农地的自然增值与涨价归公论关于我国农地转非自然增值分配理论的新思考

农地的自然增值与涨价归公论关于我国农地转非自然增值分配理论的新思考

一、土地开发权的客观理论支撑—农地转非的自然增值及其分配的传统观点耕地的自然价值是指除耕地所有者和用户以外的社会投资对土地的辐射影响而增加的价值。这种投资系用于城市、工矿区、交通干线、港口等的综合性建设。农地一旦转非之后,其对于地价的影响突出地显露出来。“辐射论”的实质并非是这些用地以外的各项建设成果的价值转移到该土地上,而是各种非农建设项目的功能直接改善了新增非农建设用地的使用条件,使得用地者获得种种便利。从而,对这些土地的需求量增加,而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上涨。从而,所谓“辐射性增值”归根到底是由土地位置所决定的稀缺性增值。“涨价归私(农)论(制)”是在封建主义和资本主义社会中持续存在的。它的基本理论支撑是“土地非农开发权补偿论”。这种理论主张,农民应当拥有完整的农地产权;农地无论以何种方式转变为非农用地,原所有者都应当获得完整的“非农开发权价格”,即“非农地价格”,这才算得上是“农民土地产权完整”。在我国,一些学者认定,农民收入低、提高慢的基本原因之一是政府征收农地的补偿太低,将失地农民排除在土地增值分配之外;认为农地转非的自然增值应当完全归失地农民所有。“涨价归公论”是针对“涨价归私(农)论”而提出的,以19世纪美国经济学家亨利·乔治为主要代表人物,他认为,土地价值不表示生产的报酬,它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的;而是由社会发展创造的。因此,社会可以把它全部拿过来。孙中山先生很赞赏乔治的理论;后来,孙中山的追随者对其“平均地权”理论进行阐述时,将上述思想概括为“涨价归公”这四个汉字。“涨价归公论”在土地开发权上的客观理论支撑必然是“土地开发权国有论”。尽管亨利·乔治等人没有使用这种字样,但是其理论本质如此。二、作者的最新观点是“考虑个人和公众”(一)产权理论的漏洞及其当代实践对我国土地资上述两种观点都具有片面性——既具有值得肯定的一面,又具有必须否定的一面。“涨价归农(私)论”的出发点是维护失地农民的利益,但是它忽视整个社会,其中包括其他农民也应当享有此项权利,显然失之偏颇;尤其是它根本无视农地转非并非失地农民本身努力的结果,而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全遵循“涨价归农(私)论”,则必然既不利于土地被征用可能性较大的城郊及其他交通发达地区农民安心务农,也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。“涨价归公论”承认农地自然增值产生的社会经济根源,然而,它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权,而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利,从而使其受到不公平待遇,也是不可取的。我国过去长期对于失地农民实行低补偿的实践表明,“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。如果不摈弃这种理论,而仅仅是增加失地农民的补偿,则意味着他们只是受到了额外的恩赐,而非理所应得,从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。现实经济生活中的突出实例,可作为进行理论分析的佐证。首先,以英国在“涨价归私(农)制”与“涨价归公制”之间的变换为对象。为了克服长期实行“涨价归私(农)制”之弊,依据“涨价归公”的理论,英国工党政府曾经于1947—1952年实行土地开发权国有化,通过征收土地开发税将土地增值全部收归国有。但是,此种举措未能长期坚持,主要是它造成了地产市场萎缩。其次,我国由于长期实际上遵循“涨价归公”准则,大约造成近半数的失地农民在生产与生活上存在明显的困难,即已产生明显的不良后果。综合而言,英国走过的道路无非是在“涨价归私(农)——涨价归公——涨价归私(农)”中循环往复。如果我国今后由“涨价归公”制全面转变为“涨价归私(农)”制,便意味着重走1953年以后英国老路——无非是从一个极端走向另一个极端而已。再次,美国实行的土地“开发权转移制”的实例。它是全世界绝无仅有的土地开发权制度,自20世纪60年代末开始在美国纽约州一些社区自发地实行,后来扩展到20个州,并在一些地方受到法律规范。其要点是:在一个社区内,按照规划进行开发的土地所有者,必须从按照规划加以保留的土地(农地、林地、开阔地等等)所有者手中购买足够份额的土地开发权指标。这意味着,每一块土地都平等地拥有等量的土地开发权指标;如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制,便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。实行这一制度可保证各个所有权人所在不同位置的各宗土地彼此的开发机会均等及权益机会均等——不会有人特别受益,也不会有人特别受损。于是,将以上三者进行并列分析,发现各有其可资借鉴的合理核心:“涨价归私(农)制”的“充分补偿失地者”、“涨价归公制”的“土地自然增值源于社会”、“开发权转移制”的“土地开发权益均等”。于是,在此基础上,笔者提出“私公兼顾论(制)”,其核心内容为:公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下,将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设。进一步从理论上来看,我们必须落实科学发展观,坚持统筹兼顾的方针,强调协调各个方面的利益矛盾,防止顾此失彼;要坚持以人为本,让经济社会发展的成果惠及全体人民。那么,调和矛盾、多方得益、和谐共富便应当是我国土地自然增值公平分配的基本准则,而“私公兼顾论”则是完全符合这一准则的。(二)已开发的农地开发权不能满足“企业”的生产、生活水平补偿的需要在三种补偿制(论)调合的基础上还可抽象出新的理论观点——“全面开发权观”。这种开发权观意味着,应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央政府等三方面的土地开发权。这也意味着每一个主体仅拥有有限的权利,各个主体不得越限侵权。首先,整个农地开发权可分解为失地农民的农地开发权和中央政府的农地开发权。前者是指当农地转非之后有获得“保障性补偿”的权利,即获得使其达到当地“小康市民”生产、生活水平补偿的权利。这是由于仅仅按照现有的规定发给农民土地补偿费、安置补助费,绝对不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧。而且,对于失地农民的补偿,不应当与土地农转非之后的用途以及相应的非农地的价格挂钩,否则便会出现新的不公。中央政府的农地开发权是指拥有获得农地自然增值的剩余部分的权利,即此部分应当收归社会所有。因为,农地转非之后的自然增值,归根到底是产生于整个社会的经济进步。其次,“在耕农民”也同样拥有农地开发权。换言之,全国任何一块农地都天然地拥有非农开发权,只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现。这样,就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间的机会不均等问题。那么,对已开发的农地自然增值中归公的部分进行再分配便是顺理成章的。这也意味着,中央政府并不保有“私利”,其所得归根到底要用于支援全国“三农”。简言之,如果涨价全部归失地农民便意味着其土地开发权“过界”;如果涨价全部归公则意味着中央政府的土地开发权“过界”;进而,中央政府作为社会的代表,其所获得的土地自然增值收入,还要进一步通过多种形式公平地分配给各类在耕农民,以便保证他们的土地开发权的逐步实现。三、补偿数额的确定首先是对土地原值的补偿。现阶段我国农村的农地集体所有制具体体现为现有农村人口对于土地的“等额享有”制,从而失地者所拥有的农地产权就是其应摊得的那部分。那么,政府所付出的农地补偿便表现为该份额农地价格。农村集体经济组织则可从中分得相当于农民每年应交的农地承包费的资本化的部分。显然,前者是基本的,而后者则是从属的。其次,将土地原值的补偿加上“安置性补偿”而形成的补