代建制项目治理成熟度模型研究

代建制项目治理成熟度模型研究

0代建项目与项目治理能力在经济全球化和世界经济可持续增长的背景下，中国经济呈现出更加快速增长的趋势，对政府投资项目的需求逐年增加。随着非经营性大型建设工程项目管理实施代建制,全国各地积极试点以来,这种模式下项目管理的成功与否对国民经济健康持续发展有着战略性和全局性的影响。政府也更关注非经营性投资的效果以及项目各利益相关方的价值整合,随着代建制的研究由项目管理层面提升到项目治理层面,代建项目治理的重要性、代建项目治理对项目绩效的影响以及代建项目治理能力成为理论界和实践界共同关注的问题。成熟度模型作为一套测评项目管理绩效和提高项目管理能力的方法及工具,是项目管理领域近年的一个研究热点和前沿课题。建设项目管理领域也开始尝试运用成熟度模型衡量项目管理的绩效问题,但是大多数研究存在以下两方面的问题:其一,成熟度模型从组织项目管理层面进行研究,研究对象是某一个组织(建筑企业或者代建单位),衡量单个企业在项目管理流程、组织、文化等方面达到一定水准的程度。较少考虑众多利益相关者以代建项目为载体的一种独特合作关系进行的项目治理成熟度问题。其次,上述成熟度的研究主要是从静态的层面来研究的,在动态层面上,即对于代建项目的各利益方在项目实施过程中如何适应环境的变化进而实现目标的问题的评价没有做出满意的回答。因此,研究代建项目治理成熟度模型(Agency-constructionProjectGovernanceManagementMaturityModelAC—PGM2)对于指导和评价代建项目治理有重要的意义。1代建设计管理的成熟概念1.1代建制的概念及其由来2004年《国务院关于投资体制改革的决定》明确指出代建制,特指非经营性政府投资项目通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位的一种新型制度。由代建制定义可见,代建制是我国为改变非经营性政府投资项目“投资、建设、监管、使用”一体的管理体制,促使决策权和管理权相分离和实现建设项目专业化管理需要而进行的一种投资体制改革,从交易成本分析,代建制是为代建项目参与各方契约关系的完整性和可靠性得以保证的一种组织框架。代建制拥有很典型的多级委托代理链结构。因此,代建制必然存在项目治理问题。代建项目治理有四个特征:项目治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及政府部门,也包括私人单位;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。依据上述代建项目治理的定义和特点,我们可以进一步将项目治理概括为:项目治理是解决以项目为载体的各利益相关方冲突为目的、以责、权、利的衡量与分配为基础的一整套正式规则和非正式规则的动态持续协调过程,其核心就是项目决策权配置问题。因此,我们可以将代建项目治理看成是一系列的代建项目实施过程中决策权配置的持续过程。1.2代建项目治理成熟度我国推行代建制是为了在大量的代建项目实践中逐渐摸索出一套适宜的治理结构与治理机制并继承下去,也就是说在一定历史时期内,能得到相对固定的一套治理结构和机制满足长期、稳定的非经营性政府投资的需求。使得代建项目的成功实施具有可重复性。这也是代建项目治理的原因和目标。但是,众所周知,没有两个项目是一样的,造成两个项目不同的原因固然很多,但是项目利益相关者不同,他们对于项目的需求和期望的不同是最重要的,即使对同一个项目来说,在项目生命周期的不同阶段,也会有不同的相关方的介入,他们将会承担不同的责任,彼此之间存在不同的关联关系,没有一个一成不变的项目组织形式可以贯穿整个项目的生命周期。同样,也没有一种固定的、静态的治理结构可以贯穿一个项目治理的整个生命周期,更不用说不同的代建项目了。因此,找出衡量代建制这样一套治理结构和机制是否具备提高非经营性政府投资项目绩效的指标有着重要的战略意义。“成熟”是指能力到达某种规定要求的状态,这种状态能够保证相应的组织目标很好地实现。成熟度是反映成熟的一种度量,是指能力必须随着时间持续提高,它意味着在发展过程中不断充实和改善项目成功实施的能力。“成熟度模型”则定义为描述如何提高或获得某些期待物(如能力)的过程的框架。通过对成熟度概念阐述,我们知道,运用成熟度模型来研究代建项目治理,是衡量代建项目治理能力的的一条可行路径。因此,我们进一步定义代建项目治理成熟度为政府实施代建项目治理所需要的制度安排和流程能力,它隐含着政府为实施关键代建项目建设活动的准备能力、实施这些流程可能得到的效果、以及从流程改进或制度创新中受益的潜能。根据责、权、利对等的原则,代建项目治理成熟度,是代建项目决策权配置的合理程度或者项目治理过程中各利益相关方对彼此的治理角色承担风险的控制程度。2以项目管理成熟度为视角的项目治理能力提升虽然各种项目管理成熟度模型的实践产生有先后,但是交叉并存,互相影响,继承演变。本文通过深入研究文献[8,9,10,11,12,13,14,15,16],在分析比较的基础上,纵观项目管理成熟度模型可见,其研究可以大致分为三个阶段:这些成熟度模型从结构维度、层面、功能和战略高度上都有了不同程度的扩展,适用的领域也更加的广泛。已有项目管理成熟度模式比较表1。可见,上述项目管理成熟度模型的演进遵循这样的一个进程:从过程角度和项目层面的模型逐步过渡到考虑过程、管理知识和组织形式三维角度的组织层面的模型。使成熟度模型评价的范围由最初的业务流程角度扩展到战略角度。但是,所有上述项目管理成熟度仍然不能解决评价代建项目治理能力问题,这是因为:上述模型判断的是组织内项目与项目之间、部门与部门之间、部门与项目之间的和谐程度,却没有涉及到不同利益相关方相互关联的组织框架层面的和谐问题。现今项目管理成熟度模型在组织层面的交叉扩展主要有我国丁荣贵教授首次提出的项目治理成熟度,也进一步由单个企业内部的项目管理成熟度模型拓展到了考虑众多利益相关者以项目为载体的一种独特合作关系进行的项目治理水平问题。他提出项目治理成熟度等级可以简单地用项目治理过程中各利益相关方对彼此的治理角色承担风险的控制程度来表示。其实项目风险控制程度与项目决策权配置与项目风险有着很强的关联。在一定程度上项目决策权配置越合理,项目承担风险的能力就越强。3代建项目治理路径:项目决策权配置上述所有的项目管理成熟度模型都有一个重要的前提就是遵循“项目管理成熟度即项目管理过程成熟度”的研究框架,即成熟度模型体现的是研究问题的过程框架。如果我们拓展这一研究思路,可以认为项目治理成熟度的模型主要可以运用分析项目治理过程。那么代建项目治理成熟度模型就是代建项目治理过程分析框架。接下来,我们需要分析的是代建项目的治理过程。通过上面对代建项目治理的定义,我们认为:项目治理过程就是项目各利益相关方在项目实施过程中项目决策权配置问题。因此,代建项目治理过程可以用项目实施过程中的项目决策权的配置过程来表现。借鉴项目管理成熟度考虑过程、管理知识和组织形式三维角度构建模型的方法,通过用项目决策权配置过程替换项目的一般管理过程,识别典型代建项目样本管理知识体系及其组织形式,尝试构建代建项目治理成熟度模型。3.1ac-pgm结构及模型构建许多成熟度模型都使用了确定的改进过程等级,用来构造和表述模型的内容。AC-PGM2模型将采用和OPM3模型成熟度等级的形式,按照实现和改进项目治理过程的步骤划分了四个等级,依次是:初始级、执行级、控制级和优化级,并符合代建项目治理过程的可操作性要求。这四个等级构成一个能力连续增强的等级,如图1所示。AC-PGM2能力模型主要用于项目决策权配置过程的评价和改进。它将项目决策权配置过程的能力成熟度分为如图1所示的4个级别。初始级对规定的项目决策权配置不合理或仅部分合理;执行级开始有了规定的项目决策权配置过程,完成了规定过程,达到了规定目标;控制级定义了项目决策权配置系统过程,并实现了权利合理配置和过程控制及评审等;优化级通过对标准流程的裁剪,构建了严格适用的项目决策权配置流程。AC-PGM2的模型结构由关键领域和能力领域两个模块构成,如图2所示。关键领域模块定义了衡量代建项目治理能力等级的关键域(KeyArea)和关键实践,关键域是指项目全寿命周期内的项目治理过程、管理及支持过程;关键实践是指实现关键域目标的独立活动。借鉴文献将AC-PGM2将关键域分为代建项目治理关键子域和代建项目治理关键过程域。这里的关键过程域就是我们上面提到的代建项目决策权配置过程。关键子域则是涉及到组织框架子域和项目管理者子域指代建项目中参与项目的各利益相关方。能力领域模块定义了对能力成熟度等级的基本要求,它包含最佳实践和通用实践两个要素,可用于所有关键域的能力评价。通用实践是在大量实践基础上总结提炼出来的活动,最佳实践则表示该实践的最佳标准,通常用在基准比较中,可描述代建项目治理过程及其对项目绩效的有效程度。如果用于关键实践可有效增强其执行能力。3.2亚德斯基模型的主要领域定义本文依据责权对等的原则,根据代建制合同框架及其管理体系,定义模型的关键域(KA)如表2所示。3.3代建项目中的决策权横向分配上面已经论述了代建项目治理过程可以用代建项目决策权配置过程来替代,进一步的识别这一过程。代建项目决策权配置是指在项目实施过程的不同环节赋予不同的主体以相应的决策权力。相应的决策主体有政府行政管理主体、项目执行主体(业主)和代建单位主体等。决策权配置包括决策权在纵向层级和横向组织单元之间的分配。以等级制为特征的组织结构中,决策权配置主要涉及纵向的分权问题,反映决策权在不同层级之间的分布。决策权横向分配是指决策权在同一层级的个体之间或组织单元之间的分配。不同工作有不同的决策内容,不同的决策内容由不同的决策主体承担。代建项目作为一种由多个主体参与、许多环节组成的复杂的过程,其参与各方可视为一个具有多层级结构的复合组织,每一个层级分别被赋予不同的决策权力。根据管理原理中权责对等原则,不同层次的各利益相关方承担风险所具有的能力和所掌握的信息有所不同。不同的利益相关方主体应该负责不同的决策问题。风险主要承担者应该进行战略性决策,风险承担能力较弱的应该进行操作性决策,这样的决策权的配置才是合理的。具体在代建项目决策中,应明确哪些决策应该由政府主管部门来做,哪些应该由项目使用者来制定,哪些应该由政府业主来制定,哪些应该由代建单位来制定。根据相关研究提出的政府投资项目和典型代建项目样本识别的需要决策的问题归结20个决策权配置如下:多项目的优先顺序、项目立项、项目功能策划、概算规模、规划方案优选限额设计、筹融资、项目组织机构设置、代建单位招标定标、专业承包商招标定标、设备选型、设备采购、施工方案、投资控制、进度控制、质量控制、设计变更、工程款支付、工程决算、工程签证及项目过程监督及评价。3.4代建设计管理的成熟水平类似建设项目管理成熟度的评价,分为实践、目标和项目治理总体评价三个部分。3.4.1最佳实践评价基于最佳实践的比较法,即首先确定该实践活动理论上的最佳实践,以此作为评价实际实践的基准,依照实际的实践与该最佳实践的差距来确定其评分;3.4.2实现值的确定目标的评价以实践的得分为基础进行评价。可以建立数学模型,确定各目标与各实践之间的权重,然后根据各实践的评分确定对目标的实现值。各目标实现值要设定一个阈值,规定达到一定的程度才行。几个目标值之和为总目标,总目标的数据表明本过程域的实现程度,当总目标达到一定的阈值后,表明本过程域已经达到实现的要求。3.4.3事件是一种过程域、其它子域和多个目标活动对于代建项目治理成熟度模型来说,由于其涉及的过程域、目标、实践、数量众多,项目周期长,将会有几十个过程域、其它子域和几百个目标及实践活动。因此,在制定AC-PGM2的标准时,需要制作实施手册,对过程域、其它子域、目标、实践、实施过程等进行标准化,并制定各实践的评分标准。4ac-pgm2模型的主要内容AC-PGM2模型与目前各种项目管理成熟度模型相比有以下特点:(1)AC-PGM2模型是面向以非经营性政府投资代建项目为载体的各利益相关方的组织而设计的,目前这一研究较少且尚无实用性的成果。在借鉴“项目管理成熟度即项目管理过程成熟度”的传统框架的基础上,提出用项目的决策权配置过程代替项目管理成熟度中的管理过程维度,拓展了传统模型中“管理过程”的概念。(2)传统项目管理成熟度是特指项目管理“过程”成熟度,因其关键领域也是依据项目管理体系中的关键过程设置的,在AC-PGM2模型中,将关键领域用关键过程域和关键子域组成,拓展了项目管理成熟度模型的过程维度,认为:其它子域项目各利益相关方作为管理者角色的不同或者项目各