冷战后美国环境外交的演变

冷战后美国环境外交的演变

冷战结束后，传统安全和国际事务在美国政治重心领域的地位相对较低，美国政治家、行政长官和公众越来越多地关注一些传统的安全领域，如打击和预防恐怖主义袭击，以及保护生态环境恶化等。环境外交也就因此得到重视,并被列入美国国家战略和外交战略,成为美国主要国家战略之一。经历了老布什政府相对谨慎的环境外交时期,克林顿政府相对繁荣的环境外交时期,到小布什政府时期,美国的环境外交可以说是发生了根本的转变。小布什政府奉行单边主义路线,执行消极的环境外交政策,使美国环境外交出现了转折,走向低谷。一、克林顿政府环境政策的主要内容20世纪五、六十年代,西方国家疯狂地工业发展引起了严重的生态环境恶化,包括美国在内的一些发达国家认识到,环境恶化带来的危害将严重影响国家的生存发展,只有通过国家间的合作、交流才能解决跨国界的环境问题。美国的环境外交也在这一时期开始兴起。到20世纪七、八年代初,环境问题在美国外交中的比重日益加深。例如,从1972年到1980年,美国每年为联合国环境署提供的财政资金平均占该机构年度预算的36%,并积极向其他国家提供经济技术援助。此外,还积极支持一系列重要国际环保公约的签署,如有关污染物倾倒的《防止海洋污染公约》等等。然而从里根政府开始,美国开始大规模缩减对外环境援助,并在全球性环境问题上表现消极,甚至持对抗的立场。虽然老布什政府在竞选时打出了做“环境总统”的旗号,但是在他执政后并未在环境外交方面采取实质性的行动。直到1993年克林顿上台,开始引导美国环境外交走向高潮。克林顿8年执政期间,美国环境外交可谓硕果累累。1996年克林顿政府宣布把环境外交置于美国主要外交政策之中,并提出美国要担任起保护地球环境的“领导责任”。1997年4月22日,美国国务院发布了首份《环境外交》年度报告,宣称美国政府已公开宣布使其外交政策有一个新的“绿色”重点,将在多个方面采取行动应对世界生态环境的挑战,并于今后每年的地球日都发表环境报告。在环境援助方面,克林顿政府也非常慷慨,主动向众多不发达国家提供广泛的资金、技术援助,以改善这类国家地区的环境状况。1993年美国向40多个国家提供帮助实施人口稳定政策的援助,1994年此项援助费用就高达数亿美元。克林顿总统还承诺遵守《蒙特利尔公约》,在削减二氧化碳排放量上承担相应的义务等等。然而,2001年小布什上台伊始就宣布退出《京都议定书》,使美国环境外交政策出现重大转折,从此美国环境外交步入低谷。二、政府对美国联邦政权的态度?小布什在2000年大选时就曾公开反对《京都议定书》,当时即有评论家认为,他一旦当选,美国的环境外交政策将发生重大改变。果然,小布什一上台,就改变了克林顿政府时期相对温和的外交政策,而以一种强硬和富有冒险精神的单边主义面貌示人。而这种外交理念也体现在了美国的环境外交政策上。2001年3月,小布什致函几位参议员,阐述了美国政府对全球气候变化,特别是《京都议定书》的观点。小布什在信中说,“我反对《京都议定书》,因为它把世界上80%的人口,包括人口大户,如中国和印度,排除在减排义务之外,这将给美国经济带来严重的危害。”2001年3月28日,布什宣布放弃执行《京都议定书》。他说:“我们不打算接受有损我们的经济,并给美国劳动者带来伤害的计划。”此言一出,犹如给国际环保合作投下重磅炸弹,引来国际社会一片哗然。当时的联合国秘书长安南认为,美国做出了一个“不幸的”决定,希望美国能改变主意。”欧盟官员也表示,尽管欧盟一直认为美国在阻止全球变暖问题上可以发挥重要的作用,但是,不管美国履行不履行《京都议定书》中规定的义务,欧盟都将批准执行这一协议,并说服其他国家效仿欧盟履行相应的义务。法国总统希拉克对来访的美国国务卿鲍威尔表示,法国乃至整个欧洲都对美国的这一决定深表关注:“我们应该尊重我们自己做出的决定,我们得对我们的后代负责。”法国总理若斯潘也对美国政府在一系列国际事务中推行“单边主义”的做法表示担忧。他说,由于现在的美国政府“在某些问题上似乎并不认为有必要顾及国际社会通行的一些准则”,整个欧洲,而不仅仅是法国,应该在自身关切的问题上向美国表明自己的不同意见。中国、巴西、韩国、古巴、伊朗等发展中国家也对美国的这一决定提出了严厉的批评,反对美国在处理国际事务时奉行“单边主义”的霸道行径。美国国内对此也是反对声一片。美国一些众议院议员也挖苦说:“新总统在进入华盛顿时就说过,他要改变华盛顿的空气,但是没有想到他改变的是气候。”布什政府之所以宣布美国退出《京都议定书》,其所谓的理由有三:其一,执行该议定书中所规定的削减温室气体排放份额,会给美国工业带来沉重负担,特别是在美国经济减速以及能源部门出现问题的情况下,更会影响整个美国经济的发展;其二,《京都议定书》对发展中国家排放温室气体的限制太过宽松;其三,温室气体是否必然会导致全球变暖,在科学研究中并无定论。然而,这三条理由是不充分的。深层次的原因在于小布什的政治立场。他以及一些政府高官与石油界深厚的渊源使其无法去牺牲石油商人的利益。有分析人士认为,当过石油商的小布什不会改变主意,很难让美国签署一项强迫其减少燃烧矿物质所产生污染的协议。所以希望小布什这样一个与大量排放二氧化碳的产业有密切关系的政府积极支持致力于减少二氧化碳温室气体排放的《京都议定书》无异于与虎谋皮。2001年美国环境外交报告中,小布什曾说过这样的话,“美国十分关注地球环境的变化,我的政府将致力于在气候变化研究方面担当领导地位。我们十分清楚我们所担负的责任,我们一定会完成我们的使命。”然而,小布什似乎并不太在意这个使命。他在上台后就采取了一系列放宽环境保护要求的措施,如废除或推迟实施前总统克林顿在任末期签署的关于控制饮用水中的砷含量、提高矿区环保要求、禁止伐木公司和石油公司在国家森林中筑路的规定等等。这很明显是他在给大选中向他给予过慷慨资助的经济界利益集团以政策上的回报。2001年5月17日,由副总统切尼负责组织编纂的长达163页的《美国能源报告》中建议:增加石油、天然气、煤炭和电的产量。为此,要部分开放阿拉斯加北极地区国家野生生物保护区为石油公司开发石油和天然气;简化新建炼油厂和发电厂的审批手续;加强能源基础设施建设,铺设新的油气管道和输电线路。毫无疑问,这些建议又一次地体现了布什政府与石油利益集团间亲密的关系。国际社会以及美国国内对小布什环境外交政策的批评也使其对环境政策做出了一些调整。2002年,小布什宣布了应对全球气候变化的减排新措施,确定了两项最紧迫任务:一是清洁空气;二是解决全球气候变化问题。目标是在今后10年内把温室气体的排放量在2002年的水平上减少18%。2003年将为全球气候变化相关的活动提供45亿美元的经费,比往年增加7亿美元。作为对《京都议定书》减排目标的替代性战略,小布什的这一新战略还是得到了美国国内的支持。美国商务部长唐纳德·艾埃文斯认为:布什总统的气候变化新战略是一个以市场为基础的现实的寻找解决方案的途径。它不像《京都议定书》那样把经济和环境对立起来,并造成美国人民大量失业,而是调动合理的科学和最新技术力量,从而带来真正的发展。为了配合这一新战略的实施,美国政府制定了一系列国内以及国际政策。国内方面,为再生能源和工业联合发电提供税收优惠;促进政府和企业有关温室气体减排的自主协定;布什总统呼吁商业和工业界继续减排温室气体,政府增加碳吸收拨款,鼓励农业对二氧化碳的自然保存等。在国际合作方面,资助对发展中国家有关减缓气候变化的技术转让和帮助发展中国家加强应对气候变化能力建设,但资助数额呈减少趋势;投资2500万美元,用于支援发展中国家建立气候观测系统;提供全球环境基金,用于支持向发展中国家转让温室气体和二氧化碳吸收技术及相关培训;为美国国际发展署提供资金,用于支持向发展中国家转让环保技术;美国将加强在气候变化问题上的双边和多边国际合作,与欧盟、日本、英国、加拿大、中美洲等国家和地区签订了合作协议,合作涉及全球和地区气候模式、温室气体减排技术、碳循环研究、降低碳技术研究、能源的合理利用、环境立法、可持续发展等。这一系列的措施虽然看起来冠冕堂皇,但它本质上仍旧强调气候变化的不确定性,为美国日后环境政策的变化提供了一些回旋之地。2005年,“卡特里娜”飓风造成的美国世纪风灾既对美国国内利益造成严重影响,又涉及广泛的全球利害关系。环境安全的日趋恶化,以及由此而引发的美国大规模的环境运动,都推动了小布什政府重新提升美国环境外交的重要性。2006年11月20日,美国制定了一项海洋环保计划,决定从2007年初起在加州中部海岸禁止捕鱼和垂钓活动,以保护加拿大沿岸海洋生态环境。2005年,美国发起“禽流感国际伙伴计划”,与中国一起研究应对禽流感的措施。2007年5月31日,在八国峰会举行前期,小布什宣布为了应对气候变化问题,他将力邀全球15个主要温室气体排放国在减排问题上设立长期目标。但他仍坚持,具体的减排比例应由各自国家掌握。他在讲话中称,《京都议定书》第一承诺期2012年就将到期,有必要设立一个温室气体减排的新全球框架。15个主要温室气体排放国应该在2008年年底之前达成一致,设立一个全球排放目标,以共同努力减少温室气体排放。为此,美国政府将从今年秋天开始召集一系列会议,商讨全球温室气体减排长期目标。与会的15国将包括美国、日本、俄罗斯、加拿大、欧洲、其他主要工业化国家以及印度、中国等发展中国家。但是这项建议中,小布什有意在减排问题上把印度和中国等发展中国家和美国这个世界上最大的发达国家放在一起,明显地违背了《联合国气候变化框架公约》中规定的“共同但有区别原则”。因此美国舆论认为小布什政府的目的是在减排问题上推卸责任,缓和外界批评的压力,进而继续坚持其拒不执行《京都议定书》的态度。不少批评者认为,小布什提出“长期目标”的用意在于设立难以强制执行的宏伟计划,而不是实实在在的减排额度。更有人认为,布什就是想“拖时间”,不想在2009年初离任前采取任何实际行动。据报道,气候变化是即将召开的八国峰会的重要议题,而布什的提议与欧盟希望达到的目标有很大出入。英国《卫报》评论说,布什的讲话等于“杀灭”了八国集团内部达成对抗气候变化协议的希望。尽管小布什政府提升了对环境外交的重视程度,但由于他本人的执政理念以及与经济利益集团的密切联系使他难以在环境事务中大展宏图。三、小布什环境外交的特点(一)美国的环境外交以解决地缘环境问题为主要目标美国现实主义大师汉斯·摩根索指出“国家利益是判断国家行为体唯一永恒的标准”。美国作为发达国家,公众对较高生活水准要求和生态环境的威胁呈现严重矛盾,这种矛盾和冲突的严重程度已经影响到美国的国家利益,并改变了国家对外行为。当小布什政府认为环境保护协定会损害美国利益时,他就坚决地退出了《京都议定书》,而不顾国际社会一片谴责声以及全球环境的安全。2002年美国威尔逊中心出版了《环境变化报告和安全报告》,这份研究报告就直接将具体的环境问题与美国国家利益联系起来,如酸雨问题影响美国经济的发展以及与加拿大的外交关系。此外,环境问题还涉及美国的海外利益。美国跨国公司经常视发展中国家为垃圾倾倒厂,如废弃的电子产品零部件、废旧电池等等,给发展中国家环境造成严重影响,并引起发展中国家的强烈不满。为了缓和与发展中国家的关系以及不影响美国的经济贸易收益,小布什政府也不得不表示将承担更多的国际责任,帮助一些国家提高经济技术水平以控制环境污染。美国的环境外交行为在维护本国安全和利益的同时,兼顾扩大在邻国和有地缘政治意义的国家的影响力,同时也力图掌握在世界环境事务中的领导地位。小布什政府的环境外交思想深受马汉、麦金德和斯皮克曼地缘政治学说的影响。他认为掌握了地理上的心脏位置、边缘地带、海洋通道就能成为国际秩序的主导者。因此,美国的地区性环境外交以关注中东、东南亚、南亚等地缘要地为主。例如在中东,水资源问题是一个重大的生态环境问题,美国通过中东水资源危机管理来协调中东各国资源分配,以便减少冲突并维护美国的中东战略和利益。如认为以色列占领约旦河西岸,利用约旦河水保障其农用灌溉和其他淡水是非常重要的。在南亚和东南亚地区,美国借2005印度洋海啸和南亚地震之机,开始增加军力部署。英国《简氏外事报道》指出:“美国通过印度洋海啸救灾,悄悄地推进其国家安全战略,增加它在印度洋地区军事基地的数目。它的目的在于控制国际舞台,而且更重要的是牵制它的潜在竞争对手中国。”(二)小布什政府认为的“不公平”是对发展中国家的一种不公正的政策到2007年为止,小布什环境外交中最引人注意的莫过于退出《京都议定书》。2001年,小布什宣布退出《京都议定书》的主要原因之一就是美国政府认为此议定书所设定的减排义务对美国和其他工业化国家不公正,没有包括广大的发展中国家,如中国、印度、巴西等。美国提出一项数据称:到2020年,发展中国家的二氧化碳排放总量将大大超过工业化国家。因为温室气体不是静止的,所以发展中国家不参加减排是不公正的。然而,实际情况是,发展中国家在《京都议定书》中是承担责任的。正如欧盟委员会负责环境事务的委员瓦尔斯特伦女士所说,在《京都议定书》中,发展中国家依照“共同但有区别原则”也承担了控制气候变化的责任。发达国家以全球20%的人口,排放了66%的二氧化碳,《京都议定书》正是基于公平的原则,要求首先限制发达国家的温室气体排放量。由此可以看出,小布什政府认为的对美国的不公平恰恰是美国对发展中国家的一种不公平政策。从历史的角度看,目前全球大气中的温室气体是近一两个世纪工业化国家经济发展过程中累计排放的结果,而且四分之一是美国“贡献的”。美国仅发电厂就每年向大气中排放5亿吨二氧化碳,超过了146个国家的总和,而中国与印度分别为8.5%和2%。此外,资金、技术的限制也使发展中国家不具备减排的条件。美国人均收入2万美元,而中国和印度仅为700和400美元。而这些有限的资金还要去应对空气污染、水资源匮乏、艾滋病等的威胁,怎么可能有能力去参加如此高技术的减排工作呢?在2007年5月31日小布什宣布的减排新目标中,他又一次将中国、印度等发展中国家与发达国家相提并论,要求发展中国家与发达国家承担同样的减排任务。小布什政府无视发展中国家的现实,坚持以发展中国家减排为筹码来满足美国所谓的“公正性”,实际上却是对发展中国家以及全球环境事业的最大的不公正。在国际环境公约谈判中,美国也是主导着谈判的结果向有利于发达国家的方向发展,不断将利己的法律规则塞入国际法律框架中,对发展中国家的未来发展形成制约。2004年12月,小布什宣布,美国已经联手澳大利亚、日本来领导印度洋海啸救灾救援工作,削弱联合国在这一事务的主导权,力图通过环境外交来对这一战略要地施加影响。此外,美国政府还经常散布一些有损发展中国家形象的言论,这也是对发展中国家的一种不公正的歧视。以中国为例,在2003年“非典”疫情期间,美国制造“阴谋论”、“威胁论”来责难中国。2006年美国的民间环保组织称:“通过从东南亚等进口大量非法砍伐的木材,中国政府窃走了这些国家的前途,损害了它们的经济,助长了腐败的滋生,并威胁世界森林资源。”此外,在美国每年发布的环境外交报告中,多次宣称中国对世界的破坏在迅速上升,“中国环境威胁论”等等。这种肆意诋毁发展中国家的做法也体现了小布什政府环境外交中的不公正性。(三)以环境保护为突破口,对其他国家实施贸易制裁美国政府在做出任何决策时,历来都以有益于国家利益为准绳。而国家利益中,经济利益又是重中之重。在美国经济圈中存在着一种“外部性”的现象,即如果某消费者的花费没有取得这项支出的所有好处,而是与他人共享成果,那么消费者就丧失了付出代价的积极性。而环境领域的实践却恰恰与美国这一传统经济观不符,因为一国环境治理的结果可以使其他国家免费受益,即所谓“搭便车”现象。所以当美国政府认为改善的代价影响到经济增长时,美国政府的态度就是“取经济舍环保”。这一点在小布什政府中体现得尤为明显。在小布什宣布退出《京都议定书》时,他说执行京都议定书将使美国数百万人失业。美国国内的主流观点认为:气候变化给美国带来的损失尽管可能达到约600-700亿美元,但达到《京都议定书》削减温室气体目标的直接费用可高达380亿美元左右,再考虑到限制温室气体排放带来的其他不利影响和一些不可避免的气候变化的不利影响,所付出的代价有可能等于或高于带来的效益。因此,从美国的经济利益出发,美国参与全球气候保护是一项成本巨大但是收益并不显著的活动。因此2002年小布什宣布了新的环境方案《晴朗天空与全球气候变化行动》来替代《京都议定书》。该方案规定的减排难度明显小于《京都议定书》中规定的美国的减排义务,而且替代方案直接与GDP挂钩,是不妨碍美国经济发展的相对减排方案,其减排力度依赖于其经济状况,而《京都议定书》是一种排放量绝对减少的减排方案。因此,