国土空间规划多规融合

多规合一目录：1.概念2.发展背景3.产生原因4.现实难点5.编制方法6.试点案例1.概念多规合一国家发改委——国民经济和社会发展规划国土资源部——土地利用总体规划国家住建部——城市总体规划“多规合一”：指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等其他相关规划基于城乡空间布局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。(交通运输规划、产业规划、环境保护规划、生态规划等)1.概念一个规划协调工作，而非一种“规划”多规合一出发点是消除多规的矛盾和差异目标是实现“一个城市一个空间、一个空间一个规划”工作上不是重新编制新的规划管理上不会取代任何一个法定规划没有诉求——逐步兴起应者寥寥——一呼百应2.发展背景1949年1978年1953年90年代末第一轮总体规划第一个国民经济和社会发展计划第一轮土地利用总体规划“多规合一”没有诉求2006年国民经济和社会发展计划改为国民经济和社会发展规划2010年主体功能区规划2004年2014年国家第一次提出“三规合一”国家第一次提出“多规合一”没有诉求——逐步兴起诉求逐步兴起2008年第一个国务院印发的环境保护五年规划不同部门主导的多种总体规划的兴起是产生多规合一诉求的现实基础2.发展背景应者寥寥——一呼百应2004年国家发改委提出江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾县、广西省钦州市、浙江省宁波市、辽宁省庄河市六个市县开展“三规合一”试点。“应者寥寥”由于不同的规划和实施权分离、土地资源约束压力不大，实际工作并未得到推行。2014年国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知(发改规划[2014]1971号)》确定了28个试点市县，但大量未进入试点名单的市县政府也积极响应，主动开展“多规合一”试点工作。“一呼百应”一方面出现了一些现实诉求，另一方面受国家政策引导。2.发展背景3.产生原因“三标脱节”部门各自为政，审批效率低下3.产生原因国民经济和社会发展规划包含各类目标土地利用总体规划包含各类用地坐标城市总体规划包含各类规划指标环境保护规划包含保护控制指标相互脱节、缺乏联动规划打架三标脱节3.产生原因表现一：无据可依《宪法》赋予各级人民代表大会审查和批准经规的权力，而经规则由各级政府编制与执行。《城乡规划法》第五条、《土地管理法》第十七条和《环境保护法》第十三条分别规定其规划编制要以经规为依据。国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划法律依据规划期限坐标体系分类标准审批机关主要内容宪法5年非空间本级人大非空间城乡规划法20年西安80按照法律规定土地管理法10-15年地方坐标按照法律规定城市用地分类与规划建设用地标准市县乡级土地利用总体规划编制规程社会经济发展目标的全盘设想对经济社会发展在空间上的落实约束城市的土地扩张实施严格的耕地保护表现一：无据可依3.产生原因发改部门通过经规所确定的目标体系，并没有为国土、住建和环保等部门提供完整的对应规划期限、对应空间范围和对应统计口径的规划指标作为依据。造成“无据可依”的局面。经规中的指标主要侧重于经济、社会及资源环境等指标，而对城规和土规的核心规划指标通常并不直接涉及，如规划中心城区常住人口、规划城市建设用地规模和永久基本农田面积等指标在经规中一般不予给出，结果是城规和土规最需要的核心依据难以在经规中找到，只能自行研究确定。表现二：无据不依3.产生原因发改部门通过经规确定的目标体系，相关指标本应作为其他规划的依据，却未得到有效执行。例如，生产总值年均增长率、工业园区单位土地产值等指标，可结合规划人口规模、城市规模等指标，大致测算出对应规划年限的产业发展用地规模，以此作为“城、土、环”等规划的依据，控制地均产出水平，避免某些地方政府以“优惠”的招商引资条件为名，造成严重的土地粗放型使用。事实上，市县层面的城规在制定过程中，一般是以中心城区规划常住人口乘以人均城市建设用地水平，得到规划城市建设用地规模，而工业用地的规模往往是按照规范，在允许调整的范围内进行确定，造成了长期以来城市建设用地粗放利用。表现三：内容不衔接3.产生原因国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划法律依据规划期限坐标体系分类标准审批机关主要内容宪法5年非空间本级人大非空间城乡规划法20年西安80按照法律规定土地管理法10-15年地方坐标按照法律规定城市用地分类与规划建设用地标准市县乡级土地利用总体规划编制规程社会经济发展目标的全盘设想对经济社会发展在空间上的落实约束城市的土地扩张实施严格的耕地保护“指标”与“坐标”的不衔接，造成规划在数据上虽衔接较好，但规划建设用地布局差异较大。表现四：刚性与弹性不一致3.产生原因国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划经规及其目标体系灵活、有弹性，但刚性相对不足用地布局刚性较强，但弹性应对能力不佳，面对动态的发展用地需求变化，往往只能通过频繁修编、修改规划来被动应对。刚性最强，也具有一定弹性，但其自上而下逐层分解计划指标的做法始终饱受争议多规虽有着不同的弹性内容和程度，却没有形成协调一致的弹性控制体系和效果3.产生原因“三标脱节”发改管目标、住建管指标、国土管坐标3.产生原因部门各自为政，审批效率低下各个规划涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门分头管理，管理部门之间各自为政的情况，在很大程度上削弱了规划的严肃性、一致性。同时，投资建设信息不透明，信息共享不足，也大大降低了行政效率。

一个项目落地涉及发改、国土局等20几个部门的协调，流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，常常需耗时300—500个工作日。4.现实难点国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划法律依据规划期限坐标体系分类标准审批机关主要内容宪法5年非空间本级人大非空间城乡规划法20年西安80按照法律规定土地管理法10-15年地方坐标按照法律规定城市用地分类与规划建设用地标准市县乡级土地利用总体规划编制规程社会经济发展目标的全盘设想对经济社会发展在空间上的落实约束城市的土地扩张实施严格的耕地保护难点一：法律关系上没有理顺多规合一哪个部门主导的问题4.现实难点难点一：法律关系上没有理顺发展规划是由同级人大批准，而地级市的城市总规和土地总规则由省政府或国务院审批，从审批主体来看发展规划并不具备统领作用。因此多规合一不仅是技术问题，更掺杂着行政权力的角逐和分配问题；不仅要考虑科学合理的因素，还有行政体制和政治因素的考量。4.现实难点难点二：价值观上差异过大国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划发展规划与当期的国家宏观发展理念和导向紧密结合，侧重对经济、社会、环境发展目标，以及配套政策的描述，更多地呈现目标导向和政策规划的特征。城市总体规划侧重于对经济社会发展在空间上的落实，是以土地和空间为主要客体，带有较强的物质规划的特征。曾以发展为导向。转型后：1.发展为主转向约束并重2.政府主导转向市场、社会力量综合体现3.物质规划向社会经济和政策规划延伸4.城市为重点转向城乡一体、区域统筹主要指导思想是约束城市的土地扩张，实施严格的耕地保护，并通过严格的土地计划、指标实现上级政府对下级政府土地使用上的控制和约束。与其他两个规划相比，土地总规完全采用了计划经济的思路和途径，并对城市总体规划构成了巨大的制约。4.现实难点难点三：规划内容上不同国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划规划期限规划范围规划目标空间管制规划方法5年行政区为范围，但空间的概念较为弱化社会经济发展各方面的目标体系发展规划体现着当期的发展观和政府宏观政策导向，对社会经济各方面内容设定目标和发展路径优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止建设区域20年市域、市区、中心城区、主城区等几个层次空间目标为主分析城市空间拓展的发展规律，从必然性和可行性两方面，重点对城市空间拓展的方向进行引导10-15年市域为主围绕土地的集约利用和耕地保护来设定完全是依据人为设想，分配耕地保护和农用地占用的土地指标禁建区、限建区、适建区和已建区禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区技术标准无细化标准城市用地分类与规划建设用地标准市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知5.编制方法方法一：不追求多规合一的理想状态，而是内容上相互融合。这是一个较为简单易行的路径，制度阻力最小，但多规合一的程度和效果将不能确定。方法二：以一个规划为主导，融合各家之长，对多规进行整合。涉及主导规划的职能部门的选择，其制度阻力相对路径一较大，但多规合一的效果将会较为理想。方法三：从行政体制上彻底破解多规合一的课题。将多部门的规划职能合并，或成立跨部门的规划编制机构，编制综合性的总体规划。这一方法是最为革命性、最为彻底的多规合一。6.试点案例厦门2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，将厦门市列为全国28个试点城市之一。通过“多规合一”工作实践探索，厦门市不仅取得了多个规划相互统一的工作成果，并且建立了统一的数据信息共享平台，服务于政府部门的审批管理，并取得了提高行政效率的明显成效6.试点案例多规合一三规合一：城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划+林业规划市政规划水利规划海洋规划厦门市“多规合一”来源于“三规合一”，先将影响城市发展最重要的经规、城规、土规中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。然后将涉及城市发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入“三规合一”的工作体系，形成涉及面更广的规划协调。6.试点案例厦门市“多规合一”的“四个一”体系多规合一一张蓝图一个平台一张表格一套机制在“三规合一”的基础上，进一步整合林业、市政等各专项规划，形成全市空间布局“一张图”。摸清差异图斑共12.4万块，面积306平方公里。划定生态控制线约980平方公里、建设用地规模控制线约585

平方公里、建设用地增长边界控制线约700平方公里、产业区块控制线约118平方公里依托“多规合一”业务协同平台，实现窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，审批信息实时共享，大幅压缩了审批时限在用地规划许可阶段形成了“一表式”审批模式，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”完成审批建立法律保障机制：将“多规合一”划定的生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法，形成条例；完善相关配套机制：建立部门业务联动制度、优化建设项目审批制度、监控考核制度和动态更新维护制度；构建保障各部门协调运行的体制机制：由厦门市政府牵头，规划部门及各审批部门公共构建项目生成策划机制6.试点案例一张蓝图做法是将一系列可作为行政许可依据的法定规划(包括总体规划、专项规划和控制性详细规划)的图形数据整合到一个统一的基础地理信息平台之上。战略引领空间整合规划落地“一张蓝图”的工作历程涵盖城乡规划，土地，社会，经济和环境等规划的内容。6.试点案例一张蓝图战略引领空间整合规划落地城市发展需要顶层设计，就城市发展目标、发展战略和理想空间模式取得共识。2013年，厦门市委、市政府编制出台的《美丽厦门战略规划》成为引领厦门市今后若干年城市发展的顶层设计。发展目标：国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市和温馨包容的幸福城市发展战略：大海湾、大山海、大花园空间结构：构建“一岛、一带、双核、多中心”、保护十大山海通廊、划定900km2生态保护区6.试点案例一张蓝图战略引领空间整合规划落地以战略规划为引领，厦门市在同一空间基准上开展了各部门规划的统筹协调工作，消除用地图斑差异，解决规划空间“打架”问题。过划定两条结构控制线——生态控制线和建设用地增长边界控制线，界定了全市远景生态用地和建设用地的结构关系6.试点案例一张蓝图首先按照“生态优先”原则，优先划定生态控制线。在此基础上，统筹环保、规划、国土、林业、水利和农业等各部门规划的生态保护界线，取所有规划生态保护界线范围叠加后的最大界限作为“多规合一”后的生态控制线。在生态控制线划定基础上，反过来梳理建设用地空间6.试点案例一张蓝图首先，开展基础数据整理工作，将城规和土规的基础数据统一到GIS平台的同一坐标系，并完成“两规”建设用地与非建设用地分类标准的对接，同时在GIS平台落实发改部门的重点项目的用地空间，形成全市重点项目“一张图。开展图斑差异分析工作，通过GIS叠加分析，得出“两规”建设用地不一致的图斑和非建设用地不一致的图斑6.试点案例一张蓝图在两类用地内部，进一步划定详细的用地控制线，形成统一的空间规划体系。6.试点案例一张蓝图战略引领空间整合规划落地“多规合一”尚未纳入法定规划编制体系“一张图”的实施必须借助于相应法定规划的联动修改，各部门应根据“一张图”的成果按程序修改法定规划，在法定规划联动修改完成后，与之内容一致的“一张图”才具备了法律效应。6.试点案例一个平台审批方式：串联审批审批流程：经办