑筱萸案为例,1998年郑筱萸就任药监局局长后通过集中权力继而启动药监局药品监督管理体制改革方案,实行省以下药品监督系统垂直管理。随后通过修订《药品管理法实施办法》(修订),将原来的“生产”,改为“上市销售”,同时更改药品审批程序,由原来从专家库中随机遴选专家参加审评改为内审,修订后的法案漏洞随即成为药监部门寻租腐败的通道。可见,政府改革历程中必须首先做好与各项改革相关的各种法律、制度建设,否则改革不仅无法起到预期的效果,反而为各种不法行为提供了规避制裁的可乘之机。(三)垂直管理部门和地方政府间“条块”矛盾加剧,垂直管理乏力。我国实施垂直管理的目的在于缓解中央与地方政府间的“条块”矛盾。然而,近年来随着我国政府垂直管理力度的加大,垂直管理部门的剧增,中央与地方政府间的“条块”矛盾也随之增加。据粗略统计全国各类垂直管理部门近三十种,并有增加的趋势。以吉林省通化市的二道江区政府为例,根据该区政府网站显示,全区政府部门数量为21个,其中就存在国税、地税、工商、统计、公安、国土、运管等12个垂直管理部门。垂直管理部门的增多一定意义上破坏了我国地方政府组织结构、损害了地方政府组织体系的完整性。结构的健全、体系的完整是保证组织功能发挥的必要条件,如果过多的职能部门被随意“垂直”、划归上级管辖,必将造成地方政府组织功能的残缺,不仅有损地方政府管理职能的有效发挥,对现有地方政府的稳定格局形成冲击,同时造成中央政府任务过多、不堪重负,从而进一步加剧了“条块”矛盾。此外,组织环境对于组织职能的发挥势必造成一定影响。垂直管理部门职能的正常发挥必然会与所在地方地方政府产生关联,因此,试图通过垂直管理完全避免地方政府的干扰仅仅只能作为一种理论设想。如果盲目将“一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷‘垂直’,容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线。各垂直部门注重对主管部门负责,有可能忽略当地发展实际,加剧‘政出多头、部门打架’等现象,降低行政效率,损害政府权威”。总之,偏好垂直管理者呼吁垂直管理最主要的目的是为了防止地方政府的干预,而垂直管理对于防止地方政府干预所能起到的实际效果,由于当前我国政府垂直管理自身的特点决定了这种影响与作用也仅仅具有临时性的特点,较之于制度化的权力制约机制而言,缺乏制度性、长期性和稳定性。加上我国地域广大,经济发展的非均质性决定了各地经济发展的差异性,当前的垂直管理模式类似于一刀切,忽视了地方特点,不利于因地制宜。因此,无法从根本上避免所在地地方政府权力的侵扰,加剧了“条块”矛盾,造成了垂直管理乏力的局面。三、中央对社会的管理以“管理的事物过多、不受限制”,降低行政效率“小政府、大社会”是现代国家政府所提倡的发展趋势,政府除了充当守夜人的角色之外,对于社会发展而言只是仲裁者与调控者,对于中央政府而言,管理的事物过多、过细不仅造成自身公务繁重、不堪重负,同时降低了行政效率。因此,为了进一步深化行政体制改革,建设服务型政府,必须改革和完善我国政府的垂直管理。(一)组织内部的激励制度影响组织效率的提高垂直管理的理论假设是“权威的配置与各个等级相适应,即层次越高,权威越大。尽管绝大多数情况下这是一个合理的假设,但在某些情况下,层次的增加仅仅是一些现象,并不代表权力的配置也相应变化。”以垂直管理部门为例,提高部门管理的层级并不必然带来管理绩效的提高。管理绩效主要取决于管理部门内部诸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直线型结构,仅仅在组织结构上凸显了上级对下级直接控制,并不必然导致垂直部门内部组织运转的高效率。组织内部有效的激励制度对于垂直部门组织效率的提高同样重要。因而,寻求刺激垂直部门内部人员工作的积极性,建立了有效的内部人员考核系统,应在当前我国政府的垂直管理过程中引起足够的重视。(二)加强垂直管理部门运行的外部保障机制我国的垂直管理部门大都具有独立性、封闭性的特点。从行业划分来看,大都属于强调业务敏感性与保密性,以及具有行政执法功能的部门。而这些履行重要职能的部门垂直管理后,由于不受所在地政府的监管、仅受上级派出单位的管理,从而形成了“看得到的管不到,管得到的看不到”的尴尬局面。此外,长期以来,专门性垂直管理法律、法规的“缺位”状态,导致了我国政府的垂直管理更多地带有临时性、人为性、随意性的特点,成为徘徊在集权与分权间,解决二者平衡问题的惯性选择和权宜之计。因此,加强垂直管理部门运行的外部保障机制成为当前规范垂直管理部门的重要措施之一。首先,通过建立垂直管理部门法,通过专门性法律法规将垂直管理部门内部的组织构成、人事任命与安排、考核体系以及具体运行机制法律化、制度化。其次,以专门性法律、法规的形式将我国政府垂直管理过程中,垂直管理部门的设立、监管、废除进行详细规定;再次,对于垂直管理的专门性法律法规的修改、变更、废除也必须进行法律化、制度化,通过设定严格的法定程序避免垂直管理被随意使用、更改,通过制度建设从根本上避免郑筱萸案的覆辙。最后,建立全方位有效的监督体系。通过网络,建立公开、透明的监管体系。在法律监督、制度规范的同时,充分利用各种有利条件建立社会监督、网络监督、人大监督等多渠道综合的监督体系。(三)以法律的方式使中央与地方政府关系法律化、制度化、规范化我国政治权力结构内部张力的来源之一就是“条条”对“块块”的抑制力以及“块块”对“条条”的分离力。“条块”矛盾始终是困扰我国中央与地方政府关系的主要问题之一。因此,要想从根本上解决“条块”矛盾关键在于明确我国中央与地方政府间事权界限,规范垂直管理与地方政府间的关系。首先,通过制定相应的地方政府组织法律,将地方政府的组织管理权限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是为了摆脱地方政府对于行政执法过程的干预,而地方政府几乎所有的行政执法机关几乎都存在中央权力干预的可能性,因此,必须以法律的形式将二者的关系进行制度化、规范化。对于涉及国家安全与发展命脉的重要部门,如海关