省际水事纠纷协调机制研究

省际水事纠纷协调机制研究

京畿道城市圈位于海河流域的中心。它是中国的政治文化中心和经济发达地区。京津冀边界地区涉及的水系中,绝大部分为跨省河流,许多重要的地下水水源地也位于省界地区,水事关系错综复杂,省际水事纠纷频发。近年来,海河流域持续干旱,水环境日趋恶化,京津冀边界地区水事纠纷总体上仍呈上升之势,已影响到省界地区的社会稳定和经济发展。如何有效预防与解决省际水事纠纷,促进京津冀都市圈和谐社会建设,已成为海河水利委员会及三省市水利部门当前十分重要和非常紧迫的难题。1福建省省长与水保护纠纷目前,京津冀边界地区水事纠纷以地表水资源、水污染之争为主,同时地下水之争开始显露,防洪纠纷仍为隐患。1.1北京市东南角区域水事纠纷2002年天津市在跨京津冀的泃河上建设杨庄截潜工程,向蓟县县城供水。该工程位于北京海子水库上游约15km处,建成后拦蓄泃河地表径流,减少海子水库的入库水量,成为京津水事纠纷的一大焦点。在水利部的指导下,经海委多次协调,京津双方达成了天津市每年最大引水量不得超过1000万m3的共识,双方的争水矛盾有所缓解。1.2积极开展协商工作,妥善解决纠纷2003年8月北京市在跨京冀的拒马河修建张坊水源应急供水工程,向燕山石化公司供水。该工程的建设造成拒马河下泄水量大幅度下降甚至断流,给下游河北省有关地区的经济发展和社会稳定造成很大影响,成为京冀水事纠纷的一大焦点。对此,水利部和海委高度重视,开展了大量的协调工作,组织编写了《张坊水源应急供水工程专家咨询报告》,对该工程可引水量及对下游的影响、引水方式等提出了咨询意见。在海委的多次协调下,2005年6月两省市水利厅(局)签署了《拒马河水事协调会会议纪要》,为妥善解决纠纷创造了条件。目前,监测拒马河入京水量的都衙水文站项目建议书已通过审查,都衙水文站初步设计也已编制完成,即将进行审查。1.3中国—津冀地下水资源纠纷2003年初天津市在津冀边界天津一侧建设宁河北地下水取水工程,向天津市经济技术开发区供水。该工程造成河北省唐山市及丰润区相关地区地下水位下降、提水成本提高、机井报废等不利影响,引起河北方面的强烈反对。在水利部的指导下,经海委与天津市、河北省水利部门多次协调,天津市水利局组织开展了宁河北水源地应急开发工程对河北省有关地区影响的评价工作。2005年8月,《天津市宁河北水源地应急开发工程地下水资源评价报告》通过了由海委组织的专家审查。专家评审意见认为,宁河北水源地应急开发工程对唐山市丰润区的深层地下水供水井有一定影响,近期开采量以6万m3/d为宜,对所产生的相关影响应采取适当的措施。为此,海委要求天津市水利局就宁河北水源地应急开发工程对唐山市的影响,尽快与河北省水利厅协商解决补偿事宜。目前,双方的协商尚未达成一致意见。1.4与相关部门的协调2006年10月,潮白河沿岸的北京市通州区地下水井受到河北省三河市城市污水的污染。11月中旬,在水利部水资源管理司的指导下,海委与北京、河北水利部门及河北省三河市环保局等单位进行了充分的协调。河北省加快了三河市污水处理厂建设步伐,2007年上半年将建成投产。届时,三河市的城市污水将全部得到处理,潮白河通州段水质将明显改善,地下水污染纠纷从而得到彻底解决。1.5大清河防洪工程措施蓟运河小河口至江洼口段河道是河北、天津的边界河段,河道为复式断面,内有主槽,两侧滩地内分布有村庄和耕地。由于主槽行洪流量很小,为了减少耕地和村庄的淹没,两岸群众相继构筑了围村埝、护地埝。历史上,只要发生洪水,两岸群众就互相破坏对方的堤埝,以避免己方堤埝溃决,为此经常发生械斗事件。为了解决蓟运河边界纠纷,1983年水利部协调津冀两省市达成协议:双方汛前将各自堤埝扒开口门,保证蓟运河行洪。1996年蓟运河发生洪水,由于天津市杨木村围村埝迟迟不扒,致使河北一岸防汛抢险一度十分紧张,后经水利部及海委多次协调,天津市才扒开口门行洪。东淀是承纳大清河南北两支洪水的重要行洪滞洪区。淀内有南、北、东三道堤防和一些护村、护地埝。按规定所有小埝的埝顶高程不得超过6m,以保护东淀行洪。1989年春天,天津市未经主管部门同意,对其境内的西河左埝和大清河左堤进行加高培厚并超过规定高程,将东淀出口完全堵死。为此,河北省强烈要求天津市恢复堤岸原状。在国家防总和海委的督促下,天津市开了两个泄洪口门,但远不能满足泄洪需要。一旦大清河发生大洪水,两省市必将发生防洪纠纷,严重影响行洪安全。近年来,还先后发生了津冀子牙新河水污染与防洪纠纷、津冀沧浪渠水污染与防洪纠纷、京冀拒马河河道采砂纠纷等。2北京和天津之间的水事争议主要原因2.1水资源供需矛盾日益突出,地下水海河流域水资源年总量370亿m3,水资源人均占有量293m3,仅为全国平均的1/7,居全国七大江河流域之末,属严重资源性缺水地区。随着人口的不断增加、城市化率的逐步提高、经济的快速增长,流域总用水量呈快速递增趋势,从上世纪50年代初的91亿m3增加到目前的400亿m3左右,水资源开发利用率高达98%以上。目前,平水年可供水量仅为330亿m3,缺水近100亿m3,流域水资源供需矛盾日益突出。近10年来每年依靠超采50亿~70亿m3的地下水,才维持了全流域经济社会发展对水的基本需求。上世纪70年代海河流域遭遇连续枯水年,密云水库供水范围几经调整,先后停止向河北、天津以及工农业供水,目前只作为北京市饮用水源。近年来连年干旱,引滦入津工程不能保证天津城市供水,为此已先后实施3次引黄济津应急调水以解燃眉之急。2003年起,为落实《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》,缓解首都水资源紧缺局面,先后4次组织实施了山西、河北两省向北京市集中输水工作。2.2废污水直接排污目前,海河流域废污水排放总量达54亿t,比1980年增加了一倍。其中87%的废污水未经处理就排入河流、湖泊和水库,污径比高达1∶4,造成水体严重污染。水污染不但严重破坏了生态环境,加剧了全流域特别是京津冀三省市的水资源紧缺情况,而且造成了巨大的经济损失和严重的社会问题,成为水事纠纷的重要诱因。2.3地方性法规占部分管理权目前,受多种因素影响,各地在许多问题上都追求自身利益的最大化。个别地区从地方利益出发,出台了与国家法律法规和政策相冲突的地方性法规,侵占了国家授予流域机构的部分管理权。有些地区违反国家法律法规和流域规划,在跨省河流单方面修建水工程和超标排污,打乱了流域水资源和防洪格局,污染了河流和地下水,激化了省际矛盾。2.4流域水工程管理机制不健全一是流域管理配套法规不健全。《水法》、《防洪法》等涉水法律颁布后,相应的流域管理配套法规建设滞后,流域水管理缺乏充分的、可操作的法律依据。二是水工程审批与建设的监督机制不健全。由于流域水工程特别是省际水工程的审批与建设的监督机制的缺乏,使流域机构无法在纠纷形成前及时干预和制止,只能以事后处理为主,起到的主要还是“救火队”的作用。三是流域管理监控手段不完善。由于对流域内水资源配置方案的落实、水工程的建设及运行等无法实现实时监控,不能及时了解动态情况,难于有效预防和遏制水事纠纷的发生。四是缺乏水信息共享机制。有关省市的水资源、水工程、水污染等信息的透明度很低,也加大了预防和调处水事纠纷的难度。3创新发展思路,科学指导京津冀边界地区水事纠纷具有普遍性、复杂性、长期性。解决京津冀边界地区水事纠纷是一项长期复杂的工作,牵涉到政治、经济、人口、资源、环境等诸多因素,必须坚持科学发展观,以人为本,统筹全局,转变观念,创新机制,在可持续发展水利新思路的指导下,研究并实施新的更加有效的解决方案,积极推进和谐社会建设。3.1水权与水事纠纷治理的融合水权制度是现代水资源管理的核心问题,是市场经济条件下优化水资源配置、促进水资源高效合理利用的必不可少的制度保障。京津冀边界地区大部分省际河流的初始水权没有明晰,给区域间水资源的开发利用、区域分配以及有关的水资源工程项目审批、建设项目水资源论证和取水许可管理等带来很多不确定的因素,不利于水资源的有效、有序配置和利用,不利于区域内经济社会的均衡协调发展。应当加快流域基本水权制度建设,尽快明晰省际初始水权分配方案,把预防水事纠纷的关口前移到制度建设与实施上,主动化解水事矛盾,依法预防和处理水事纠纷。在初始水权明晰以后,实行省级行政区取水总量控制,对省际边界重点河流断面和地下水水位进行严格监管,及时发现和制止违反初始水权分配方案、侵害其他地区利益的行为,维护有关各方合法的水权益。3.2水法上的原则应当加快流域管理立法步伐,以法的形式尽快全面明确流域管理机构的职责,规范流域水事活动的管理。加大水政执法力度,坚持法律面前人人平等的原则,努力做到公平、公正。京津冀三省市各级政府及水利部门应当严格依法行政、依法治水。省际边界地区水事活动必须遵循有关水法律法规,服从国家重大规划和流域综合规划及专项规划,兼顾上下游、左右岸及相邻地区的利益,并依照法定程序经有关主管部门批准。同时,要加强法制宣传和教育,提高省界地区干部群众的法制意识,形成依法治水的良好氛围。3.3建立节水防污型社会,加大水污染源治理力度京津冀三省市水资源短缺,人多水少,经济规模大与水资源承载力低的矛盾,已经给区域的经济发展、社会稳定、环境和谐等带来许多不利影响。全面推进节水防污型社会建设,既是缓解水资源短缺、防治水污染的必要手段,也是实现经济社会发展与水资源、水环境承载力相适应、相协调的必由之路。通过大力推进节水防污型社会建设,实现该地区国民经济产业结构合理布局和产业规模的适度发展,促进区域间水资源的合理配置,以法制、政策为基石,培育、发展水市场,以市场管制、市场公开、市场引导的方式,提高水资源承载能力和水资源开发利用的效率、效益。同时,建议京津冀三省市各级政府及环保部门进一步加大环境执法力度,加大水污染源的治理,对污染企业和地区实行严格的管制措施。同时,建立流域水污染联防制度,联合治污,联合防污。3.4水资源开发需统筹考虑上下游的关系流域是有机整体,上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响,对水的问题必须统筹考虑、全面安排。在水资源开发中各自为政、各行其是,必然会引发水事纠纷。只有实行流域统一规划,统筹考虑上下游、左右岸的关系,合理配置水资源,才能有效防止水事纠纷。借鉴已出台的《漳河上游河道治理规划》和已编制的《漳河上游水资源规划》,抓紧编制京津冀边界地区省际河流的水利规划,主动预防水事纠纷的发生。3.5缓解了水纠纷近几年来,海委及漳河上游管理局通过漳河上游水量统一调度,合理配置水资源,及时满足相关地区的生活、生产用水需求,缓解