国家档案资源建设的主要途径及策略

国家档案资源建设的主要途径及策略

国家文件资源是指对国家和社会事务有保存价值的文件的总和。它是在过去和现在的国家机构、社会组织和个人社会活动中形成的文件的总和。这一定义由原国家档案局局长毛福民提出,现已基本形成共识。而国家档案资源建设则有广义和狭义之分:广义的国家档案资源建设是以建立档案资源体系为目的,“依据国家有关档案法律法规开展的档案积累、移交、接收、整理、档案资源开发利用等一系列档案工作”(1);狭义则是指国家档案资源的形成、收集和整合过程。在工作实践中的档案资源建设,主要是以后者为主,并不包括档案资源的开发利用,因此本文的讨论重点也围绕后一定义展开。一、档案资源及保管利用。在档案自2001年全国档案局馆长会议明确指出“要加强国家档案资源建设”以来,历年全国局馆长会议始终把档案资源建设作为重要工作加以部署。全国多个档案部门如山东、辽宁、甘肃、陕西等在全省范围内深入开展了档案资源建设主题活动,其他多个省市也纷纷采取了加强档案资源建设的措施,取得了一定的成效。从目前各地的工作实践以及学术界的理论研讨来看,国家档案资源建设的途径主要应包括以下几个方面。1.前端控制:各级各类机关、企事业单位的档案是国家档案资源的最主要来源。档案行政管理部门通过加强业务监督指导,督促档案室切实做好各种门类和载体形态的文件材料的收集归档、整理保管工作,从源头上确保档案资源的齐全完整、规范整理、安全保管。2.档案接收:档案馆依据《档案法》和收集档案的范围,从档案室依法接收到期档案,是国家档案资源建设的主渠道。根据工作领域的拓展,各地档案馆同时积极接收重大活动、重要事件、临时机构的档案,提前接收重要单位的重要档案。3.档案征集:档案馆通过开展征集,将流散于社会和民间的珍贵档案资料收集进馆,防止档案的损毁和流失,维护档案资源的安全与完整。4.主动记录:围绕本地区中心工作、社会发展和城乡变迁等,由档案馆进行实地拍摄形成档案资源。5.全面采集:重点是开展对数字档案资源尤其是网络信息资源(WebArchive)的采集、整理和保存,实现实体馆藏与虚拟馆藏并存。6.资源整合:由档案行政管理部门合理规划档案资源的归属和流向,使档案资源集中保管利用,实现国家档案资源的共享。从某种程度上说,档案资源整合已经成了全国一些地方国家档案资源建设的重点内容之一。7.资源监控:所谓监控,是指档案行政管理部门“依据法律法规的规定,对档案馆以外的对国家和社会具有保存价值的档案,采取各种监管和控制手段,确保国家资源安全,不受损失和流失”(2)。虽然我国的档案法规中对个人档案的安全保管、公布利用、出售批准权、捐赠奖励作出了规定,但较为原则,缺乏操作性。二、国家文件资源建设中存在的突出问题(一)档案资源利用现状。我国档案文献是人们一般应做好的两个从各级国家综合档案馆资源建设的整体情况分析,主要存在三个问题。一是急速增长的数量难掩历史档案欠缺的遗憾。改革开放初期,我国各级各类档案馆中保管的档案大约有2000多万卷。至2008年底,全国各级各类档案馆中保管的档案资源的数量已达2.5亿卷。(3)与发达国家相比,我国国家档案资源数量不多主要是由于历史档案不多而造成的。明代及其以前总共只有几千卷,清代才有较为完整齐全的档案。二是馆藏档案门类和载体形态结构比例失衡,内容单一。反映政务、党务的文书档案数量占绝对统治地位,全面反映经济、科技、社会、文化、艺术、民族宗教方面的专门档案很少。纸质档案约占馆藏档案总数的74.9%,其他载体形态的档案仅为25.1%,(4)无法全面有效生动地反映国家发展、社会变迁和百姓生活变化,没有真正成为“社会的集体的记忆”。三是缺乏特色档案资源。大部分综合档案馆在馆藏档案资源的内容和形式上所反映的风格特点和典型特征不突出,特色鲜明、具有重要影响和利用价值的档案资源数量不足。(二)资源建设的不同方法中存在的具体问题从档案资源建设的七个主要途径上分析,可以概括为存在如下具体问题(见表1)。三、国家文件资源建设应采取的战略(一)档案资源体系建设的原则从国家层面上来讲,应尽快完善档案馆网结构,切实保障综合档案馆作为所在区域的档案保管和利用中心的地位不动摇,并带动其他各类档案馆的发展。对现有的专业馆、部门馆要正视其存在的现实,通过多种途径和方式,使国家档案资源集中保管利用,实现资源共享。同时要制定一系列相关的政策法规,并使其相互协调、配合,形成体系。从综合档案馆的层面上来讲,首先应明确档案资源建设的基本原则。一是统筹协调:正确处理重点突破与全面推进、加快发展与增强后劲、资源共享与安全保障等关系,运用不同机制和措施,促进不同领域、不同区域的档案资源建设协调发展。二是需求导向:根据本地区国民经济和社会发展需求,根据维护人民群众根本利益的需求,结合档案资源建设过程中发现的新情况,科学确定档案资源建设的任务和重点。三是全面系统:全面收集反映本地区政治、经济、文化、科学等各方面内容的档案资源,组织调整不同门类、不同载体档案之间的比例,使馆藏档案形成合理有机的系统整体。四是突出特色:坚持围绕地域、时代、文化、载体、门类等特色开展档案资源建设,通过创新有效的途径和方法丰富馆藏。在遵循上述原则的基础上,要确定各综合馆档案资源建设的总体目标和长远规划,制定实施方案和步骤,围绕前端控制、档案接收、档案征集、主动记录、全面采集、资源整合、资源监控这七个“面”有侧重点地展开,形成资源建设的多维立体结构。(二)解决具体问题的微观策略1.档案归档的范围前端控制是档案资源建设的源头保障。各级档案行政管理部门要紧密结合贯彻落实国家档案局8号令,监督指导本地区机关、团体、事业单位修改完善文件材料归档范围,修改时必须突出反映各单位主要职能活动的特点,避免“千人一面”,尤其要注重把与人民群众各方面利益密切相关的材料纳入归档范围。在继续加强对文书档案指导的同时,监督各单位严格落实档案集中统一管理的原则,确保科技、专门、声像、实物等各种门类和载体的档案及相应电子文件收集齐全,按时归档。特别是要深入调研本地区各立档单位专门档案的分布、种类、数量和管理利用情况,摸清底数,建立台帐,研究规律,制定计划,采取措施,将各类专门档案的管理纳入到档案基础业务建设范畴。2.要从“疏堵结合”的工作方式接收是档案资源建设的主渠道,任何时候都不能偏离。依据档案法律法规,做好到期档案接收进馆工作,是综合档案馆“应当坚持的底线”(5)。执行法律法规是不能讨价还价的,但在坚守原则的同时,也要注意一定的灵活性。要采取动之以情、晓之以理、严之以法的工作方式,“疏堵”结合。副省级市以上档案馆应结合国家档案局提出的三年内完成收集范围修改的要求,积极修改本馆的收集范围,使其能够科学地指导接收工作。对一时不能进馆的各类民生档案,要从实际出发,因地制宜,提出管理标准,明确管理要求,强化监管措施。对于改制和破产企业的档案,要根据实际情况有所选择地接收。如本地区国资委直接监管的改制和破产企业档案,档案部门应当采取有效措施,严格依法处置,防止国有企业破产、改制过程中档案的流失。对于重大活动档案接收,则要充分借鉴奥运会、国庆60周年、特奥会、艺术节、亚冬会等重大活动档案工作的成功经验,积极探索档案部门参与重大活动的工作机制,统一收集、整理、保管、移交本地区重要政务活动、外事接待和重大突发事件形成的各类档案。3.重点保护,拓宽知识来源,着力提高馆藏资源的“亲民性”征集是档案资源建设的重要途径。征集工作要取得突破,必须做好三点。一要转变工作手段。不少档案馆从思想上还没有真正把征集作为重要的业务工作来对待,具体表现在行动上就是征集缺少经费、随意性较强等问题。因此要积极争取专项档案征集经费,由单一依靠行政手段转变为行政手段、经济手段相结合,为征集工作提供物质保障。二要拓宽征集范围。与欧美国家的档案馆相比较,国内档案馆征集档案资料的范围还是非常狭窄,尤其是缺乏“人本、人文档案”(6)。要提高馆藏资源的“亲民”性,就特别要注意征集以下内容:名人、名企、名产、名胜特别是老字号企业、地方土特产、名胜古迹区等档案资料;物质和非物质文化遗产、民间艺术、乡土风情、典籍掌故、宗教活动等特色档案;历史上形成的地方志书、年鉴、丛书、图录等地方文献资源;本地区著名人物、重大事件亲历者、民间工艺传人的口述资料;有纪念意义的徽章印记、领导题词、公务礼品、牌匾证杯等实物;与人民群众需求和利益密切相关的族谱、宗谱、家谱;家庭和个人的证件、票据、生活流水账、日记、中小学生毕业照、学习笔记、作品等反映普通百姓生活成长、折射社会发展变迁的档案资料等。三要拓展征集对象。通过加强与纪念馆、博物馆、展览馆等机构间的馆际协作,以复制、交换、共享目录等方式征集珍贵历史档案。加强与收藏界、摄影协会、新闻媒体的合作,采用接受捐赠、收购、寄存等方式,征集珍贵、专题档案资料。如北京市平谷区档案馆加强与收藏界人士李润波的联系,上海市嘉定区档案馆加强与摄影家协会会员陈启宇的合作等。不断深化与学术界的交流,积极与专家学者建立稳定的合作关系,通过开展课题研究等方式进行征集。对于经鉴定确有重要历史文化价值的、具有明确线索的境外保存的散失档案,有条件的地区可根据实际开展境外征集。境外征集开展前一定要做好系统的调研工作,掌握准确的线索,制定周密的方案。4.主动记录城乡文化随着社会发展和档案事业不断开拓,很多档案部门开始探索实践“主动记录”这一新模式,积极参与本地区重大活动、重要事件的现场拍照、摄像;记录城乡发展的重大变迁,对重大市政工程、主要街道、小区广场、村容村貌、风景名胜、特色建筑等进行实地拍摄;积极策划专题,采取人物专访、外景采集等形式,对城乡的文化、社会生活等领域,对反映本地区文化内涵和人文精神的、具有保存价值的无形资源进行“深度记忆”(7),为构筑和完善社会记忆、塑造城乡文化提供服务。值得注意的是,在一些地区开展的主动记录工作比较重视城市,却忽视了农村的发展变化。近些年随着城市化进程的加快,村容村貌的建设和改造力度不断加大,很多地区农业人口户籍整建制一次性变更为城镇居民。很多历史文化遗存、古村落和古建筑、具有纪念意义的革命遗址以及社会运行、百姓生活的变化都需要档案部门积极记录,这样才能真正全面地反映城乡记忆。5.数字遗产的下载利用这主要是指档案部门主动开展反映本地区历史社会变化的、重要的资料性信息的收集工作,其中重点应该是加大对数字档案资源的采集力度。联合国教科文组织在《保存数字遗产宪章》中明确指出,数字资源包括“文字、数据库、静止的和活动的图像、声音和图表、软件和网页等”,应鼓励“国家图书馆、档案馆、博物馆和其他公共遗产组织通力合作,共同保存数字遗产”。档案部门通过从网络上下载、对广播电视进行录制、专项购买等多种渠道,采集具有利用和保存价值的信息,并进行编辑、著录、保存。网络下载的内容重点是与本地区历史和现实相关的信息,主要表现形式是数字文本和图像。有条件的地区可通过有线电视网络、广播网络,实时采集本地区电视新闻节目、专题节目等,建立音视频数据库。专项购买是通过研究制定方案,有针对性地、分步补充购买图书资料、商业数据库等。对于主动采集的档案资源,在利用时要特别注意符合其知识产权保护的相关规定。6.形成档案资源多元化资源整合应从国家档案事业发展战略的高度,运用法律和行政等手段予以推广。但对于各级档案部门来讲,不能等、靠、要国家政策,而应该积极主动探索区域性整合途径与方案。从全国范围讲,目前档案管理模式改革主要有安徽和县模式、深圳模式、浦东模式、青岛模式、哈尔滨模式等几种典型,各有特点。档案部门应该认真学习这些地区的成功经验,从实际出发,灵活通过机构归并、实体集中、网络共享、馆际(室)协作等多种方式,多渠道整合本地区档案资源,加快实现档案信息资源的共享,逐步建立以档案行政管理部门为主导、各有关主管部门配合的档案资源监管体制,实现国家档案资源的优化组合。整合要抓好依法整合、因地整合、科学整合三个环节,积极运用技术手段,加快建设档案目录、全文、多媒体、信息数据库,加强对电子文件的控制与管理,提高网络共享的安全性,使法制化、区域性、集约型的整合模式,在探索和实践中取得新的进展。7.确保完善的档案资源“通过立法或其他行政手段,将具有重要历史价值与公共利益有关的私人档案置于国家的监管和保护之下,这在欧美各国是比较普遍的做法”(8)。不同的是有的国家比较强硬,如意大利、法国等是在立法中规定了档案管理机构对具有重要价值的私人档案拥有强行登记权、优先购买权等权力;而有的国家则相对温和,如美国、英国、德国等只规定由国家进行调查登记,把握私人档案的收藏情况