生态移民在山区泥石流易区的应用

生态移民在山区泥石流易区的应用

“生态移民”无疑是利国利民的步骤。它不仅促进了生态环境的保护，而且为解决移民贫困的问题。但现实中的问题往往比理论上的设计要复杂得多。因而,如何更好地解决和规避移民搬迁中的各种问题,使农户与政府在搬迁中都比较满意,使迁移群众的生产生活条件尽快得到改善,政府投入的财力物力得到合理使用,实现“使生态脆弱地区人口、资源、环境和经济社会协调发展”的“生态移民目标”,乃是政府与学术界都要深入探讨的重要课题。泥石流易发和生产生活条件恶劣的北京市延庆县千家店镇,即是实行“生态移民”的地区,其在移民搬迁过程中的反映出的问题具有典型意义。笔者于2007年12月深入此地进行了调查,以期探索出更好的生态移民方案和模式。一、大蚤山村村生态林模式延庆县是北京市的一个相对落后的山区县,却有着令人神往的青山秀水,被确定为北京重要的生态保护区和水资源涵养区。然而,美好的自然景色总是与自然灾害同处一域。这里交通不便,泥石流等灾害频繁,饮用水及生产灌溉设施缺乏,给当地生产生活带来诸多困难,特别是对人民群众的生命财产造成了严重破坏。为了更好地保护生态环境,保证山区人民群众少受以至免受自然灾害的侵扰,北京市延庆县人民政府于2003年底出台了“关于山区泥石流易发区农户生态移民的政策”。依据该政策规定,第一轮搬迁自2004年1月1日至2007年12月31日,前后4年时间,以6个乡镇的17个行政村(片)中地处泥石流灾害重大级和较大级的险村、险户为重点对象,实施搬迁计划。已搬迁1299户,其中千家店镇等石流易发区和生产生活条件恶劣地区共搬迁926户。千家店镇在第一轮搬迁中主要采取整村搬迁、中心村吸纳等搬迁模式。除此之外,还摸索出一些切实有效、形式多样的好办法、措施,解决了不少困难和问题。但是,仍有诸多问题亟需探讨,如政府补贴不足,农民心存顾虑不愿搬迁,新住房分配矛盾导致部分移民回迁,等等。千家店镇大楝树村是镇属17个行政村之一,下辖有五个自然村——帽山沟村、三道河村、后沟村、三间房村和大楝树村。以前自然条件较为优越,水资源丰富,全村的水源供应主要来源为山泉水,但近些年随着自然环境的逐步恶化,又逢连年干旱,山泉水消失了,河流水也逐渐减少,农民生活每况愈下。由于近些年气候干旱,年平均降雨量仅约为100mm至150mm。水资源的极度短缺导致了当地农户生产生活用水困难。虽然在地理位置上千家店镇乡村地处山区,林地资源较为丰富,但近年来倡导保护生态环境,政府封山育林,实际有效资源匮乏。当地农户生产的主要农作物就是玉米,个别有能力的农户还进行一些简单的家禽养殖。行政村村委会设在大楝树自然村,全行政村有一条土路通向千家店镇,这条路也是全北京市唯一一条没有实现硬化的道路。村上没有医院。85%的村民有电视,但拥有有线电视的很少,电话也不普及。没有稳定的灌溉用水及设施,即“靠天吃饭”。电力条件较好。在房龄和房子结构方面,全村约占13.2%的农户是土坯房,房龄以20至30年居多,占到了71%;而房龄在40年以上和20年以下的房子分别占13%和16%。以下是其他四个自然村的基本地理情况。三间房自然村位于县城东北74公里处,西北临三道河,东、北均为连绵的群山,东50米为黑河。村域面积2.5平方公里,海拔470米。有17户53人。生态林面积3082亩,耕地面积320亩。三道河自然村位于县城东北75.2公里处,东临三间房,西与平台子村接壤,北为连绵的群山,黑河从村前流过。村域面积2.86平方公里,海拔465米。有41户104人。生态林面积2365亩,耕地面积568亩。后沟自然村位于县城东北75公里处,西北距三间房0.7公里,西临黑河。村域面积3.3平方公里,海拔470米。有64户203人。生态林面积3654亩,耕地面积528亩。帽山沟自然村位于县城东北75.6公里处,西南距天桥沟1.6公里,与怀柔区接壤。村域面积3.8平方公里,海拔517米。有23户65人。山场面积2376亩,耕地面积658亩。在搬迁类型上,对于大楝树行政村,千家店镇政府拟定的是整村搬迁,即原居住地社区全部人口整体搬迁到新的地方,将行政村下属的帽山沟村、后沟村、三间房村、大楝树村这四个自然村的农户集体就近迁移到远离泥石流易发区的平坦处建立统一有序的新村。就近整村搬迁优点主要是:(1)与异地迁移相比,原有的社会关系、基层组织,还有大部分原有文化得以保留下来,村民比较容易适应新的生产、生活环境;(2)整村搬迁易于政府统一协调和配套水、电、医疗卫生等基础设施;(3)新村的村容村貌将焕然一新,更便于村级管理等,有利于“新农村建设”。在资金补贴方面,政策规定,搬迁经费以农户自筹为主,政府补助为辅,进行资金筹集,整建制建新村每动迁一人政府共补助1.1万,即按户每人配套1.1万元资金,其余费用搬迁户自筹。群众怎样看待“生态移民”?在所访谈的农民中,5%民的存在安土重迁的思想,他们认为多年以来已经“住惯了”;有3%因为对迁入新居有诸多顾虑而不愿搬迁;愿意搬迁的占到了90%以上。由于泥石流的多发使得一些被调查农户在多雨天气里担惊受怕,用他们的话说就是“每当下暴雨,就得彻夜不眠或到山下亲戚家居住。同时,他们非常赞同整村搬迁,这与我们所预想的政府让农户搬迁在意愿上会有很大阻力有些出入。他们认为整村搬迁还有利于减低搬迁管理等费用、方便用水和改善乡容村貌。可见,当居民生民财产安全受到严重威胁,乃是当地村民搬迁意愿的根本原因。二、移民安置困难虽然被调查农户大多愿意按政府规划实施搬迁,但他们对于迁入新居后或多或少存在忧虑。这些忧虑主要是集中自筹资金困难、迁入后耕地减少如何增加收入以及与迁入地土地矛盾上。首先,在剩余住房费用、新居的装修费用方面有困难,配套发放的搬迁费不能满足需求。这是一个村民普遍反映、最为突出的问题。依据2004年实施的政策,按户每人配套1.1万元资金,一般农户按4口人计算,政府补助的4.4万元,以2004年的建房行情,盖一间房基本需要1万元左右,可以盖4间房,这在当时是充足的,能够满足农户需求迁至新址。但是,随着建房原材料价格上涨以及其他经济因素的变化,这样的配套资金已不能满足农民的搬迁需求。按2007年底的市场价格,盖一个与2004年同样规格的四间房至少需要9万元。因而到目前为止,除了极个别的一些较有经济实力的农户或投靠亲戚或在他处购买一些旧房屋居住,搬出了泥石流易发区外,其余大多数农户都不得不仍然在原住地生活。资金在移民搬迁中占有很重要的角色,任何政府主导的生态移民都会存在移民资金补偿的问题。由于中央政府没有设立统一的生态移民工程项目标准,因而各地在生态移民经济补偿方面有比较大的差异。补偿不足,移民计划就可能难以顺利实施。此外,被调查农户本身几乎没有筹措其余资金的支付意愿,只有部分村民愿意支付新居装修的费用。可见,在政府资金有限与搬迁户不愿出剩余资金的矛盾,是一个很尖锐并且较难解决的问题。其次,迁入后耕地的减少,以及住处地距原有耕地距离增加带来的不便,将使得农户遇到如何增加收入的生计问题。这些自然村在实行国家封山育林、涵养水源的生态建设政策以前,村民们可以放养绒山羊和伐薪为主要收入,现在除种植收入和看山场工资收入这两项较为固定的收入外,已无其他收入来源。由于其地处山区,交通不便,信息较为闭塞,外出打工挣钱也是困难,好不容易出去打上工的,也要面对目前不景气的农民工就业市场。所以很多农民通常以在附近挖树坑、搞建筑等以日计酬的零工为主,收入较少且不稳定。而在迁入新居后,一方面需要与迁入地进行土地置换,因为迁入农户住新房等于是占了原住地农户的耕地,因而须要用自己的耕地加以抵偿。耕地会进一步有所减少;另一方面,迁入新居地后,农户距离自己耕地的平均距离从1公里将变成了3公里左右,给农民种地带来极大的不便。若在搬迁后不能有效地调整产业结构,拓展致富门路,农户们将面临生计问题。搬迁前后自然环境、社会经济条件的改变必然导致农民相应的产业结构的改变。有关学者将生态迁移后的主导产业分为牧转农业型、舍饲养畜型、非农牧业型和产业无变化型的类型划分。可见,搬迁后产业结构的是否调整,收入的能否增加对于消除农民移民顾虑有至关重要的影响。第三,与迁入地村民土地及其他利益冲突的问题。自然村要迁入的区域,属三村交汇地,建新村统一划地就意味着要占原住地村民的耕地。根据迁入地居民提出的解决方案,一是上文提到的土地置换,这将使得迁入农户耕地的减少;二是支付现金。这两种方案对于大楝树自然村村民来讲都是难于接受的。也就是说,本来补贴的1.1万元就嫌不足的迁入农户还将遭受进一步的经济损失。生态移民涉及到移民生存发展的方方面面,也涉及社会中诸多方面利益的协调。有学者将生态移民和生存移民进行了区分,认为生存移民注重考虑增加移民经济收入,解决温饱,而不太关注对迁入地生态环境的近期和长远损害,属单目标移民;而生态移民则从保护生态脆弱区的生态环境出发,既要考虑移民能致富奔小康,又不能破坏迁入地近期和长远生态环境,同时还要保护迁入地原居民利益不受损害,是多目标移民。由此看来,在属于后者的延庆县此次生态移民工作中,如何化解迁入农户和原迁入地居民双方的利益冲突,协调两者利益平衡,保证移民工作顺利进行,将是不得不考虑的重要因素。三、确立“生态移民”的倡议和建议从农民对移民搬迁的意愿调查中,我们可以清楚地看到,由于泥石流对村民生民财产安全的威胁以及恶劣的自然条件对村民生产、生活发展的诸多限制,绝大多数村民的搬迁意愿较为强烈,对搬迁政策也比较满意。但他们普遍忧虑迁入新居存在的筹措资金困难、迁入后耕地减少如何增加收入以及与迁入地土地矛盾上等可能产生的问题。根据对影响这些顾虑产生的因素进行分析,我们相应的提出了以下建议。第一,适度加大政府在资金方面的投入和支持,解决村民最关心的也是影响村居民是否顺利搬迁的最为突出的问题。根据当地经济发展水平等相关市场因素,制定合理的搬迁费用补偿机制,打消农户在该方面的后顾之忧,减少阻碍移民计划顺利进行的一些不确定性因素。在制定合理补助标准的同时,做好农户筹措剩余资金的动员工作也同样必要。第二,积极做好调整产业结构的规划,发展移民主导产业,促进当地经济可持续发展。包智明将生态迁移后主导产业的分类。其中舍饲养畜型(即在舍内饲圈养家禽牲畜的生产方式)和非农牧业型(即指原来从事农牧业的人口进入城镇从事第二、第三产业的迁移类型)这种两种类型在被调查村中有一定基础,因而笔者提出具体的两点建议。一是发展肉鸡集中养殖,产业化经营。当地居民普遍有家养一二十只肉鸡的传统,具备养殖肉鸡的经验和技术。迁入新村后,搬迁后遗留下的空房可集中建成鸡舍,规模经营。二是除拓展村民外出打工的途径以增加收入外,可因地制宜,发展农家乐旅游。延庆县地处山区,具有丰富的旅游资源,据笔者了解到的硅化木国家地质公园周边辛栅子村的农家乐情况,沿路几家经营状况良好的农户普遍每年接待500人次左右,按每人次60元每天的标准计算,仅这一项就可平均收入3万元。因而针对北京市民郊区游的巨大市场潜力,发展这一离土不离乡、充分利用当地资源开展农家乐旅游又较强的可实施性。第三,舀善处理迁入农户和原迁入地居民双方的利益冲突。目前照顾移民的利益并协调各方利益,一方面要靠政府,利用行政管理手段协调两者利益平衡;另一方面要发挥村