危险化学品案件执法的难点及对策分析

PAGEPAGE7危险化学品案件办理的难点及对策分析（珠海市安全生产监督管理局）根据我们的执法实践经验，目前危险化学品违法违规行为越来越隐蔽，当事人规避法律制裁的手段越来越“高明”，法律法规的适用也存在诸多弊病，因此案件的查处工作面临越来越大的困难和挑战。依据有关法律法规及职责规定，由安全生产监督管理部门查处的危险化学品案件主要有以下几方面的违法行为：一是未取得《危险化学品经生产许可证》，擅自从事危险化学品生产活动的；二是未取得《危险化学品经营许可证》，擅自从事危险化学品经营活动的；三是超出《危险化学品经营许可证》许可范围擅自经营其他危险化学品的；四是危险化学品建设项目违反“三同时”的；五是危险化学品生产、储存安全条件不符合相关标准的；六是重大危险源管理违法违规的；七是剧毒品管理违法违规的；八是危险化学品综合（日常）管理违法违规的；九是危险化学品许可证管理违法违规的。我们在案件查处中主要存在以下几个难题：一是发现难。企业未取得《危险化学品生产许可证》擅自危险化学品的，一般会十分隐蔽，甚至连自己内部的员工都难以发现。比如，我们查处的某个企业，他们在厂区围墙外搭建简易工棚擅自生产油性油漆，固定三、五个人从事生产管理工作，对进出人员严格控制，因此无关人员很难发现。有些企业未取得《危险化学品经营许可证》，擅自经营危险化学品的，这样的一般是经营普通化工产品的，同时也经营危险化学品，其中部分单位产并不知道所经营的是危险化学品，但更多的是打擦边球，附带经营危险化学品的。还有些企业是超范围经营的，这种企业隐蔽性最强，他们在销售时会通过隐瞒记帐，虚开发票、转嫁主体等行为逃避检查，如对非核准的危险化学品实行帐外暗中销售；实际销售的是非核准类危化产品但开具销售发票时写的商品却是《危险化学品经营许可证》中核准的危险化学品或不需许可的非危险化学品；将从上游供货方购入的危险化学品不进自己的仓库，直接调拨给下游采购方，同时提供供货方的发票，而当事人实际从供货方处获取了相应的经营利润。上述违法行为若非经内部举报，执法人员一般很难在日常检查中发现。二是辨认难。危险化学品的品种众多，《危险货物品名表》（GB12268-90）就有8大类22项1700余种危险化学品品名，加上别名更加难以计数，而每一个危规号对应的又根据不同成分含量或分子构造区分为多种不同的产品。执法队员大多数并未系数地学习过危险化学品知识，因此面对众多品种，有时是很难区分的。特别是一些企业为了保护自己的知识产权和商业秘密，他们将不同物料都编成代号，而未标注中文说明书，面对这样的情况我们的执法队员更是一头雾水。还有些企业为了规避执法人员的检查，对物料或产品随意进行自命名,执法人员要想进行认定真是非常难，而且不敢冒然抽样或检测。三是取证难。一方面危险化学品取证危险系数高，需要很强的专业知识，而执法单位普遍缺乏这样的人才；另一方面，由于当事人深知其违法后果的严重性，必然规避执法人员调查，他们会以种种理由来搪塞，比如说财务人员出差了从而拒绝提供帐册，有的甚至直接炒掉知情人员，让调查工作无从下手；还有些非法经营的涉及到夸省市，这样要对上游或下游进行取证就大大增加了执法成本。四是定性难。如何确定当事人生产非法生产危险化学品是一直困扰我们的一大难题。《危险化学品安全管理条例》第三条规定：危险化学品列入以国家标准公布的《危险货物品名表》（GB12268）；剧毒化学品目录和未列入《危险货物品名表》的其他危险化学品，由国务院经济贸易综合管理部门会同国务院公安、环境保护、卫生、质检、交通部门确定并公布。言下之意就是说《名录》以外的都不能列为危险化学品，如果当事人明明生产危险化学品甲，可他贴上的标签是非危险化学品乙，执法人员要想确定该物是否就是危险化学品甲还没有行之有效的方法，即使抽样送检，检测结果也不可能认定该物料就是名录里的甲。特别是有些企业在申请许可时，得到的答复是产品不在《名录》内不需许可，他们以此为理由，公然与执法人员叫板，其实他们的产品就是危险化学品或者其主要成份就是某种危险化学品。另外，各种法律法规之间出现交叉较多，法则处罚的度判别也较大，因此，执法人员在对某个具体违法行为适用哪部法律法规或者哪条哪款时，经常会难以取舍。五是执行难。对于非法经营危险化学品的处罚一般都比较大，《危险化学品安全管理条例》第五十七条规定：有违法所得的，没收违法所得；违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款。而一般的经营企业注册资金都不大，面对十几万或几十万甚至上百万的罚款和违法所得，他们宁愿注销公司也不会缴罚款，这样的案例不少。即使申请法院强制执行，最终也都是不了了之。然而我们自己耗费大量的人力物力，执法成本却大得惊人。危险化学品案件的查处既关系到社会的稳定、发展，也关系到广大人民群众的生命财产安全，意义十分重大，不得有半点疏忽和麻痹。针对执法过程中遇到的难点问题，我们执法人员也在不断分析、总结、探讨的基础上，归纳了以下几点对策和建议：一是修订法律法规。我们国家关于安全生产的法律法规及部门规章不少于30件，加上地方性的法规及规范性文件就更多了，但是管用的不多，好用的更少。主要原因一方面是安全生产形势不断改变，新问题新情况层出不穷。二方面是法律法规没有形成完整体系，甚至还有相互“打架”现象，就单部法律法规而言有些操作性不强，比如《危险化学品安全管理条例》中关于对危险化学品的认定方法就很值得商榷，我们认为应当用产品的理化特性如闪点、燃点、爆炸极限值等来认定其是否是危险化学品比较科学，通过检测检验也很容易把握。三方面部门规章多而且乱，我们国家总局颁布的规章已不少，但这些规章的出台似乎缺少严谨的调研和充分的论证，导致使用起来很不顺畅，比如15号令第五条关于行政处罚的分类第（一）类是警告，但36类格式文书中并没有相应的文书，那么如何警告？另外，一些格式文书制作不是很规范，而且杂乱，使用起来不方便。因此我们亟需对相关的法律法规进行一次全面梳理，该废除的要废除，该修订的要修订，尽量做到数量少，内容全，有操作性，有前瞻性。二是提高执法质素。一是要充实一线执法队伍，虽然在讲安全生产时我们更多强调企业安全管理主体责任，但是受国情、国民素质的影响，许多企业并不愿意在安全上投入足够的人力、物力和财力，他们更注重追求经济效益，同时在管理上他们更习惯于按政府部门的指令、要求行事，如何让企业转变思想认识，我们的一线执法队伍既要加强监督检查，又要加强宣传教育，对于个别玩固的企业就要采取行政处罚手段，以达到惩罚与教育相结合。我们珠海有生产经营单位2万多家，但全部安监人员才300多人，力量上还很不够，其他兄弟市情况也差不多，因此，有必要进一步充实一线队伍。另一方面，我们执法队伍更要加强自身素质建设，打铁先得自身硬，如果我们自己业务素质不过硬、思想素质不过硬，那么就很难做到严格执法，公正执法和热情服务，一旦办了错案、假案，那将是后患无穷。办理危险化学品案件，专业性很强，因此要求执法队员一定要加强业务知识学习与积累。比如对危险化学品生产企业，我们要重点检查档案资料和生产、储存场所，对于危险化学品经营企业，重点检查经营帐册和进出货单，有需要时可以调查其上、下线单位。这些执法技巧性的知识要靠实践中不断摸索和总结。三是加大宣传力度。要想做到安全生产深入人心，必须要加强宣传力度。在这个社会上什么最重要？人的生命最重要。只有人人讲安全、时时讲安全、处处讲安全了，这样才会更安全。我们执法的目的是什么？就是通过执法，到达惩罚和教育的目的，为安全环境奠定法律基础。如何宣传？一是要全面监管生产经营单位，不留死角，不留空档。我们珠海今年对全市2万多家生产经营单位逐一进行了打分评级，实现安全生产系统自动化管理。二是加强媒体宣传，通过公益广告、新闻、纪实通讯等多种形式宣传安全促进生产，生产必须安全。三是要开展多种形式的活动，让广大群众参与其中，比如开展知识竞赛、安全咨询、奖励举报投诉等。根据我们以往办理的安全生产案件来看，尤其是危险化学品案件，许多当事人一不知道自己的行为违法了，二不知道安监部门还可以处罚他们。由此可见我们的宣传并没有深入人心。四是开展联合执法。危险化学品行业的监管部门很多，有公安消防部门、工商部门、质监部门、交通部门、环保部门等等，他们都是各自依据自己的职权和标准来进行监管的，但是站在企业的角度来看，同时要面对过么多政府职能部门的监管，有时显得无所适从。有一个加油站就遇到一件头疼的事，安监部门要求他们建设围墙，而消防部门要求围墙必须拆除，企业不知听谁的好，只好安监部门来检查时就建好围墙，消防部门来是又赶紧拆掉。因此，非常有必要在这些部门之间建一种联合执法和信息沟通协调机制，既可以整合执法资源，又利于协调问题。否则，你一套我一套，如何服务好企业？又如何让企业信服与自己。五是慎用自由裁量。对于处理危险化学品违法违规行为，各种法律法规、规章的规定都不尽一致，有的出入还挺大。比如对于非法生产危险化学品案，用《安全生产法》处罚是二万元以上十万元以下，但用《危险化学品安全管理条例》处罚是五万元以上五十万元以下。本身每一条罚则的幅度也十分大，因此要求执法人员在适用法律和自由裁量时要有较高的法律水平，而不能随心所欲。六是开展说理执法。这是我们省总队努力推广的一种