调查研究在制定法律案中的作用

调查研究在制定法律案中的作用

从客车、锅炉、大型娱乐设施到大型气浪，从气球、弹簧球、货物折叠的绳子，这与人们的生命财产安全密切相关。6月29日闭幕的十二届全国人大常委会第三次会议表决通过了《中华人民共和国特种设备安全法》。这是新中国历史上第一部对各类特种设备安全管理作出统一、全面规范的法律。它的出台标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进一大步。这次三审特种设备安全法,按照提高立法质量的要求和能具体尽量具体、能明确尽量明确的原则,对草案二审稿作了较大幅度的补充和细化,重点强化了特种设备生产安装、经营使用、维护保养、检验检测等全过程监管,确立了特种设备身份管理制度、质量责任追溯制度、产品召回和报废制度等,大大增强了法律的可执行性和可操作性。全国人大常委会高度重视特种设备安全法立法工作。张德江委员长5月30日至6月1日赴广东考察期间,专门就这部法律开展立法调研,并对以制定这部法律作为提高立法质量的范例寄予厚望。委员长带头开展立法调研强化调查研究的基础性作用没有调查就没有发言权,没有调查就没有决策权。5月30日至6月1日,张德江委员长来到广东,就制定特种设备安全法,修改环境保护法、商标法等拟提请十二届全国人大常委会第三次会议审议的法律案开展立法调研。“忽视调查研究或者调查研究浮在面上,很可能导致立法工作脱离实际情况,脱离社会发展需要,最终的结果,只能是法律不管用,使法律失去尊严和权威。”张德江委员长一席话,深刻指明了调查研究在立法工作中的重要基础性作用。在此前的一次委员长会议上,张德江指出,常委会组成人员审议法律案,往往就是在常委会会议期间的一天半天。如果事前不做认真思考、调查、咨询,没有充分准备,是拿不出像样的审议意见的。常委会刚刚表决通过的特种设备安全法,曾于十一届全国人大常委会第二十八次会议初审,十二届全国人大常委会第二次会议再审。全国人大法律委、常委会法工委和常委会组成人员已经做了大量深入细致的调研工作,为法律草案的成熟完善奠定了良好基础。前段时间,连续发生的电梯事故暴露出运营中、监管上的许多问题,引发群众对电梯等特种设备安全的担忧。这使得加强特种设备安全方面的法制建设愈显重要、愈加迫切,也对加强相关立法调研,增强立法针对性,提高立法质量提出了更高要求。用张德江委员长的话说:“法律修改要回应社会关切,不能与社会热点不搭界”,更不能“你说你的,我干我的”。5月31日,张德江专程来到华南地区最大、全国电梯产量名列前茅的电梯制造、服务供应商——广州广日集团有限公司,深入车间厂房,了解生产情况,并与企业负责同志就加强特种设备安全问题交换意见。他还在广东主持召开立法工作座谈会,听取有关专家学者、生产经营者、监管部门负责同志等的意见。“电梯的设计、制造、维护保养、检验、操作、使用管理,这么多环节,出了事故谁应该负责?”发生特种设备事故后,责任主体不明、不落实,这是多年来困扰事故调查和责任追究的重要问题。座谈会上,广东省特种设备检测研究院院长郑炯一针见血地指出问题。调研中,委员长多次强调,特种设备的安全,首先要求设计科学,制造上精益求精,安装调试、运营管理、日常维护、零件更换以至报废,每一部电梯都应该建立身份证制度。哪个企业生产的,谁去安装的,谁来负责运营,产品寿命有多长时间,都要全程有跟踪、能追溯,一旦出问题,是设计问题还是制造问题还是管理问题,要一清二楚。在广日集团,听取企业负责人的介绍后,委员长语重心长地说:“质量是企业的生命,产品关乎人的生命”。你们生产的电梯要是出一次事故,就砸了牌子。伤了别人的命,也就要了自己的命。没有产品安全,企业的长远发展无从谈起。你们一定要严把产品质量关。在法律草案一审和二审过程中,就有常委会组成人员提出,发生事故找不到相应的责任主体或责任主体不明确,最后往往由政府对事故造成的损害“买单”,有人形象地将这种做法称为“企业赚钱、政府赔偿”。广东省质量技术监督局局长任小铁在座谈会上也提出,当前,我国企业主体责任难以落实的根源,在于未能明确首负责任,不能构建起清晰的可追溯的责任链条。强化企业主体责任,是制定特种设备安全法的一个重要方面。这方面的意见建议,在审议过程中被充分研究吸纳。特种设备安全法确立了企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用三位一体的特种设备安全工作模式。其中,又强调特种设备生产、经营、使用单位的安全责任是第一位的。把增强法律可执行性作为提高立法质量的一个突破口提交三审的特种设备安全法草案的一大亮点,是从初审和再审稿的六七十条增加到了101条,所增条款多为现行《特种设备安全监察条例》中较为成熟的、可操作性强的内容。在分组审议时,有常委会委员指出,增强法律的可执行性,有利于降低立法成本,树立法律权威,有助于防止和遏制部门利益法制化倾向。十二届全国人大常委会履职以来,张德江委员长在不同场合多次强调提高立法质量的问题。在广东主持召开立法工作座谈会时,委员长开宗明义指出:“本届全国人大常委会的工作,总的要求是坚持依法治国,维护宪法和法律权威。在立法工作方面,主要任务就是提高立法质量。”张德江说:“提高立法质量,是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求,是新形势下加强和改进立法工作的主题。法律制定后要实施,要得到全社会的一体遵循。如果立法质量不高,法律规定得过于抽象、空泛,甚至漏洞较多,不仅实施起来困难重重,更会损害法律的尊严和权威。越是强调法治,越是要提高立法质量。”如何提高立法质量?最鲜明的一项要求就是增强法律的可执行性、可操作性。天下之事,不难于立法,而难于法之必行。“法之必行”既要靠严格执法,更需要法律自身具有可执行性。通过本次审议修改特种设备安全法,“法律规范能具体就具体,能明确就明确”的立法理念正逐步成为立法者的共识,并在实践中得到贯彻。在广东调研期间,张德江强调,现在有些法律规定,看上去都是对的,但太原则、太抽象,可执行性、可操作性较差,实际上不解决什么问题。法律实施过程中需要制定大量配套规章或者司法解释。甚至出现了一些地方法院,没有司法解释就不立案的现象。这损害了法律本身的权威性。张德江深刻指出,有些行政主管部门在制定法律配套规章的过程中,往往从自身利益出发,用规章诠释法律,甚至把部门的利益捆绑进来,最终将部门利益法制化。诚然,并非不能制定与法律相配套的规章,但这种“配套”绝不是越多越好。依法治国的前提和基础是立法。在全面建成小康社会和全面深化改革开放的进程中,我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,处于社会矛盾凸显期,面临着一系列挑战。我们在前进中遇到的突出矛盾和问题,差不多都同法制有关。这对立法工作提出了新要求。在新的起点上不断完善中国特色社会主义法律体系,仍然是一项长期而艰巨的任务。古人云:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”立法实践中面对的新情况新问题,对创新立法工作、提高立法质量提出了新的更高要求。实行法律出台前评估使立法工作更加严密周全就在张德江委员长前往广日集团调研的同一天,即5月31日,全国人大常委会法制工作委员会召开了一场别开生面的专题会议。受邀参加会议的17位代表,围绕特种设备安全法的内容、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题等进行了法律提交审议表决前的评估。他们当中有全国人大代表,有专家学者,也有特种设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构、行业协会、监管部门的同志,有的与会代表还对草案提出了具体修改意见,有些意见被吸收采纳,取得了良好效果。优化立法程序,在坚持立法后评估工作的基础上,增加“前评估”环节,这是本届全国人大常委会在提高立法质量方面的又一重要举措。张德江委员长多次指出,立法过程中虽有大量调查研究,听取了方方面面意见,但当法律草案准备交付表决时,“正向思维”占据了主流,这时需要一些“逆向思维”,再听一听各方意见,特别是不同意见,以确保立法的科学性、准确性。事实上,两个月前召开的十二届全国人大常委会第二次会议,审议旅游法草案时,就已经启动了“前评估”工作。在广东期间,当谈到做好法律出台前评估工作时,张德江充分肯定了旅游法通过前的评估工作,进一步强调指出,今后要继续探索经验,不断完善,使法律出台前评估形成制度。他指出,今天的人民群众对法律的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。这就要求我们通过推进科学立法、民主立法,广泛征求意见,加强对意见的综合分析,积极回应公众立法关切,使我们的法律法规更加完善,更好地发挥人大立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用。一部法律出台后,执行得好不好,很重要的一点,是看社会对法律的理解全面不全面、准确不准确、到位不到位,这是法律实施的重要基础。在全面阐述提高立法质量的主要途径后,张德江特别强调了加强法律宣传,扩大立法影响和效果的重要性。他指出,每出台一部法律,都要即时作出相应的解读,使社会各方面正确理解立法的背景、目的和意义,准确把握法律的原则、内容和要求,避免对法律的片面理解、误读误导,为法律得到正确适用和自觉遵守营造良好环境。张德江说,立法的过程,是一个发扬民主、集思广益、凝聚共识的过程,也是普及法律知识、增强法治观念的过程。人们现在不仅关注立法的结果,也关注立法的过程。因此,还要重视和加强立法过程