关于代建制的几点思考

关于代建制的几点思考

2004年7月，国家发展和改革委员会发布了国务院关于投资体制改革的决定（以下简称“决定”），并在《决定》中提出了加快实施恶意政府投资项目“代建制”的重要举措。“代建制”作为改善和管理恶意政府投资项目的有效方式和投资分配制度改革的亮点，引起了越来越多的人的关注。一、与其他政府投资管理模式的比较当前,在政府投资项目管理上,除了代建制外,还存在业主自建制、工程总承包制等模式,现将这几种模式做逐一比较:(一)工程总承包方的使用方代建制中代建方受投资主体委托;业主自建制中投资方、建设方、使用方为一体;工程总承包中的总承包方受使用方委托,按照使用方的意图进行设计、施工。委托主体的不同决定了在项目施工过程中由谁来主导项目规模、施工进度和方案变更,后二者因为委托方即为使用方,因此在施工过程中必然受使用方意愿的控制。(二)代建制与工程总承包制的优势业主自建制中由使用单位组织基建班子作为建设主体负责建设,相比自建制中使用方缺乏专业人员、临时搭建班子导致效率不高的情况,代建制与工程总承包制可以更好地发挥专业化分工优势,更加有效的整合产业领域如策划、设计、施工等诸要素,使其在相同的约束条件下更加充分的提高建设效率,节约建设资金。(三)根据使用方的使用商管理工程总承包资金代建制中的建设资金是由投资方按项目进度划拨给代建方,自建制中是由使用方自行使用建设资金,工程总承包中建设资金是先由政府划拨给使用方,再由使用方划拨给总承包方。相比而言,前者政府能够更好地监控项目进度和资金使用流向,而在后二者中政府的控制力明显削弱。(四)投资主体的投资能力、投资结构和规模影响基金的费用控制代建制中代建方受到严格的合同约束,如果费用超出合同约定,将承担一定的责任,在工程质量、进度上也受到严格的制约,因此有控制资金使用的压力和动力,最终使工程费用控制在预算范围。在自建制中,对于政府投资的公益性项目,使用方没有筹措资金和偿还资金的责任,也没有科学、合理、节约使用资金的要求和动力,导致项目超投资、超规模、超标准的“三超”现象时有发生。工程总承包的模式虽然解决了设计—施工中的专业化问题,但因为投资方即使用方,因此对使用方增加建设内容,扩大建设规模,提高建设标准等问题还是无法进行有效控制。从以上的比较可以看出,推行“代建制”,将建设单位和项目使用单位分离,是实现非经营性政府投资项目有效建设管理的现实选择。二、分析重建时期各方面的关系和运行框架(一)各方间的目的风险代建制中有关主体可分为三方:投资方(政府主管部门)、代建方和使用方,三方之间既有共同的目标和努力方向,也因为各自代表的利益主体不同而存在各方间的博奕,各方的主要目标与风险如下:1、控制投资规模投资方的目标是综合平衡,论证项目可行性,合理控制投资规模,满足使用方功能。其风险主要是决策风险,对项目的可行性、投资规模等都要进行详细论证,避免决策上的失误。2、承担的风险代建方的目标是在保证项目按时、保质完成的前提下,追求自身的利润最大化。因为其作为市场主体主导了主要的建设过程,因此承担的风险较大。首先是不可控风险,主要是因为建设项目往往时间跨度大,因此建设期间利率、原材料价格、税收、相关政策往往会发生变化。其次是协调的风险,因为使用方往往会在项目建设过程中提出设计更改或功能调整等问题,代建方需要在此过程中与设计单位、施工单位、投资方、政府主管部门进行协调,会对项目的管理产生一定影响。3、缺乏专业设备及施工过程的了解使用方的目标是合理提出使用需求,协助代建方按时、保质完成项目。其风险主要源自缺乏专业知识:因为对建筑设计、施工以及一些专业设备缺乏了解,对施工过程中的一些问题不能及时发现,在使用中也会因此造成不必要的损失。由于代建制在我国尚处于试点阶段,有关的法律、法规、政策还不完善,因此风险的承担各方只能通过合同明确各自的权利义务,而对合同没有涉及的部分,就较难界定,这导致了风险的不确定性,以及管理中的困难。(二)种不同的模式在《决定》颁布前,各地已开展代建制的试点,迄今为止,已形成三种不同的模式,即以政府为主导、以社会为主导和界于二者之间的不同模式。1、专业保障机制模式即政府成立建设项目代建中心,将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理”的模式。目前国外运用这种模式的国家较多,如香港工务局,下辖7个专业署,拥有约2万公务员;加拿大的公共工程和政府服务部,下辖5个地区办公室,共有1.4万公务员。从国内来看,目前也有不少地区组建专业管理机构,但规模普遍偏小,除深圳市建设工务署人员达到300人外,安徽省公益性项目建设管理中心仅15人、珠海市政府投资建设工程管理中心正式编制仅20人。过小的规模对这些代建机构有效或高效履行代建职能形成巨大挑战。2、根据企业经营管理的方式,可分为代理机构,或代建机构由政府指定若干家具备较强经济实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司,对指定项目实行代理建设;或是确定短名单、有限选定代建机构的方式,按企业经营管理。如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位,对于某个具体项目,由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位,又如上海建设系统选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。3、通过公开招标优选代建单位由政府设立准入条件,按市场竞争原则,批准若干家具有教强经济和技术实力,有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争,由政府通过公开招标择优选取。如北京市、重庆市通过公开招标择优选定社会中介性质的项目管理公司作为代建单位。三者之间的比较可见下表:由上表可见,这三种模式各有利弊,具体视各地的情况不同、政策目标不同而选取不同模式。三、扩大试点项目建设范围上海市近年来对“代建制”进行了积极的理论和实践探索,在已完成的上海商品交易所等非经营性政府投资项目的代建制试点后,总结经验、加快推广,目前正有上海监狱总医院、上海南汇监狱工程、上海市动物及动物产品留验场等项目在建设过程中。以下将对上海市在代建制实施过程中的模式选择、各方关系、项目流程安排和有待改善之处做逐一分析。(一)政府专业机构+市场诚信体系在试点期间,上海市采取的是由政府指定具备较强经济实力的咨询公司或项目管理公司,对指定项目实行代理建设,按企业经营管理的模式。采取这种模式主要出于如下考虑:在现有的三种代建制运行模式中,组建政府专业管理机构模式与精简机构、减少政府管制的改革主流不符,也不利于加快代建机构的发展、加快专业人才的培育。而选择公开的招投标则在目前相关法律、法规尚不完善、市场主体发育尚不完全、市场诚信体系尚未建立的环境下,容易发生工程纠纷与质量问题。因此,为了兼顾公平与效率,上海市在现阶段选择了指定代建方模式。(二)确定合适的代建方代建方的选择是关系到整个项目成败的关键,因此在具体操作中主要采用以下程序:1、确立短名单。按照《决定》中对代建方的要求,对现有的咨询公司或项目管理公司进行筛选,设立一个较高的标准,选择数家代建公司。要求资质高:具备国家甲级工程咨询、甲级工程监理、甲级工程造价咨询等相关资质;实力强:承接过重大投资项目的项目管理工作,累计合约金额达到一定数目;信用好:在承接的项目管理工作中,未出现重大事故或违约现象。2、选择代建方。根据具体项目的特性和要求,在短名单中选择在这方面有经验的项目管理公司,要求提出具体项目代建工作计划书,供投资方进行比较。3、确定代建方。根据项目代建工作计划书,由相关政府机构和专家商议决定代建方,并下达代建委托书。(三)代建单位与代建单位之间的关系明确划分政府投资管理部门、项目使用单位和代建单位三者的关系是实行“代建制”的重要前提。这三者之间的关系,一方面要有利于强化政府投资管理部门的投资控制职能,发挥代建单位的建设管理自主权,兼顾使用单位的正常要求;另一方面要能够保证政府投资管理部门对代建单位和使用单位的制约,以及使用单位和代建单位相互之间的制约。从这个角度考虑,这三者之间的关系具体安排如下:1、项目申请权政府投资管理部门掌握投资决策权,使用单位有项目申请权。使用单位提出项目建议书和可行性研究报告或者项目建设内容、规模、标准的更报告,由政府投资管理部门进行审定。2、建立项目单位管理机制政府投资管理部门通过公开招标选定代建单位,并与其签订建设管理合同。政府投资管理部门提出项目的建设质量、建设进度和建设投资控制要求,会同有关部门核拨建设资金,对项目的建设管理进行监督管理。代建单位按照要求自主组织建设,承担按质按量按期在政府投资管理部门要求的投资范围内建成项目的责任。政府投资管理部门批准由财政部门直接向代建单位拨付建设管理费,有权更换不合格的代建单位。3、项目建设过程中的制定和实施监督权代建单位直接对政府投资管理部门负责,与项目使用单位没有直接的经济利益关系。但是,使用单位对代建单位的工作有参与权、监督权、建议权和上报权。在项目建设过程中,使用方派员担任筹建组成员,参与初步设计和施工图设计的审定,概预算审查,施工单位和设备材料供应单位的选择、工程材料款的支付以及竣工验收等建设实施过程中的重大事项,行使监督权,提出自己的建议。对于增加建设内容、扩大建设规模和提高建设标准等重大事项,使用单位无权决定,应报政府投资管理部门或有关部门批准由代建单位执行。(四)项目过程中出现的问题在部分法规中将代建阶段细分为前期工作和具体实施两个阶段,这样的划分本无不妥,但在现阶段法律、法规还未完善,项目管理公司的专业化水平还未到达一定水准,社会上对代建制的认识还存在一定误区,如果做这样的划分,容易产生以下问题:一是不便强化对政府投资的管理,难以追溯违约责任。众所周知,项目前期的研究成果,对后期工作的开展是非常重要的。若分为多个阶段,在后期工作中暴露了问题,是前期工作失误造成的,还是后期工作不力造成的,势必很难界定,因此也难以找到责任主体,最终影响的是政府投资管理的效果。二是不利于现代项目管理方法在代建项目中的应用和培育民族建设项目管理的市场主体。现代项目管理中所指的项目是一个完整的项目,从项目的前期研究一直到项目后评价。项目管理需要将价值工程理论和寿命周期成本理论的应用贯穿项目的始终。因此上海市目前将代建阶段视为一个整体开展工作,各方分别在职责范围内开展工作、承担责任。四、反应和建议(一)加快立法进程,推动立法审查需加强立法调研目前,代建制的法规建设严重滞后于实践,特别是缺乏权责界定明确的全国性指导法规。政府有关部门应积极组织力量,重点加强立法调研,尽快研究制订统一、全面、完善的代建制法规规章。通过这些法规及相关配套政策,对代建制市场的开放、监管主体、代建制单位的设立条件和资质审查、代建制的适用范围和实施程序、代建制管理项目的风险评估与控制、代建制项目的业绩评价等方面作出明确规定。(二)从树立施工清单计量模式转变在代建方的收费模式上,建议由目前的按建