传媒经济学教程（第二版）市场失灵与政府规制

市场失灵与政府规制本章学习要点市场失灵､思想市场､政府规制､政府失灵等基本概念新闻史上对市场失灵的批评公共物品对于传媒产业的重要意义关于传媒产业中外政府规制的主要措施政府与市场之间的可替代性第一节市场失灵的表现及原因目录第二节市场失灵的补救方式——政府规制第三节政府失灵——政府规制的局限性第一节市场失灵的表现及原因市场失灵的表现及原因一､从自由主义理论到社会责任论:思想市场的理论史二､垄断与市场失灵三､外部性与市场失灵四､公共物品与市场失灵一､从自由主义理论到社会责任论:思想市场的理论史１６４４年，约翰·弥尔顿在《论出版自由》一书中，详细阐述了主张言论自由的论点。他说，应该承认推理说服的力量是巨大的，应该给争论、笔战、分歧的意见以机会，让真知在与谬误的砥砺中形成，让人们靠与生俱来的理智去明辨。１９１９年，霍姆斯断言：“所欲求的最终的利益可经由思想的自由贸易更好地达到——真理的最佳的试金石是让思想的力量在市场上的竞争中来获得对它的认同。”１９７４年，美国经济学家罗纳德·科斯对商品市场和思想市场做了比较。他不认为商品市场和思想市场之间的区分是有根据的，而是指出这两个市场之间没有根本的差异。１９８２年，美国联邦通信委员会主席马克·富勒也提出，思想市场应当像其他任何产品市场一样，规制者的指导原则应当是促进竞争和使消费者福利最大化。２０世纪初，工业化、商业化和金融垄断高度发展。经济领域的变革，以及随之而起的社会政治、意识形态领域的诸多变化反映到日益发达的大众传媒中来。一､从自由主义理论到社会责任论:思想市场的理论史１９世纪中叶以后，自由竞争的市场体制在西方资本主义国家出现了负面后果，曾经显赫一时的报刊自由主义理论，就注定要面对批评、质疑和挑战，新闻的社会责任论应运而生。２０世纪初，工业化、商业化和金融垄断高度发展。经济领域的变革，以及随之而起的社会政治、意识形态领域的诸多变化反映到日益发达的大众传媒中来。人们对自由放任的传媒运作（如普利策与赫斯特的“黄色新闻”之争、“喧嚣的２０年代”的电子信息大混战等）的不满在迅速增长，大众传媒种种不负责的行为受到了一些具有正义感的思想家愤激的道德控诉。对“黄色新闻”的批评是这个时期传媒批评的一大焦点。社会责任论将传媒市场失灵的原因归结为传媒在市场上缺乏自律，提出的解决之道如下：一是建立自律制度，也就是制定行为守则和规范，建立执行机构，并规定对违反者的惩处方式；二是教育，提高从业人员的素质，实行自我批评，制定职业标准。二､垄断与市场失灵垄断有广义和狭义之分。狭义的垄断指的是只存在唯一厂商的市场结构。但事实上，在现实中很难找到这样的垄断组织。因此，我们使用广义的垄断概念，即垄断是一个或几个厂商控制一个行业的全部或大部分供给的情况。就是说，它将寡头垄断和某些垄断竞争的情况也包括进来。如果存在垄断市场，那么其在配置生产资源时是缺乏效率的。垄断者不是根据p＝ＭＣ的原则确定产量，而是在定价时要高出边际成本，即p＞ＭＣ，在产量上要更低一些。从社会的角度看，垄断会带来社会资源浪费，从而使社会资源无法实现最优配置，导致市场失灵。一些学者赞成垄断，认为大企业的联合比单个厂商更能展开有效竞争，更能从事大规模生产，更能投入研发和技术创新。但是，更多的学者在理论上反对垄断，认为垄断有许多坏处。这些坏处主要有以下方面：垄断厂商通过控制产量、提高价格的办法获取高额利润，使资源配置和收入分配不合理；垄断造成经济和技术停滞；垄断产生的产业和政治的结合只有利于大企业而不利于社会。三､外部性与市场失灵(一)没有外部性时资源的有效配置如果一个人购买商品后只有其本人获得使用价值,一家公司生产产品时只有其自身承担成本,这种情况就可视为不存在外部性｡在没有外部性问题的情况下,完全竞争将是有配置效率的｡这一点为微观经济学的基本原理所证明｡下图做了进一步的阐释。１６４４年，约翰·弥尔顿在《论出版自由》一书中，详细阐述了主张言论自由的论点。他说，应该承认推理说服的力量是巨大的，应该给争论、笔战、分歧的意见以机会，让真知在与谬误的砥砺中形成，让人们靠与生俱来的理智去明辨。三､外部性与市场失灵(二)存在外部性时资源的配置情况1.外部成本生产中的外部成本主要来自污染｡举个例子,一家造纸厂向江河排放工业废水,这种排放造成鱼类数量锐减,下游渔民打捞量大幅下降,这是一种只有外部成本而没有外部收益的情况｡假定随着产量的增加,造纸厂给下游渔民造成的损失成比例增加，如图所示。三､外部性与市场失灵(二)存在外部性时资源的配置情况2.外部收益有时生产者为社会创造了额外的经济效益却无法通过价格机制获得相应的回报｡例如,生产中的外部收益可能来自研发带来的新知识,体现为新的生产过程或新产品｡当这种创新性的知识在行业内扩散时,其他公司会从这种技术外溢中获益,而最初的研发厂商却无法从其他获利者那里索取报酬｡经济实力的强大使得美国人的日常生活发生了许多重大变化。现在，提起20世纪20年代，人们会说那是个令人激动的时期，历史学家把它称为"喧嚣的20年代"。在畅销书和时髦节目中，出现了未婚母亲和同性恋的题材。发展壮大的电影业拍摄有关未婚男女通宵派对的电影。人们还开始讨论弗洛伊德和其他新生代思想家们有关性的新理念。四､公共物品与市场失灵市场交易中的很多商品是私人物品。私人物品具有两个基本特征：竞用性和排他性。竞用性指私人物品是不能被其他人不花费任何代价就消费的，一个人的消费会影响其他人的消费数量。排他性是指一旦一个人购买了一种商品，他就有能力排斥其他人消费。有些物品可以称为混合物品。例如，图书馆的顾客在一般情况下享用图书馆服务是非竞用性的，但是对某一本图书而言可能是竞用性的。一般而言，公共物品具有非排他性，消费者使用它以后，对于产品的损耗几乎等于零，或者说，使用公共物品的边际成本是趋近于零的。由于存在所谓的搭便车问题，私营部门提供公共物品会导致公共物品的生产不足和消费不足。在传媒产业中，公共物品如无线广播、在互联网上传输的海量数字化内容是由市场制度提供的。。然而，从配置效率的角度看，双边市场是可行的却不是最优的运营模式。第二节市场失灵的补救方式——政府规制市场失灵的补救方式——政府规制一､政府规制的理论依据二､政府规制的主要方式三､传媒产业中的政府规制四､对政府规制政策的期待一､政府规制的理论依据政府规制的理论依据包含两种相互对立的理论:公共利益理论和俘获理论｡在考察这些理论之前,我们先考虑博弈的参与者即博弈者｡政治家是各级政府中经选举产生的,他们提供公共政策｡政治家的主要目标是再次当选｡持相同立场的政治家往往结成联盟或同盟,即我们所谓的政党,以构筑政策平台,迎合选民｡官员受雇于政府,负责政策的执行,或者不属于官方但协助制定公共政策选民是指达到法定年龄的公众总体｡ 选民是指达到法定年龄的公众总体。他们需要增进他们自身利益的政策，他们是商品和服务的消费者、劳动（和）或资本（以储蓄形式）的供应者以及所有者。选民是指达到法定年龄的公众总体。他们需要增进他们自身利益的政策，他们是商品和服务的消费者、劳动（和）或资本（以储蓄形式）的供应者以及所有者。在有些情况下，志同道合的选民会结成联盟，为通过某项特定政策而进行游说。例如，某个行业的所有者或工人可能为获得补贴而对政府进行游说。选票是选民为了获得所期望的政策而拥有的筹码。一､政府规制的理论依据（一）政府规制的公共利益理论公共利益理论是指政府､官员及选民都相信资源的有效配置符合他们的利益,将使得财富最大化,因而也使得要分享的蛋糕的规模最大化｡公共利益理论肯定政府规制的合理性和有效性,认为现代经济并不存在纯粹的市场经济,自由竞争的市场机制并不能带来资源的最优配置,甚至造成资源浪费和社会福利损失｡公共利益理论可以帮助我们分析不同情况下应该采取哪些不同的干预措施｡在收益成本分析支持干预的地方,政府将征收消费税或设定标准对外部成本加以补偿､对外部收益提供补贴､确定公共物品的最优产量､保证这一产量的供给､通过竞争(反垄断)法保护竞争,以及调控自然垄断等｡一､政府规制的理论依据（二）政府规制的俘获理论俘获理论是指政府进行干预反而为特定利益集团所“俘获”,促进了生产者或工会的经济利益｡利益集团可以组织起来游说政府,以获得有利于其利益的干预｡对于规制机构的官员来说,他们常常站在有利于满足产业需求的立场上,因为这可能为私营部门带来商业机会｡对于政治家来说,如果他们认为可能得到的选票多于可能失去的选票,他们就会推行这样的干预政策｡一､政府规制的理论依据(三)公共利益理论与俘获理论的比较对自然垄断行业如电力、天然气行业的规制可以看作是符合公共利益理论的，但对另外一些行业如农业、货物运输、出租车运输、航空运输的规制似乎更符合俘获理论。这些行业都可能是极有潜力的竞争行业，与纯粹的自然垄断行业差别很大。公共利益理论不能令人满意地解释为什么政府规制这个行业而不干预那个行业。例如，如果我们说有些电视节目类型可以实现外部收益，很难说报纸的文章就没有产生同样的外部收益。因此，为什么通常只有广播电视受到政府规制或它不适用于补贴，但报纸却没有呢？历史上，对广播的规制的理论基础在于频谱资源的稀缺，它不适用于报纸出版。但是今天的大多数电视内容通过有线、卫星和互联网传输，已经不再使用电磁频率了。利益集团可以组织起来游说政府，以获得有利于其利益的干预。许多国家的文化产业集团雄辩滔滔，组织有方，以进行游说。这种活动是一种寻租行为，其自身其实是一种绝对损失，因为它把资源从生产性活动转移到了其他地方。二､政府规制的主要方式间接规制主要指对不公平竞争的规制,主要是针对垄断造成的市场失灵,其形式是政府通过反垄断法､民法､商法等法律对垄断等不公平竞争行为进行间接制约｡直接规制分为经济性规制(economicregulation)和社会性规制(socialregulation)｡社会性规制对应于外部性､公共物品等领域,由政府对企业的产品和服务以及围绕着产品和服务的提供而产生的各种活动设立标准和规则加以限制｡经济性规制是政府对特定行业如自然垄断行业和金融业的干预,社会性规制是政府为了保护广大的消费者､雇员及公众的健康和安全而对产品和服务､广告､工作场所以及环境的质量进行的规制｡(一)自然垄断行业的规制为应对垄断带来的市场失灵,政府采取的一种有效措施是实施竞争(反垄断)法｡国家授予法院和政府机构一定的权力来防止垄断现象的出现｡如果大企业之间密谋或串通起来哄抬价格､降低产量,以及实施大规模并购活动,那么它们常常要受到严格审查,以评估其是否会过度地削弱市场竞争｡政府对于垄断者还可以采用价格规制手段｡在自然垄断的情况下,巨大的规模经济意味着市场上只有一个垄断者能以最低总成本运作,也就是说,是有生产效率的｡二､政府规制的主要方式(二)治理外部性的公共政策治理外部性最简单的政策是征税｡在存在外部成本的情况下,对每一单位产品的销售征税,或是在存在外部收益的情况下进行政府补贴｡这一政策的其他变体包括收费(诸如排污费)或污染权的拍卖等｡设定标准是政府处理外部性的另一个常用办法。政府为污染设定一个可允许的水平。厂商必须追加成本、减少污染，以符合这些标准。这种外部成本的内化同样引起产量的下降。由应用研究和创新带来的外部收益常常使政府陷入两难境地。新知识向竞争者扩散，削弱了发明和创新的驱动力。为了恢复这种驱动力，大多数政府通过专利与版权对知识产权加以保护。二､政府规制的主要方式一个中等城市准备授予有线电视特许经营权，假定有线电视是一个自然垄断行业，只能授予一家专营，但是有很多公司能够提供这项服务，就可以引入竞争，来决定哪家公司赢得特许权。(三)政府对公共物品的提供市场在提供公共物品方面不是最有效率的,这就为政府的介入提供了基础｡从世界各国来看,由政府出面解决公共物品问题是最佳的政策｡经费的来源可以通过财政解决｡针对公共物品问题的一种政策是由政府部门､机构或公众公司直接提供的,例如国防､消防就是典型例子｡政府提供的公共物品,未必一定要由政府生产,有时可以采用政府与市场､社会力量相结合的办法,以便发挥各自的优势,达到有效的结果｡对于准公共物品，政府可以安排给私人生产，采取的方式主要如下：第一，授权经营。在西方国家，政府通常将现有的公共设施委托给私人经营，如报纸、电台、电视台、电话、供电、自来水等。第二，政府参股。主要应用于道路、桥梁、港口、电信系统等部门。第三，资助。由政府确定最优的产量水平并通过税收对这些服务进行资助。二､政府规制的主要方式(一)进入规制主要是通过实行进入许可制度来实现的｡许可规制在我国现阶段主要有以下两种方式:1.严格限制的少数进入许可即一个可定义市场中允许最多有2~3种报纸存在｡在这样的进入许可规制制度下,报业市场中各细分市场界限分明,进入壁垒很高｡在这样的市场准入制度下,通常会形成寡头型的市场结构,报纸承受可竞争市场的压力｡例如,在一省或一市的党报市场中只允许一家独占,严格控制报纸的数量｡2.一般性限制的多家进入许可即一个可定义市场中允许有多种报纸存在｡在这样的进入许可规制制度下,报业市场中各细分市场界限不是很清晰,细分市场交叉重叠,进入壁垒不是很高｡三､传媒产业中的政府规制（二）价格规制即由政府规定报纸的价格,规制手段主要是实行价格审批,或者限制报纸的零售价格｡过去,中国的报纸一直实行严格的价格规制制度,主要目的之一是保证低价格报纸的普遍供应,现在主要是为了维持市场秩序｡例如：2000年3月1日,在南京《服务导报》改版､争夺零售市场的一番价格大战之后,主管部门硬性规定,南京报纸零售价格不得低于0.3元｡三､传媒产业中的政府规制看造纸厂污染的例子，解决办法是对该厂每一单位的外部成本征收等额的污染税，将使这一成本内部化。这样，该厂的边际成本就变为ＭＰＣ＋，其供给曲线就会上移，产量也就随之减少。假如政府的征税计划是根据曲线ＭＥＣ来制定的话，造纸厂承担的边际总成本就是ＭＰＣ＋ＭＥＣ，也就正好等于边际社会成本ＭＳＣ。其结果是，外部性得到了很好的克服，并且产量达到社会最优。（三）数量规制即政府规定每一种报纸(每周)的期数和版面数｡主要的规制手段是,报纸的增期(减期)､增版(减版)都必须经政府行政部门审批｡实行这种制度的目的是控制报业的结构,即哪种类型的报纸应该占多大的市场比重｡三､传媒产业中的政府规制（四）许可权限规制即规定报纸不得随意出版地方版,包括地方广告版,地方报纸不得异地出版,禁止一报多版｡凡是一报多版,如全国性报纸出版地方版,均须申请新的刊号,政府行政部门以控制刊号的方式进行严格限制｡实行这种规制措施的目的是严格分割市场,防止许可权的越权和失控｡因为,如果听任各家报社可以出版不同式样的报纸,就等于使进入许可规制失去效力｡（五）产权规制即严格禁止或者限制报纸的产权交易,禁止或者严格限制外部资本进入报业领域｡最主要的规制手段就是实行主管､主办制,即只有符合一定条件的(非企业)国有单位才能办报。三､传媒产业中的政府规制（六）广告规制主要是禁止发布虚假广告｡（七）反不正当竞争即禁止报纸以不正当的方式获得市场竞争利益｡例如,查禁有偿新闻;再如,禁止以新闻的形式表现广告,进而吸引广告客户,获得市场竞争中的利益｡三､传媒产业中的政府规制（八）反垄断行为从一般意义上说,传媒产业反垄断政策的内容是,对同一传媒控制整个市场或者同一经济实体控制多家媒体进行限制,以及打破报业发行市场的垄断等｡中国在此方面的主要方式是,通过发放报纸刊号形成多家报纸竞争局面,对报纸及其他媒体的兼并进行管理,避免形成传媒业市场的不合理垄断而导致效率损失及整体竞争力的下降｡为公共广播组织提供资助的来源有很多种，这些不同的资金来源对公共广播能在多大程度上成功地提供产生外部收益的节目通常有很大影响。例如，ＢＢＣ的财政收入来自用户缴纳的电视执照费；澳大利亚广播公司则完全依赖政府拨款；ＣＢＣ３０％的收入来自商业收入，其余来自政府拨款。由于ＣＢＣ部分收入依赖广告，这使其像私人广播组织那样有了播放那些吸引最广泛受众的节目的动机。（九）新闻政策规制传媒业的特殊性之一就在于它具有公共物品的性质,各国对传媒业都有一定的规制,在中国,这种规制更加严格｡它不仅体现在前面提到的结构规制和行为规制上,而且也体现在政府对传媒业舆论导向的调控中｡新闻政策主要是对新闻编辑方针的规制｡政府对传媒业实施的新闻规制政策主要包括规定新闻媒体的编辑方针和内容不得损害国家利益或危及国家安全,控制传媒的政治倾向,禁止或限制传媒登载危害社会道德的内容,避免集团利益对编辑方针的控制而损害社会公正或公众利益等｡同其他产业相比,中国政府对传媒业实施的产业规制政策,在反垄断､价格制定等方面相对较宽松,但是对传媒业的进入规制､消费者保护方面的规制政策相对较严格｡三､传媒产业中的政府规制以美国传媒产业政策的制定､实施和调整为例,其依据主要有四个方面:思想市场理论(marketplaceofideasmetaphor)､多样化原则(diversityprinciple)､本地主义(localism)原则和普遍服务(universalservice)原则｡“思想市场”——对思想市场的经济理论的解释强调效率､消费者满意和竞争,而民主理论的解释则强调公众知识､信息充分的决策和有效的自治｡多样化原则——“来自不同的和敌对的渠道的信息的尽可能最广泛的传布”本地主义原则——“希望每个社区至少有一家电视台”普遍服务原则——目标是要使所有的美国人，包括居住在乡下及高成本地区的人，都能享受先进的电信与信息服务。农村地区得到的服务，必须“适度地比得上”城市。四､对政府规制政策的期待第三节政府失灵——政府规制的局限性政府失灵——政府规制的局限性一､政府失灵的表现二､政府失灵的原因三､传媒产业中市场机制与政府规制的互补性——以欧美为例一､政府失灵的表现有人曾总结我国电视广告的7种不规范现象:(1)恶性广告竞争｡播放总量没有节制,想怎么播就怎么播,想播多少就播多少｡(2)电视剧无节制地插播广告｡迫于竞争和创收的双重压力,很多电视台都存在超时､不规范插播广告的现象｡(3)恶心广告多｡指那些大大影响了我们生活与环境的广告｡(4)流动字幕广告多｡有些电视台转播中央电视台节目的时候,随意播放流动字幕广告,缺乏审美观念｡(5)污染屏幕广告多｡这类广告大都语言粗俗､格调低下､品位低劣,在内容上极大地污染了屏幕｡(6)小广告泛滥｡过去贴在电线杆上的广告内容也上了电视屏幕｡(7)虚假广告泛滥｡虚假医疗卫生保健品广告泛滥,成为公害｡由于电视台是一种有影响力的传播机构，其拥有的舆论监督权力让其他各种权力部门都敬畏三分，因此即使它播出了未经许可的医疗广告，工商局、卫生局等执法机关也很难把电视台同其他市场主体一视同仁，做到“违法必究”。一､政府失灵的表现（一）媒体履责不到位在市场经济体制下，行业竞争加剧。部分自律能力较差的电视媒体为了自身利益，为了生存，往往是“饥不择食”。这些媒体在播出广告时“睁一只眼闭一只眼”，甚至根本不对广告批准文号等有关证件进行审查，只要给钱，一切照播，使得一些虚假医疗广告得以蒙混过关。（二）广告主游走于法律规制的边缘实际存在的法律疏漏､责任分散问题,使不良广告主得以钻空子｡随着互联网因素的加入,网络广告迅速发展,互联网广告背后的巨大商机也被不法分子利用｡监管缺位导致行业陷入野蛮生长状态,违规违法的互联网虚假广告现象突出,推动着政府部门适时调整监管政策｡二､政府失灵的原因首先，由于政府监管成本的存在，如果建立或实施某项补贴方案、规制条例或其他干预措施所付出的代价过于昂贵，就可能出现政府失灵。这种情况下，本来要用于干预的资源比未纠正的市场失灵情况下浪费的资源更多。其次，政府干预本身可能是不完善的，对纠正市场失灵无能为力。再次，人们很容易地就夸大与市场失灵有关的成本及干预带来的收益，因为外部性很难测量。最后，规制在操作过程中还会遇到各种困难，规制往往不仅代价昂贵而且会延迟决策。有时用于论证政府支持某一产业的论点是乘数效应｡但事与愿违,乘数效应赖以成立的假设未必是有效的,付诸实践可能导致政府失灵｡三､传媒产业中市场机制与政府规制的互补性——以欧美为例(一)20世纪欧美传媒体制的多种形式及其特点三､传媒产业中市场机制与政府规制的互补性——以欧美为例(二)美国在私营主导制下对最低限度的干预政策的调整美国是实行私营传媒体制的典型国家｡它对于传媒业的核心理念,是推崇市场的作用反映在意识形态领域就是强调促进“思想市场”的重要性,强调让不同的意见通过不同的渠道尽可能地表达出来和发生碰撞,以消灭谬误,达致真理｡而政府的责任,莫过于防止损害思想的自由市场的力量起破坏作用,避免公众的知情权､接近权受到侵犯｡传媒是国家的守夜人,国家则是社会制度的守夜人｡为此,政府尽量采取自由放任的政策,对传媒业减少直接干预｡美国国有的传媒机构,只有美国之音等少数几个对外广播电台和电视台,可见一斑｡三､传媒产业中市场机制与政府规制的互补性——以欧美为例(三)欧洲在公私混合制下对最大限度的保护政策的释放与美国对危及公共利益的现象采取消极防范的姿态不同,英､法､德､意等国大都采取过积极主动的全面规制政策,其出发点之一就是对公共利益予以最大限度的保护｡在西欧,公共利益的理念深入人心｡欧洲人在传统上对国家权力及其从事公共服务的合理性给予了更多的认可｡在20世纪80年代以前,传媒机构更多地被看作政治体系的组成部分,同时对普通百姓自由权利的最大限度的保护也被认为是大众传播的题中应有之义｡前述的地缘政治因素和两次世界大战期间宣传的威力也对欧洲选择传媒国有化道路具有一定影响｡因而西欧的广播电视几乎从一开始就确立了两个基本原则:非政府､非商业｡公共体制由此而生｡三､传媒产