论大型体育赛事组织管理中的政府作用模式墨尔本大型体育赛事组织管理中的政府作用模式研究

论大型体育赛事组织管理中的政府作用模式墨尔本大型体育赛事组织管理中的政府作用模式研究

国内外城市发展经验表明，大体育竞赛有利于树立城市品牌，提高城市综合竞争力，吸引更多高质量的社会资源，促进城市健康发展。大型体育赛事正日益成为实现城市发展与管理目标的有效工具。从国际经验看,国外有诸多通过体育实现城市转型、促进城市发展的成功案例,如墨尔本、悉尼、巴塞罗那、曼彻斯特、鹿特丹等。在国内,在我国快速发展的城市化进程中,随着区域竞争的加剧与各种城市发展矛盾的凸显,大型体育赛事正成为各级政府借以实现城市转型、塑造城市形象与推广城市品牌的有力工具。据不完全统计,目前,在我国已经有北京、上海、广州、深圳、晋江、杭州、哈尔滨、海南、宜春、柳州、漯河、常州、三亚、佛山等近百个大中小城市提出建设体育城市、打造城市体育名片的口号及概念。福建省晋江市更是在政府文件中明确提出长线建设“体育城市”,并将其做了品牌注册。据国家体育总局统计数据表明,仅在2001到2004短短的4年之内,就有762项国际体育赛事在我国境内举办。政府作用是大型体育赛事成功举办的关键,也是困扰我国大型体育赛事举办重要的、迫切的现实问题。2010年全球最佳体育城市墨尔本是一个通过体育赛事促进城市发展极为成功的案例。墨尔本在大型体育赛事组织管理中政府与市场既有效分工又密切配合的、在组织机构与任务上有效分离、在组织运行上有机配合的政府作用模式,对改进我国大型体育赛事组织管理中的政府作用,利用大型体育赛事促进城市发展具有特殊的、重要的借鉴价值。1社会体育城市合作据国际体育咨询机构ArkSports对世界20个都市举办大型体育赛事综合实力指数的评选,评估的标准既包括硬件部分如体育场地、交通住宿、城市生活质量、环境指数等,也包括政策和管理支持、组织措施的可持续性、主办城市的社会广泛参与等软件部分。评选结果是墨尔本以341.5的高分位居榜首,远远优胜于伦敦(287分)、纽约(275.5分)、东京(255.5分)、北京(262.5分)等其他国际知名都市。2010年伦敦皇家板球场(LordsCricketGround)举行的商业体育赛事管理奖(BusinessSportsEventManagementAwards)的颁奖仪式上,墨尔本以总分排名第一的成绩获得2010年全球最佳体育城市奖。这也是继2009年之后墨尔本再次获此殊荣。世界最佳体育城市的评选是以哪个城市最适宜举办体育赛事和城市体育文化影响力为标准排序。实际上,墨尔本在近年的体育城市排名、赛事承办适宜指数等项目上均被多家世界权威体育机构排为榜首。早在1956年墨尔本就曾成功举办澳大利亚也是南半球国家首次举办的夏季奥运会,以及2006年的英联邦运动会等大型综合性体育赛事。另外如ATP四大满贯之一的澳大利亚网球公开赛(AustralianOpenTennisChampionship)、国际汽车联合会的F1(一级方程式)比赛第一站、年度澳式足球总决赛,每年也都在墨尔本如期举行。从2002年起,墨尔本就一直跻身于由经济学人选出的世界最佳居住城市的三甲之内。通过体育,墨尔本创造了良好的国际城市形象及世界知名度。墨尔本的成功经验引起了世界诸多地区政府及相关研究者的关注。墨尔本城市战略与发展目标的实现主要得益于其在举办大型体育赛事中的特殊的政府作用模式。这种政府作用模式在2006年举办的墨尔本英联邦运动会中表现的最为典型。1.1举办大型综合性体育赛事英联邦运动会(BritishCommonwealthGames),原名为英帝国运动会(BritishEmpireGames),始办于1930年,每四年举行一届,与奥林匹克运动会相间举行,是仅限英联邦成员国或其附属国及地区运动员参加的大型综合性体育赛事。2006年英联邦运动会于2006年3月15日至26日在澳大利亚的墨尔本举行,是墨尔本举办过的最大规模的体育赛事。该次赛事吸引了来自71个国家和地区的4500名运动员参加,比赛项目16项,随从官员1500人,技术官员1200人,赞助商2000人,运动会大家庭贵宾1000人,制证媒体1400人,管理受薪人员600人,志愿者15000人,合同商人员5000人。该次运动会在竞赛项目、参与队伍与人数方面都超过1956年夏季奥林匹克运动会。因此,在赛事属性看,墨尔本英联邦运动会是典型的大型综合性国际体育赛事,组织管理复杂,政府作用模式的代表性强,具有典型性的分析价值。1.2政府组织理念政府作用理念是政府作用模式的灵魂。墨尔本政府充分认识到成功举办有影响力的大型体育赛事对城市发展具有重要意义。大型体育赛事的社会与经济属性复杂,赛事的公共价值是驱动赛事举办的主要动因,政府是大型体育赛事公共利益实现的重要和直接主体。大型体育赛事综合效益与价值的实现首先依赖于赛事的成功举办。在墨尔本英联邦运动会的组织管理中,墨尔本英联邦运动会的政府组织理念主要是通过有效的管理与协调,确保政府有关部门为英联邦运动会提供优质、高效的政府服务,促使英联邦运动会成为维多利亚州、墨尔本市历史上最大、最成功的活动,并有力地推动墨尔本市的经济与城市发展。其核心的理念是为赛事筹办运行服务,以此为契机促进城市经济、文化与社会发展,提升城市国际形象。1.3赛事组织管理政府的功能政府作用的合理有效发挥取决于特定的政府作用模式。墨尔本在举办大型体育赛事中的政府作用模式在2006年的墨尔本英联邦运动会中表现地非常典型。其赛事组织管理政府作用的核心特点是,在“为赛事运行服务,促进城市发展”的理念下,通过“专门的组织机构、明确的任务分工、充分的联动机制”充分利用政府在赛事公共目标领域的效率优势,为赛事举办提供必要的政府服务与支持。为了更为立体化地解析与阐释墨尔本在大型体育赛事组织管理中的政府作用模式,本文将从政府作用组织机构择设、赛事政府职责分工及组织联动机制三个层面,对墨尔本英联邦运动会组织管理中的政府作用模式进行深入地分析。1.3.1关于政府作用组织模式为了确保英联邦运动会成为维多利亚州和墨尔本市历史上最大、最成功的活动,并有力推动维多利亚州和墨尔本市的经济发展与城市形象,墨尔本充分认识到,基于大型体育赛事组织管理的复杂性和艰巨性,要想顺利高效地推进赛事筹办的各项工作,为运动会的成功举办提供优质高效的政府服务,必须成立专门对口机构,实现各级政府资源与优势的整合。在政府作用的组织实践层面来看,墨尔本英联邦运动会组织管理中的政府作用可以概括为“专门机构、层级配合、职责明确、制度保障”。例如在墨尔本获得赛事举办权的两年后即2001年,墨尔本所属的维多利亚州颁布了《英联邦运动会安排法案》。根据该法案,在对墨尔本组委会(M2006)提供财政支持的同时,由维多利亚州政府与墨尔本市政府于2002年2月联合专门成立了英联邦运动会政府协调办公室(简称OCGC),与由多方共同出资组建的公司性质的赛事组委会M2006共同推进英联邦运动会的各项筹办工作。专门的政府对口机构———英联邦运动会政府协调办公室(OCGC)是为组委会提供政府服务与支持的惟一合法组织通道。需要指出,英联邦运动会政府协调办公室不是凌驾于组委会之上政府职能组织,而是协助组委会顺利推进各项赛事筹办工作的平行机构。成立英联邦运动会政府协调办公室的目的主要是通过管理和协调,确保各级政府的有关部门为英联邦运动会提供高效的服务。英联邦运动会政府协调办公室(OCGC)隶属维多利亚州政府公共关系部,向公共关系部分管体育和娱乐工作的副部长报告,其受薪工作人员是维多利亚州政府和墨尔本市政府的雇员。为了合理、高效和有序地为运动会的筹办提供优质的政府服务,该法案还制度化地明确了维多利亚州政府、墨尔本市政府甚至联邦政府的各自的工作职责领域及基本组织模式。科学地限定和明确了不同层级政府作用的任务及目标领域,确保各级政府作用在其合理、合效率的工作范围和目标领域内运行,确保政府作用是为赛事组织运行提供服务和实现赛事的公共价值目标。如作为2006年英联邦运动会的受益主体之一———澳大利亚联邦政府与维多利亚州政府对组委会的支持主要体现在财力保障和签证政策等方面,因为在此类赛事服务方面联邦政府与维多利亚州政府更具优势;而作为赛事主要利益主体的墨尔本政府对组委会的支持则主要体现在市政设施的保养维护、赛事遗产、经济发展、文化再生、景观设置、文化教育及城市形象宣传等方面。从墨尔本英联邦运动会政府作用组织模式的性质看,作为大型体育赛事的供给决策主体,政府处于主导层面,通过制度激励、财政支持及分担相应赛事工作任务等间接方式,实现为大型体育赛事组织运行的“服务”,其政府作用的核心特点是致力于赛事公共目标的实现及为赛事成功举办提供优质高效的政府服务与保障。而在运动会本身的操作层面,基于竞赛组织专业化、赛事产品的可经营性与市场化需求,由具有独立法人实体身份的、公司性质的组委会作为赛事“运作主体”,全面负责赛事筹办与运营的各项具体工作任务,积极鼓励社会及市场力量的广泛及充分参与(见图1)。1.3.2赛事政府办公室的职责和任务大型体育赛事是一项组织运作复杂、工作内容繁多、任务属性差异巨大的、特殊的文化活动项目。其既具有强烈的公益与公共价值的事业属性,也具有可市场化可营利的经济属性;有的赛事工作领域市场具有效率优势,有的赛事任务又必须依靠政府行政权力才能得以顺利开展。因此,在赛事组织工作中,政府效率优势领域与职能界定及明确,是政府作用合理发挥和大型体育赛事成功举办的关键。在墨尔本英联邦运动会的组织工作中,政府职能的赛事工作领域划分地非常清晰。英联邦运动会政府协调办公室OCGC的主要职能则集中在处理英联邦运动会相关政府职能事务,配合与协助组委会筹划实施运动会的各项运行工作,负责场馆布局规划及赛后价值利用,负责赛事公共服务,赛事文化及物质遗产等。联英邦运动会政府协调办公室OCGC的具体职能包括管理公共区域运行、场馆及基础设施建设、协调交通和安保规划、管理文化项目、赛事文化遗产、公共教育与城市宣传等公共利益领域。而竞赛组织运行、营销及市场化运作等领域则全由赛事组委会公司M2006负责。为更好地厘清和界定政府的本位工作职责,更好地服务赛事举办,即使在赛事组织管理的微观层面,赛事政府办公室的主要职责与任务也做了清晰地划分和界定。如为了保障赛时场馆内外协调工作的需要,墨尔本将赛事场馆周围一定范围之外的区域,按照赛事组织效率的需要分为若干公共区域(PublicDomain),政府职责主要限于这些公共区域。在公共区域内,政府协调办公室主要承担交通、安保、区域运行、公共关系、活动与环境、临建与场地管理等服务职能。在交通管理方面,政府协调办公室OCGC的职责领域也划定的非常合理和具体。例如为了更好地发挥政府与市场各自的效率优势,墨尔本英联邦运动会的做法是把“交通”和“运输”分开。政府协调办公室OCGC主要协调政府有关部门负责那些必须依赖政府行政资源支持的赛事公共交通服务;而对于可通过市场化、可经营的运动会运输工作,包括场馆内的交通,则由组委会M2006负责,如可以寻求运输公司的服务赞助等。清晰合理的政府工作分工也同样表现安保工作上。政府协调办公室OCGC主要协调有关安保公司和州市警察局负责赛事公共安全,而组委会M2006的观众服务部门主要配合安保公司和警察部门开展场馆内的安保工作。在赛事举办的必要元素———场馆———建设方面,政府协调办公室OCGC主要协调有关部门负责场馆永久设施的新建改建、城市基础设施建设等工作,利用政府部门的统筹优势,实现场馆规划和赛后利用的合理配置,利用赛事的场馆遗产,可持续化地推动公共体育及城市经济文化的长线发展。而对于那些仅为赛事举办需要的、场馆内临时设施的建设,则由组委会M2006负责。另外,主要面向全球及社会公众的、关涉地区及城市形象与文化宣传、赛事文化及物质遗产等也由政府协调办公室OCGC负责管理,如火炬传递、媒体服务、国家元首及要客礼宾等;而组委会M2006主要负责开闭幕式和面向运动员、官员等的文化服务活动。组委会M2006与政府协调办公室OCGC赛事职能责任分工见表1。这样的分工,能保障赛事组织管理过程中,最大限度、最合理地发挥政府的效率优势,确保高效率地服务赛事的顺利举办,为赛事承办地区和城市留下了宝贵的赛事文化与物质遗产,从而为主办地区带来了长远持续的城市发展利益。1.3.3强化各自为政的沟通协调机制出于赛事目标属性及资源配置效率领域的考虑,墨尔本英联邦运动会实行公司化的组委会M2006与政府协调办公室OCGC的双向推进制度。但是,虽然建立了相应的组织架构,明确界定了各自的职责领域,但在具体的赛事组织与运行实践中如何协调地、一体化地推进赛事的顺利举办却是双方面临的现实挑战。为此,墨尔本在赛事组委会与赛事协调办公室这两个赛事组织主体之间建立了多层次的联系及联动机制,已确保政府协调办公室为赛事举办提供高效、优质的政府支持与服务,共同协调地、一体化地推进赛事举办的各项工作。如为了防止各自为政,保障两个部门的沟通与协调,两个部门之间建立了多元化的沟通联动机制。在赛前较早时间,政府协调办公室OCGC和组委会M2006就在同一个地点实行合署办公。有工作联系的部门之间建立了紧密的联合工作机制,包括共同制定政策、连署工作文件、举行联席会议等。特别是政府协调办公室OCGC所需的志愿者也是由M2006的志愿者项目统一组织的,其各方面的培训安排和待遇都和组委会M2006的志愿者完全相同。在比赛运行阶段,政府协调办公室OCGC和组委会M2006更在多个层面上建立了联系机制。在运动会层面,政府协调办公室OCGC和组委会M2006共同参与组建了运动会指挥中心,都服从指挥中心的调度和安排。同时在总部,政府协调办公室OCGC和组委会M2006打破了组织界限,对口部门搬到一起办公。在竞赛场馆层面,各场馆与其所在的公共区域有着天然的密切联系,场馆经理和公共区域经理及对口部门之间的联络非常畅通,每天举行的情况通报会都会邀请对方人员参加。同时,场馆和所在的公共区域的制证、安保、急救、赞助商服务、转播、新闻等业务领域是由相同的人员负责的。在工作人员层面,各个场馆和所在公共区域的工作人员在同一个休息区内休息就餐,更方便了双方的协调配合。多层次的联动机制,在明确的责任分工和工作领域的基础上,促进了两个部门之间的有机融合,为更好地发挥政府作用,更协调和高效地推进赛事任务的完成提供了重要的机制保障。2比较分析了墨子在中国的主要体育竞赛政府作用模式2.1政府作用理念主要来源于政府规制在墨尔本英联邦运动会的组织管理过程中,墨尔本政府、维多利亚州政府甚至联邦政府,在“为赛事运行服务,促进城市发展”理念下,包括墨尔本政府在内的各级政府力求合理、高效地介入体育赛事,明确各级政府责任及职责领域,并进行制度化的安排,充分发挥政府行政权力影响公共资源的配置优势,为赛事成功举办提供必要的服务,致力于实现赛事的公共价值目标。与墨尔本政府“为赛事运行服务,促进城市发展”的赛事政府作用理念不同,在我国的大型体育赛事举办实践中,由于受到特定的政治生态、制度模式及体制文化的制约,我国赛事组织管理的政府作用理念往往侧重于政府包办与政府规制。往往将大型体育赛事的举办视为政绩工程,尤其注重竞赛安全。政府作用直接作用于赛事组织管理与运行的各个环节,而对赛事促进地区经济、社会与文化发展等公共赛事目标任务无暇顾及。国内大型体育赛事组织管理中的政府公共服务理念缺失,是制约我国大型体育赛事举办效益提高的重要因素。2.2从政府作用的组织实践看赛事发展现状在墨尔本英联邦运动会的组织管理中,“赛事协调办公室”作为专门的、也是唯一的赛事政府服务对口机构,为赛事举办提供优质、高效和规范的政府服务,是保障赛事政府作用发挥的重要组织条件。与墨尔本政府“为赛事运行服务,促进城市发展”理念主导下的“政府赛事协调办公室”制度不同,长期以来,我国的大型体育赛事如北京奥运会、亚运会、全国运动会等国际国内体育赛事均采取“政府公共财政投资、相关主管机关经营、财政补贴亏损”的单一型体制,虽然保证了赛事的顺利进行,但往往耗资巨大而收益不足,不利于赛事公共价值的实现和赛事组织水平的提升,不利于大型体育赛事赛事的可持续发展。从组织条件现状看,我国大型体育赛事政府作用表现为“保姆型的政府包办与规制”理念主导下的、以“准政府性质的组委会”为运作主体的准包办模式。从政府作用实施主体的组织形态看,主要是由政府牵头成立、由政府人员组成、具有准政府色彩的组委会作为赛事的“运作主体”,全权负责赛事筹办的各项任务。这在我国奥运会、历届全运会、各级城市举办的大型赛事组委会人员名单中都可以找到佐证。从政府作用的组织实践看,政府协调办公室与准政府性质的组委会具有本质区别,如在组织目标上,政府协调办公室主要集中于为赛事举办提供政府服务与支持,而准政府性质的组委会直接负责赛事具体运行工作,侧重关注竞赛安全等(见表2)。因此,与我国“政府主导、市场运作、社会参与”的赛事组织模式目标相比,在目前我国大型体育赛事的组织管理实践中,缺乏政府合理作用的组织条件。2.3政府职能作用的缺位、错位及公共价值目标缺失国内赛事组织管理政府公共服务理念的缺失,也直接导致了赛事组织管理实践中政府职能及职责领域的混乱。与墨尔本清晰的政府职责领域分工不同,从目前我国城市赛事组织实践看,虽然城市以城市转型及品牌与形象塑造等公共价值目标为基础动因而申办大型体育赛事,然而在实践操作过程中,城市政府部门却往往陷入大量而复杂的赛事运作的具体事务之中。政府作用直接、全面参与赛事竞赛组织与市场化运作的各个环节,而忽略了赛事举办对城市发展的重要意义。由于政府缺乏成本意识及专业优势,因此在赛事组织及市场化运营方式方面缺乏效率;而对于赛事公共服务领域,私人经济及社会部门不能也无法参与供给,从而造成赛事组织管理中政府职能作用的“越位”、“缺位”及“错位”等问题。赛事组织管理中政府职能“越位”,政府的逐利性挤压了市场作用的空间;政府职能“缺位”,赛事的公共价值实现不足;政府职能“错位”,赛事的私人经济属性与社会公共价值目标紊乱。国内大型体育赛事组织管理中的政府职责领域错位,是制约我国大型体育赛事地区举办效益提高的关键环节。2.4组织效率和举办效益墨尔本大型体育赛事组织管理中最成功的经验,就是在专门的对口组织机构和严格清晰的职责分工的基础上,通过特定的、多层面的联系机制充分实现了政府作用与市场机制的有机融合,从而大大降低了大型体育赛事中的无效行政成本,提高了赛事的组织效率和举办效益。而在国内的大型体育赛事组织管理实践中,作为唯一赛事组织运作主体的“组委会”,与政府部门之间的关系主要表现为上下级的行政干预,主要是以赛事政治任务及组织问题为中心,通过抽调相关部门政府工作人员、赛事任务专题政府工作会议等形式对组委会进行高权性质的行政指令干预,没有建立像墨尔本赛事组织管理中政府与组委会之间的“多层面的平行联动机制”。政府部门用高权性质的行政指令形式对组委会进行干预,虽然在某些赛事任务的完成上具有效率优势和保障,但却造成了行政及经济成本过高,赛事综合效益不足,不利于赛事组织技术资产积累等问题。墨尔本在赛事临时协调办公室与赛事组委会之间建立的多层面的联动机制,对于我国大型体育赛事政府作用的改进具有重要的借鉴意义。3合理配置公共资源,发挥社会资本及市场力量的有效参全球最佳体育城市墨尔本,在大型体育赛事组织管理中的政府作用模式,既充分发挥了政府利用行政力量配置赛事公共资源和实现公共目标的效率优势,又充分实现了社会资本及市场力量的有效参与。该模式对我国大型体育赛事组织管理中政府作用的改进,更好地利用大型体育赛事促进城市发展具有重要借鉴价值及启示。3.1赛事运行服务,促进城市发展我国政府作用的组织理念需要由政府规制、政绩工程及包办观念,转向为赛事运行服务,促进城市发展。大型体育赛事组织