试论航空安全信息报告制度

试论航空安全信息报告试论航空安全信息报告制度：〔M928-T898-M248-WU2669-I2896-DQ586-M1988〕试论我国航空安全信息报告制度柳宾为了尽可能快速、准确地觉察并改正民航企事业单位运营系统存在的缺陷，提高民用航空系统的安全性，航空安全信息报告作为一种格外有效的安全措施被民航局方以及民航各企事业单位推广使用，其概括作法是相关单位或人员通过确定的途径向局方或者单位报告航空安全方面的信息，如事故征候、担忧全大事、安全隐患等等，使有关单位准时、主动识别危急，并实行有效措施加以预防、弥补系统缺陷。为了保障航空安全信息的尽可能全面的收集，民航业界建立了相应的安全信息报告机制，其中，为我们所熟知的就是强制报告系统与自愿报告系统。本文尝试从阐述我国航空安全信息报告系统的种类入手，分析各类航空安全信息报告的性质，着重探讨航空安全信息报告与惩罚的关系，并供给相关建议，以期安全信息报告机制能够更顺畅、合法地进展。一、我国航空安全信息报告系统的种类依据安全信息报告的主体与对象的不同，我国的安全报告系统大致可分为强制报告系统、自愿报告系统与单位内部报告系统几种形式。1、强制报告系统国际民航公约附件13《航空器事故和事故征候调查》第8章规定：“各国须建立强制性事故征候报告系统，以便于收集有关现存或潜在安全缺陷的资料。”我国2023年公布了《民用航空安全信息治理规定》〔CCAR－396〕，标志着我国强制报告系统的建立。我国强制报告系统的主管部门为民航局方，对应的报告人主要为事发相关单位，需要报告的信息包括了“飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他担忧全大事有关的信息”。1396部要求一旦发生飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他危及航空安全的担忧全大事，有关单位必需将民用航空安全信息准时报告民航局方，任何单位和个人不得瞒报、缓报或谎报民用航空安全信息；并且396部还规定了瞒报、谎报或者拖延1其中“其他担忧全大事”为“航空器运行中发生航空器损坏、设施设备损坏、人员受伤或者是其他影响飞行安全的状况，但其程度未构成飞行事故征候或航空地面事故的大事。”总局特地出台过《民用航空“其它担忧全大事”样例》询问通告。不报航空安全信息的相关罚则。但是，假设相对人按规定向局方报告了信息，规章并没有规定相应的减免行政惩罚的措施。2、自愿报告系统由于小的过失或担忧全大事不在强制报告之列，而且当事人出于可怕惩罚或丢面子等缘由可能并不主动去报告局方或当事人所在单位，为弥补强制报告系统的缺乏，国际民航公约附件13第8章规定了各国在建立强制性事故征候报告系统的同时，建议“各国建立自愿性事故征候报告系统，以便于收集强制性事故征候报告系统可能收集不到的资料”。继美国、日本、英国等国之后，我国民航总局于2023年11月30日公布了治理文件《航空安全自愿报告系统》〔MD-AS-2023-02〕，并由民航学院主持建立了航空安全自愿报告系统〔SCASS〕。SCASS的工作目标是通过收集的信息数据进展分析争论，准时觉察并消退民航系统的安全隐患和缺陷，建立良好的安全文化气氛，提高我国民航运输业的安全水平，其所收集的信息包括了的运行环境缺陷、无意造成违章大事、涉及飞行的困难大事、影响航空安全的一般性担忧全大事等。但SCASS不受理涉及到事故、事故征候、严峻过失以及涉及犯罪的大事报告。SCASS系统运行的根本原则是自愿性、保密性和非惩罚性。其中非惩罚性是指系统受理的报告内容既不作为对报告人违章惩罚的依据，也不作为对其他所涉及人员和涉及单位惩罚的依据。然而，正是SCASS系统的非惩罚性原则，导致了有关人士对“自愿报告减免惩罚”的误会。事实上，SCASS本身并不具有惩罚权。由于SCASS是中立的机构，与民航局没有直接的附属关系，也不是依法享有行政惩罚权的主体，因此，SCASS并不会对当事人实施惩罚；另外，由于SCASS秉承保密性与非惩罚性的原则，因此，其也不行能对已受理的报告供给相关证据作为民航局方行政惩罚或相关单位内部惩罚的依据。3、企事业单位内部报告系统需要指出的是，除了国家运行的强制性和自愿性的安全报告系统外，很多航空公司、空中交通效劳供给者和机场经营人都有报告安全危急和事故征候的“内部”报告系统，该系统在国际民航组织的安全治理手册〔SMM〕中也作了相应的说明。民航企事业单位建立内部报告系统，可以有效地进展主动危急识别，觉察单位运营的安全缺陷并实施相应的干预措施，帮助本单位安全文化的建立。一般而言，航空公司或其他企事业单位为鼓舞安全信息的主动报告，会规定相关人员报告本单位的安全信息可以减免相应的惩罚。2但是，这里需要留意的是：“行政惩罚”与“内部惩罚”是两种截然不同的惩罚形式，企事业单位内部的惩罚并不等同于民航局方赐予的行政惩罚。行政惩罚是指有惩罚权的行政主体〔如民航局方〕依据法律法规规章对违反行政法律标准的相对人实施的惩罚，是一种公权力的表达，涉及减免惩罚的，必需依法而为；而企事业单位内部的惩罚仅是企业的自主行为，是企事业单位依据本身章程、规定或与员工签订的合同而实施的惩罚，并非严格意义上的依据规章实施〔即使其依据的惩罚条款是依据规章制定的〕，而且企事业单位并不具备行政主体资格，因此并不涉及行政惩罚权的行使。二、我国安全信息报告制度面临的问题文章第一节对我国现有的几种安全信息报告系统进展了阐述，在抱负状态下，上述安全信息报告系统可以有效而全面地收集、处理担忧全大事〔含以上〕乃至系统缺陷等各类信息，但事实状况并非如此抱负。关于396部所确定的强制报告机制，首先，由于要求报告信息的范围限于危及航空安全的担忧全信息以上，排解了其他担忧全信息以及运营系统的缺陷与隐患，信息收集的范围较为特定；其次，虽然总局公布了《民用航空“其他担忧全大事”样例》，但鉴于担忧全大事的简洁性与变化性，《样例》并未完全界定危及航空安全的担忧全大事的范围，《样例》以外的大事报告与否需要当事人判定是否属于“危及航空安全的行为”，增加了信息报告的不确定性；第三，实践中，当发生较严峻的事故征候甚至事故时，一般涉及单位较多，无法隐瞒而报告得较准时、全面，但对于担忧全大事信息的报告，由于民航企事业单位或相关人员担忧受到惩罚，时有发生缓报、谎报甚至瞒报的状况，更增加了信息收集的难度。虽然396部规定了瞒报、缓报或谎报民用航空安全信息的罚则，但仍很难完全制止上述现象。我国自愿报告系统是为了弥补强制报告系统的缺乏而建立的，虽然SCASS收集信息的范围与强制报告系统互补，但其所面临的最主要问题仍是信息收集量的缺乏。据统计，自2023年9月至今，SCASS所收集到的自愿报告信息共计160份左右，大约20-40份/2在我国，局部航空公司已经推行了企业内部的航空安全自愿报告制度及主动报告减免惩罚制度，鼓舞全体员工主动报告在运行中存在的问题和隐患。年，相对于美国ASRS、英国CHIRP的信息收集量可谓相差悬殊，目前还无法作为强制报告的有效补充。另外，自愿报告与我国传统安全文化的融合、同类型报告比例偏高而局部领域较少涉及3、以及自愿报告的真实性和其中的主观偏见均影响了有关方面对安全信息数据的应用。至于企事业单位内部的报告系统，一方面并非全部企事业单位建立了内部报告系统，另一方面单位与单位之间的报告系统并未相互联接共享资源，因此，所能起到的作用较为有限。综上所述，关于我国航空安全信息的报告仍存在着事实上的灰色地带，信息收集量有待进一步提高，多种报告系统的互补性仍有待进一步加强。三、美国自愿报告机制简要介绍他山之石，可以攻玉。由于美国具有较长期的民用航空进展历程，航空运输业极为兴盛，美国的自愿报告体系也相对较为成熟，除了独立于FAA的航空安全报告系统ASRS〔AviationSafetyReportingSystem〕系统外，为了鼓舞相对人航空安全信息的报告，FAA〔AviationSafetyActionProgram，缩写ASAP〕与自愿披露报告打算〔VoluntaryDisclosureReportingProgram，缩写VDRP〕4。ASRS系统。2070成为ASRS。该系统独立于联邦航空局，由国家航空航天局(NASA)治理。当认为航空安全受到威逼的时候，飞行员、空中交通管制员、客舱乘务组、航空器修理工程师、地面工作人员和其他航空运行相关人员都可提交报告。提交到航空安全报告系统的报告会严格保密，全部报告在输入数据库前均隐去了识别标记。全部员工和组织的名字以及可能会透露身份的日期等都会被删除或概括化。航空安全报告系统主要被用于识别和记录安全趋势的争论工具，供给信息促进事故预防，同时对报告者供给有限的豁免权。对于涉及任何犯罪活动、航空事故等大事，ASRSASAP打算。ASAP是由FAA发起的与有关航空公司、修理企业等单位的联合行动打算，该打算的目的是为了鼓舞合格证持有人下的员工主动报告可能的违章行为3这里并不意味着较少报告的领域就是较少担忧全大事或缺陷的领域。以及担忧全信息，供给应员工另一个渠道报告他们所担忧的安全信息而不担忧遭到报复。ASAP建立在相互合作与信任的根底上，确立了以另一种合法订正行为的方式来替代惩罚性的执法措施，如书面反响、建议等。ASAP拒绝受理对于涉及任何犯罪活动、有意弄虚作假、或状况的药物或酒精的使用等行为的报告并将之转移至有权处理部门。VDRP打算。VDRP也是FAA主持的一项鼓舞打算，FAA信任保持航空安全重要的是赐予合格证持有者以鼓舞措施改正缺陷，其目的是“鼓舞遵守联邦航空治理局的规章，培育安全营运的习惯，促进内部评估程序的制定”。该打算允许依据联邦规章由于航空公司自己披露了违法并提交了“全面解决”问题的打算，则它会收到一份整改函，而不是惩罚。四、关于促进安全信息报告进展的几点建议安全信息的重要性毋庸置疑，李家祥局长曾特地作出批示：“安全信息是安全管理的根底”。为了鼓舞相关单位、人员主动报告担忧全信息，有效预防各类民用航空事故，把握和消退航空安全隐患，笔者认为可以从以下几个方面实行措施。1、在法律层面上保障主动报告机制，提高报告人的乐观性。建议对航空安全信息进展分类定级，依据所报告的航空安全信息的级别，在民航法律法规中设定相应的行政惩罚从轻、减轻或免除条款。对于属于强制报告信息所涉及的担忧全大事〔含以上〕，规定局方可以酌情予以从轻或者减轻行政惩罚；鼓舞民航企事业单位以及个人向局方报告强制报告信息以外的有关民航安全的信息，包括一般性担忧全大事、安全隐患以及缺陷等，对于该类信息，假设涉及对报告人的行政处罚的，可以在法律法规中规定减免相应的行政惩罚。但是，对于有意违法、弄虚作假、瞒报、谎报信息或者涉及犯罪及滥用酒精、药物等方面则不予减免法律责任。在法律层面上保障主动报告机制，需要留意以下两点：一是防止滥用减免惩罚的倾向。对于合格证持有人及其他相关人员涉及行政惩罚的违法行为，法律法规中应当明确要求相对人依据自己的觉察快速报告违法行为，立即完毕不适当的行为。假设局方已经通过其他途径得知该违法行为，或者该违法行为的报告超过相应时限要求，亦或者迟迟未完毕不适当的行为，则不应对其实施从轻、减轻或免除惩罚的行政措施。5二是建议由法律法规而非规章作出相应规定。曾有同志建议在396部或者《民航行政惩罚实施方法》〔CCAR-14R1〕中参与主动报告减免行政惩罚的条款，笔者认为不妥，一方面，就两部规章的性质而言，396部是关于安全信息治理方面的规章，而非担忧全大事本身所涉及的法律标准，14部是关于民航行政机关标准自身行政惩罚行为的程序性规章，两部规章是否属于《行政惩罚法》第27条第1款第4待探讨；另一方面，由于396部和14部在法律体系中位阶较低，仅属部门规章层次，在规章中设定对其他规章甚至是上位法的罚则的减免规定6，也是有违法理的。2、利用现有法律依据，在局方执法实践中鼓舞安全信息报告。善用《行政惩罚法》第27条。行政惩罚不是行政治理的最终目的，只是保障航空安全的必要手段，《行政惩罚法》第27条明确规定了相应的从轻或减轻惩罚条款，且假设“违法行为略微并准时订正，没有造成危害后果的，不予行政惩罚”。虽然《行政惩罚法》第27条所列情形并不包括主动的安全信息报告，但局方监察员对于安全信息报告中所涉及大事符合上述规定的条件，应当适用本条从轻、减轻或者免除惩罚。依法运用自由裁量权。行政惩罚的自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在可以实行的行政惩罚种类与幅度内进展选择的权力。执法实践中，局方确需实施行政惩罚的，可以将主动报告作为从轻惩罚〔留意：非减轻〕7的情节酌情考虑，这种方式是局方自由裁量的表达；相应的，假设当时不报，事后被局方觉察的，不仅依据396部规定实施惩罚，对于需要就担忧全大事本身对当事人实施行政惩罚的，局方可以将知情不报作为从重惩罚的情形予以考虑。52023年美国发生的航空器裂缝检查大事，使FAA意识到过分依靠自我披露而导致VDRP程序的滥用，反而可能增加航空安全方面的风险。见《航空法资