首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院《916公共管理综合》历年考研真题及详解

目录

第一部分首都经济贸易大学916公共管理学综合历年考研真题

2015年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院916公共管理综合

考研真题

2015年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院916公共管理综合

考研真题及详解

2014年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院916公共管理学综

合考研真题

2014年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院916公共管理学综

合考研真题及详解

第二部分兄弟院校考研真题及详解

2013年中国政法大学政治与公共管理学院812公共管理综合二考研真

题（回忆版）

2013年中国政法大学政治与公共管理学院812公共管理综合二考研真

题（回忆版）及详解

2013年北京邮电大学公共管理学院615公共管理理论考研真题

2013年北京邮电大学公共管理学院615公共管理理论考研真题详解

第一部分首都经济贸易大学916公共管理

学综合历年考研真题

2015年首都经济贸易大学城市经济与公共管

理学院916公共管理综合考研真题

首都经济贸易大学

2015年硕士研究生入学考试

行政管理、土地资源管理、教育经管专业《公共管理综合》

一、名词解释（每题6分，共30分）

1．组织文化

2．企业制度

3．利益集团

4．治理

5．政府工具

二、简答题（每题15分，共60分）

1．简述马斯洛需求层次理论的主要内容。

2．简述组织变革的主要类型。

3．简述民营化的主要内涵。

4．简述公共选择理论的主要内涵。

三、论述题（每题20分，共40分）

1．结合实践分析决策过程的核心步骤及其需要注意的问题。

2．结合实践论述政府的核心职能。

四、材料分析题（每题20分，共20分）

材料：《中华人民共和国户口登记条例》是1958年中国颁布的第一

部户籍制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系

列政策。在城乡二元户籍制度下，一个人因出生的自然事实，就被打上

了城里人和农村人的烙印。农业、非农业户籍的巨大差别，形成了非农

业户口享受先赋性特权和身份等级，农业户口整体性地遭受户籍制度带

来的不平等权利待遇和制度歧视。随着市场经济的发展，大量农村剩余

劳动力涌向城市，在人口转移的过程中，有关农村“空壳化”、农民工子

女入学、大学生就业难及人身损害赔偿方面因受害人户籍问题所引发出

的同命不同价等各种社会热点难点问题，引起社会各界人士的广泛关

注。户籍管理制度的弊病日益凸现，要求改革城乡二元户籍管理制度的

呼声也此起彼伏。2014年7月30日，为深入贯彻落实党的十八大、十八

届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要

求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳

步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，国务院正式印发《关于进一

步推进户籍制度改革的意见》（《意见》）。该《意见》确立了“全面

放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定

大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的差异化落户政策，及

建立城乡统一的户口登记管理制度，体现了合理的改革路径、科学的改

革精神，标志着实行了半个多世纪的二元户籍管理模式退出历史舞台，

事关亿万城乡居民生活的基础性改革进入全面实施阶段。

问题：

请结合以上材料，运用公共管理学相关理论分析我国原有户籍制度

的主要弊端及此次改革的创新之处。

2015年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学

院916公共管理综合考研真题及详解

首都经济贸易大学

2015年硕士研究生入学考试

行政管理、土地资源管理、教育经管专业《公共管理综合》

一、名词解释（每题6分，共30分）

1．组织文化

答：组织文化是指组织在长期的实践活动中所形成的并且为组织成

员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、工作作

风、行为规范和思维方式的总和，具有超个体的独特性、相对稳定性、

融合继承性和发展性。组织文化的层次结构包括潜层次的精神层、表层

的制度系统和显现层的组织文化载体三个部分；内容包括组织价值观、

组织精神、伦理规范以及组织素养等，具有整合功能、适应功能、导向

功能、发展功能和持续功能。

2．企业制度

答：企业制度是指在一定的历史条件下所形成的企业经济关系，包

括企业经济运行和发展中的一些重要规定、规程和行动准则。其具体制

度包括：①产权制度。产权制度是决定企业其他制度的根本性制度，规

定着企业最重要生产要素的所有者对企业的权力、利益和责任；②经营

制度。经营制度是有关经营权的归属及其行使条件、范围、限制等方面

的原则规定；③管理制度。管理制度是行使经营权、组织企业日常经营

的各种具体规则的总称，包括对材料、设备、人员及资金等各种要素的

取得和使用的规定。

3．利益集团

答：利益集团是指独立于政府之外但是又经常与政府有着密切伙伴

关系，并且试图影响公共政策的组织。利益集团为政府与主要的社会部

门之间提供了制度化的联系渠道，其社会功能远远超过了简单地给政党

或政府施加压力。利益集团参与政策制定和公共管理的重要性与日俱

增，已经成为政策进程中积极的、有价值的和能够发挥作用的力量。

4．治理

答：治理是关于如何指导制度安排，是关于如何组织以及如何制定

使组织得以运转的程序，即制定规则、应用规则以及执行规则。其内容

涉及建立结构、机构和提供问责的方式。治理描述了一种不需要政府直

接插手的管理方式，不仅仅是政府的治理，而且涉及建立机制以确保任

何类型的组织的运转，是指导和控制群体集体活动的、正式的或者非正

式的过程和制度。

5．政府工具

答：政府工具是指政府干预的方式，即政府用来达成政策目标的手

段。政府工具的特性包括：①政府工具有一些使得这些工具得以识别的

共同属性，此外每一种工具有其自身的特点；②每一种工具规定行动的

结构是一种制度化的行动模式；③这种结构化的行动是一种集体行动，

目的是解决公共问题。其具体内容包括：①市场化工具：民营化、用者

付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交

易、内部市场。②工商管理技术：全面质量管理、目标管理、绩效管

理、战略管理、顾客导向、标杆管理、流程再造。③社会化手段：社区

治理、个人与家庭、志愿者服务、公众参与及听证会。

二、简答题（每题15分，共60分）

1．简述马斯洛需求层次理论的主要内容。

答：马斯洛的需要层次理论有两个基本出发点：①人是有需要的动

物，只有尚未满足的需要能够影响行为；②人的需要有轻重层次，某一

层需要得到满足后，另一层需要才出现。为此，马斯洛将人的需求划分

为下列五个层次：

（1）生理的需要。这是任何动物都有的需要，只是不同动物的表现

形式不同而已。对人类来说，衣食住行是最基本的需要。在经济欠发达

的社会必须首先研究并满足生理需要。

（2）安全的需要。即保护自己免受身体和情感伤害的需要。一类是

现在的安全需要，另一类是未来的安全需要，希望自己现在的和未来的

社会生活的各个方面均能有所保证。

（3）社交的需要。包括友谊、爱情、归属及接纳方面的需要，这主

要产生于人的社会性。马斯洛认为，人是一种社会动物，人们的生活和

工作都不是孤立地进行的。

（4）尊重的需要。分为内部尊重和外部尊重。内部尊重因素包括自

尊、自主和成就感；外部尊重因素包括地位、认可和关注或者说受人尊

重。自尊是指在自己取得成功时的自豪感，是驱使人们奋发向上的推动

力。受人尊重是指当自己做出贡献时能得到他人的承认。

（5）自我实现的需要。即成长与发展、发挥自身潜能、实现理想的

需要。这是一种追求个人能力极限的内趋力，其表现为：①胜任感，有

这种需要的人力图控制事物或环境，不是等事物被动的发生与发展，而

是希望在自己控制下进行；②成就感，对有这种需要的人来说，工作的

乐趣在于成果和成功，成功后的喜悦要比其他任何报酬都重要。

马斯洛还将这五种需要划分为高低两级。生理的需要和安全的需要

称为较低级需要，而社交需要、尊重需要与自我实现需要称为较高级的

需要。高级需要是从内部使人得到满足，低级需要则主要是从外部使人

得到满足。

2．简述组织变革的主要类型。

答：组织变革是指组织根据内外环境的变化，及时明确组织活动的

内容或重点，并据此对组织中的岗位、机构（岗位的组合）以及结构

（机构间的权力配置）进行调整，以适应组织发展的要求。组织变革的

主要类型包括：

（1）战略性变革

战略性变革是指组织对其长期发展战略或使命所做的变革。如果组

织决定进行业务收缩，就必须考虑如何剥离非关联业务；如果组织决定

进行战略扩张，就必须考虑购并的对象和方式，以及组织文化重构等问

题。

（2）结构性变革

结构性变革是指组织需要根据环境的变化适时对组织的结构进行变

革，并重新在组织中进行权力和责任的分配，使组织变得更为柔性灵

活、易于合作。

（3）流程主导性变革

流程主导性变革是指组织紧密围绕其关键目标和核心能力，充分应

用现代信息技术对业务流程进行重新构造。这种变革会对组织结构、组

织文化、用户服务、质量、成本等各个方面产生重大的改变。

（4）以人为中心的变革

以人为中心的变革是指组织必须通过对员工的培训、教育等引导，

使他们能够在观念、态度和行为方面与组织保持一致。组织中人的因素

最为重要，组织如若不能改变人的观念和态度，组织变革就无从谈起。

3．简述民营化的主要内涵。

答：民营化是指政府将持有权益转让给私人企业。民营化对于缩小

政府规模有着普遍性的意义，它减少了政府产品的直接生产活动，削减

了政府的服务供给、补贴以及管制职能。其具体内涵包括：

（1）民营化的经济论据

民营化的经济依据包括：①促使企业在市场力量和竞争环境中活

动；②缩减政府支出和减少政府在市场中的占有份额；③利用出售公

共企业的收入来减少税收；④减少交叉补贴。通过民营化，企业可以在

其整体业务范围内灵活调整价格，以使盈利行为补贴那些虽不盈利但被

社会所需求的服务。民营化被视为一种按照实际成本收取服务费的方

式。

（2）管理效率与民营化

民营化的效率观认为私人管理在本质上优于公共管理。虽然私营部

门与公共组织的运作处在不同的环境下，目标和激励结构各异，且公共

部门的运作环境具有政治性，但是对公共部门的管理并不简单。私营部

门无论是在激励机制上、办事效率上，还是在责任人归属上都比公共部

门有较大的优势。

（3）意识形态方面的论据

意识形态对民营化有重要的影响。目前，人们就经营公共企业不再

是政府的核心事务这一观点已经达成了共识。在决定是否要外包公共服

务时，应该至少考虑到这一方式的相对成本和收益。

（4）责任

民营化和责任二者紧密联系。支持民营化的论据之一是公共所有权

意味着责任的缺失，即这种缺失了的责任将被假定存在于私营部门之

中，这就意味着公共企业在社会中已无立足之地。部分早期公共部门的

改革成效是重叠的，并不可避免地导致了进一步民营化。但如果出现责

任缺失且无法改进，民营化的浪潮将变得更为强劲。

4．简述公共选择理论的主要内涵。

答：公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的

经济学思想。它从理性这一标准的经济学假定出发，对行为进行预测，

然后寻求证据来验证这些预测。

（1）公共选择理论的具体内涵

①把经济学的研究对象拓展到被经济学家视为外部因素而由政治学

研究的传统领域；

②把人类的经济行为和政治行为作为统一的研究对象，从实证分析

的角度出发，以经济人为基本假定和前提；

③运用微观经济学的成本—效益分析方法，解释个人偏好与政府公

共选择的关系；

④研究作为投票者的消费者如何对公共物品或服务供给的决定表达

意愿。

（2）公共选择理论的特点

①不在于作出价值观和道德上的判断；

②不在于研究选择结果的好坏，而在于对普遍规律的总结；

③是经济分析工具在政治领域的应用，运用研究个人主义的方法来

研究集体行为。

（3）公共选择理论的意义

公共选择理论既是当代西方经济学的重要分支，又是一个极其重要

的涉及现代政治学和行政学的研究领域。其理论体系、前提假设、基本

结论及改革举措具有相当大的启发借鉴意义，应用范围远远超出主流经

济学和传统政治学的范围，涉猎当今社会所有的热点问题，具有广阔的

应用前景。从经济学角度看，公共选择理论运用的是经济学的逻辑和方

法；从政治学、行政学的角度看，它分析政治个体的具体行为特征和由

此引起的政治团体的行为特征。

三、论述题（每题20分，共40分）

1．结合实践分析决策过程的核心步骤及其需要注意的问题。

答：决策是指为了实现特定的目标，根据客观的可能性，在占有一

定信息和经验的基础上，借助一定的工具、技巧和方法，对影响目标实

现的诸因素进行分析、计算和判断选优后，对未来行动作出的决定。

（1）决策过程的核心步骤

①决策问题的发现和诊断

a．决策问题是指决策者主观上的期望或标准与客观现实之间的差

距或矛盾。对决策问题的发现是行政决策的起点，要求决策者深入实际

进行调查研究，进行信息的收集和处理。只有掌握大量的信息，了解行

政管理的实际情况，才有可能发现问题。

b．仅发现问题并不等于准确地了解问题。决策者只有对决策问题

做出正确的诊断后才有做出正确决策的可能。决策问题诊断，是指对决

策问题的性质、程度及其产生的原因进行分析和判断的过程。

②决策目标的确立

决策目标是指管理活动所要达到的目标。在制定决策目标时，应该

处理好两种关系：

a．要正确处理好必须达到的目标与希望达到的目标的关系。这既

可以使决策目标成为可以实现的现实目标，又不至于使管理者缺乏对理

想境界的追求。

b．要处理好组织目标与个人目标的关系。组织目标的实现离不开

组织中每个成员的努力。在确定组织决策目标时，要适当考虑个人目

标，尽可能把组织目标与个人目标统一起来。

③决策方案的制定、评估与抉择

a．决策方案是指在决策过程中制定的用来解决决策问题的具体方

法和措施的总和，它是实现决策目标的重要手段。决策方案的设计主要

包括两个步骤：

第一，初步设想，即设想出一项决策可能有多少个方案以及每一方

案的初步轮廓；

第二，具体设计，即对方案的具体措施和细节进行确定，包括步

骤、方法、成本与效益等。

b．决策方案的评估是指对决策方案进行可行性分析。决策可行

性，是指某项决策的目标、方案具有可以实行或实施的性质。

c．决策方案的选择是由行政决策的枢纽系统来完成的，即由行政

领导者来完成。行政领导者在进行决策方案的选择时应按照公共利益优

化的原则来选择决策方案，即从多个方案中选择公共利益较大的方案作

为最终决策方案。

④决策的实施与完善

a．决策实施是指为实现行政决策目标而对行政决策方案的一系列

措施进行具体落实的过程。行政决策实施需要经过试点和全面展开两个

基本阶段：

第一，通过试点，可以使决策方案的正确性得到初步检验，同时及

时发现新问题，修正原有的方案或进行重新决策。

第二，决策方案的全面实施，是指在取得试点经验的基础上，全面

落实各项决策措施以实现行政决策目标的过程。

b．决策修正是指在已做出的决策基本正确并能继续执行的前提

下，为了更好地实现决策目标，从而对决策方案所进行的部分调整和补

充的过程。追踪决策，是指在决策执行过程中由于发现原有决策失误或

无法继续下去而对决策目标和方案所作的一种根本性修改，它本质上是

就原有决策问题在新的情况下所作的一次重新决策。

（2）决策过程需要注意的问题

①对决策问题的诊断要以对决策问题的发现为前提，无论是决策问

题的发现还是对决策问题的诊断，都必须以做好信息的收集和处理工作

为基础。

②在制定决策目标时，要横向、纵向综合考虑，既要将必要目标与

期望目标结合，又要将个体目标与整体目标相结合。只有在目标一致的

条件下，组织的凝聚力和执行力才能得到最大发挥。

③在整个决策过程中，决策者能否正确地选择方案对于整个决策过

程来说具有决定性的意义。对决策方案的评估一定要详细具体。在现代

行政决策过程中，首长的个人决策仍然是一种重要的决策形式。但在绝

大多数情况下，对于一些重大决策要更多地采取集体决策的形式，即按

照少数服从多数的原则选择决策方案。

④在决策方案的全面实施过程中，需要投入大量的人力、财力和物

力，需要制定周密的实施计划，需要进行有效的领导、组织、指挥和监

督。

⑤为了使决策更加完善，决策者应将实施中的信息迅速反馈到决策

中心，即决策的枢纽系统，以便决策中心对原有决策进行必要的修正。

当发现原有决策失误或不适应新的情况时，决策中心在接到反馈信息后

应及时进行追踪决策，以避免出现重大失误

⑥在完善决策中，究竟采用决策修正还是追踪决策的方式要依具体

情况而定。决策修正与追踪决策都是为了完善原有的决策，决策修正是

在原有决策基本正确并能够实施的情况下进行的，而追踪决策则是在原

有决策无法继续实施的情况下进行的；决策修正以不改变原有决策目标

为前提，而追踪决策则必须改变原有决策目标而重新设定新的决策目

标。

2．结合实践论述政府的核心职能。

答：政府的职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法

对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的

功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反

应。其核心职能包括：

（1）政治职能

政治职能是维护国家统治的基本职能，核心是维护和巩固国家政

权。在我国，政治职能包括专政和民主两个方面：

①专政职能表现为政府承担防范和打击敌对势力和反社会分子，保

障现代化建设顺利进行的职责。我国行政管理的政治职能主要通过国

防、外交、公安、监察、安全、保密等机关来具体实施。加强民主建

设，保障人民民主权利，是人民政府的天职。

②民主职能表现为政府要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主

渠道，切实尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的民主权利和自

由，依法实行民主选举、决策、管理、监督，保障人民的知情权、参与

权、表达权、监督权，使人民群众的积极性、主动性和创造性进一步发

挥。

（2）经济职能

经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。具体包括两

类：

①社会经济管理职能。政府的社会经济管理职能主要是对社会经济

建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查

监督。

②国有资产管理职能。由于国家拥有的国有资产规模较大，需要设

立国有资产管理机构，代表国家行使全部国有资产的所有权，重点管理

国家投入各类企业的国有资产，负责拟定相应的管理法规和制度，并对

国有企业资产的保值增值进行监督检查，但不是直接管理企业。

按照党的十八大要求，现阶段我国政府经济职能的目标是完善社会

主义市场经济体制，转变经济发展方式，在更大程度上和更广范围内发

挥市场在资源配置中的基础性作用，推动经济更有效率、更加公平、更

可持续发展。

（3）文化职能

文化职能是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、

文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。其

具体内容包括：

①制定教育、科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施；

②颁布教育、科学文化事业的发展政策、法令和规定；

③指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关

系，统筹城乡、区域文化协调发展；

④有领导有秩序地逐步开展教育、科学文化体制的改革。

党的十八大报告明确指出，文化是民族的血脉，是人民的精神家

园。要扎实推进社会主义文化强国建设，提高国家文化软实力，要采取

切实措施加强社会主义核心价值体系建设，全面提高公民道德素质，丰

富人民精神文化生活，增强民族文化创造活力，推动社会主义文化大发

展大繁荣。

（4）社会职能

社会职能是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境

保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待

业保险制度，逐步完善社会保障体系、提升社会福利、维护社会公平、

促进社会和谐等。

社会职能是当前我国政府亟待加强的重要职能。党的十八大提

出“五位一体”的战略部署，指出加强社会建设是社会和谐稳定的重要保

证：

①加强社会建设，必须从维护最广大人民根本利益的高度，健全基

本公共服务体系，加强和创新社会管理；

②必须以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧，

解决好人民最关心最直接最现实的利益问题；

③必须推进社会体制改革，形成党委领导、政府负责、社会协同、

公众参与、法治保障的社会管理体制，形成政府主导、覆盖城乡、可持

续的基本公共服务体系，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社

会组织体制，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机

制。

四、材料分析题（每题20分，共20分）

材料：《中华人民共和国户口登记条例》是1958年中国颁布的第一

部户籍制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系

列政策。在城乡二元户籍制度下，一个人因出生的自然事实，就被打上

了城里人和农村人的烙印。农业、非农业户籍的巨大差别，形成了非农

业户口享受先赋性特权和身份等级，农业户口整体性地遭受户籍制度带

来的不平等权利待遇和制度歧视。随着市场经济的发展，大量农村剩余

劳动力涌向城市，在人口转移的过程中，有关农村“空壳化”、农民工子

女入学、大学生就业难及人身损害赔偿方面因受害人户籍问题所引发出

的同命不同价等各种社会热点难点问题，引起社会各界人士的广泛关

注。户籍管理制度的弊病日益凸现，要求改革城乡二元户籍管理制度的

呼声也此起彼伏。2014年7月30日，为深入贯彻落实党的十八大、十八

届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要

求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳

步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，国务院正式印发《关于进一

步推进户籍制度改革的意见》（《意见》）。该《意见》确立了“全面

放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定

大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的差异化落户政策，及

建立城乡统一的户口登记管理制度，体现了合理的改革路径、科学的改

革精神，标志着实行了半个多世纪的二元户籍管理模式退出历史舞台，

事关亿万城乡居民生活的基础性改革进入全面实施阶段。

问题：

请结合以上材料，运用公共管理学相关理论分析我国原有户籍制度

的主要弊端及此次改革的创新之处。

答：（1）我国原有户籍制度的主要弊端

①有户籍制度阻碍了农业、农村的发展

传统二元户籍制度使城市、乡村两个系统相互独立，从而生产要素

的合理流动被割断，农业、农村的发展处于从属地位，制约了农业和农

村的发展。具体表现在：

a．因为城市偏向，削弱了农业自身的积累能力和再生产能力。改

革开放以来，农业持续为工业输血，使得农业发展元气大伤。

b．农村人口比例过大，增长过快，导致农户耕地面积一直呈现不

断细小化的趋势，农

业生产成本逐年上升不仅影响了农业自身的经济效益,而且也极大

地削弱了中国农业在国际市场上的竞争能力。

②不利于城市及城市化的发展

城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自

我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求，进而导致

我国城市发展步伐缓慢。我国城市发展只重视人口的控制，不重视城市

基础设施的建设，这种本末倒置的管理方式严重制约了城市建设和城市

化的发展。

③二元户籍制度使城乡差距扩大

拥有城镇户口的居民享受到国家的各种补贴，而各级地方财政对农

业生产资料价格进行的补贴杯水车薪，城乡差别难以缩小。改革开放

后，随着改革重心向城市的转移，城乡居民收入差距重新出现了扩大的

趋势。

④户籍制度使公民失去迁徙自由

在中央与地方政府的双重控制下，农民事实上丧失了迁徙的权利，

构筑了一个不平等的

等级社会。在户籍管理制度的长期统治之下，逐步形成了中国特色

的以城乡分治的行政建制为基础的、城乡分离的二元社会。这不仅人为

制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，而且也不能真实反映我国

人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息

失真、管理缺位等许多问题。

⑤二元户籍制度使产业结构畸形

我国的产业结构表现出了畸形发展的特点：第一、第二产业过重，

第三产业严重滞后。传统二元户籍制度不仅造成了城市化过程滞后，而

且因为第三产业的发展更依赖于城市化过程的进展，二元户籍制度又成

为我国第三产业发展不足的原因，反过来进一步削弱了我国经济在结构

推移过程中吸收剩余劳动力的能力。

⑥二元户籍制度遏制了消费市场的进一步启动

现行户籍制度把农民约束在农村，限制了他们的购买力，这就从根

本上限制了消费市场的启动。另外，由于城市打工者不具备永久居民身

份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。

⑦不利于形成全国统一的劳动力市场

为保障城市常住人口就业，许多城市的地方性法规限制外来人口就

业种类，抑制了劳动力、人才的自由流动，因而缺少城乡之间的就业竞

争，城市里劳动力成本的上升无法得到遏制；同时农民工由于没有城市

户口受到了歧视，在劳动力市场上处于非常不利地位。

（2）户籍制度改革的创新之处

①取消农业与非农户口界限，破除城乡二元壁垒

在“泛二元化”格局凸显的当下，此次改革着眼于创新人口管理，提

出了建立城乡统一的户口登记制度，即取消农业户口与非农业户口性质

区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。这一

举措在解决城乡二元壁垒的问题上有比较大的突破。作为户籍改革的一

大进步，取消城乡之间的户口界限，不仅有形式上的意义，还有消除农

村歧视的实质意义。

②特大城市可积分落户，北京等地将出台相应政策

此次户籍改革明确提出严格控制特大城市人口规模，并要求改进城

区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。作为

中国户籍制度改革的过渡措施，该提法旨在解决人户分离的问题，是适

合当前城镇化现状的创新举措。城市运行是一个供应、服务的综合体，

各个工种之间彼此依靠。积分落户的门槛设定，首先要考虑引进人口的

平衡性和多样性。既要鼓励高端人才入户，也要给普通劳动者以希望。

③调整户口迁移政策，引导人口“梯度转移”

中共十八届三中全会提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，

有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大

城市人口规模。对于这种差别化的落户政策，要兼顾大中小城市和建制

镇，东中西部地区不同的实际，以及人口的规模和各地综合承载能力的

不同情况。户籍制度政策不能“一刀切”放开，而要争取人口在农村、乡

镇、城市之间逐步实现“梯度转移”，防止人口集中涌向大城市。

④健全人口信息管理制度，促进政策精准有效

此次改革将“健全人口信息管理制度”单独列出。此外，还将建设和

完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基

准的国家人口基础信息库，分类完善信息系统，逐步实现跨部门、跨地

区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口

服务和管理提供支撑。这一政策信息透露出在大数据时代，政府部门在

人口服务和公共管理方面做的一项基础工作。

⑤充分尊重农业转移人口意愿，力保合法权益

此次户籍制度改革的发展目标是“到2020年，基本建立与全面建成

小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，

以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农

业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”这是中国向社会福利的城市

化迈出的重要一步，充分尊重了农民的自主权，是我国户籍制度史上一

个很大的进步。

2014年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学

院916公共管理学综合考研真题

首都经济贸易大学2014年硕士研究生入学考试

行政管理、土地资源管理、教育经管专业《公共管理综合》

初试试题B卷

说明：1．答题一律写在答题纸上，答在试卷上无效

2．答题请写清题号，不必抄题

一、简答题（每题12分，共72分）

1．管理的基本涵义。

2．伦理管理的特征。

3．领导的作用。

4．战略环境分析的主要内容。

5．理性选择理论。

6．官僚控制的代理理论。

二、论述题（每题25分，共50分）

1．联系实际谈谈塑造组织文化的途径。

2．请比较新公共管理理论与治理理论的共识点和不同点。

三、综合分析题（本题28分）

党的十八届三中全会在公共安全体系建设方面明确提出，要“深化

安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，

遏制重特大安全事故。”请你从高可靠性系统理论的角度，对此提出对

策建议。

2014年首都经济贸易大学城市经济与公共管理学

院916公共管理学综合考研真题及详解

首都经济贸易大学2014年硕士研究生入学考试

行政管理、土地资源管理、教育经管专业《公共管理综合》

初试试题B卷

说明：1．答题一律写在答题纸上，答在试卷上无效

2．答题请写清题号，不必抄题

一、简答题（每题12分，共72分）

1．管理的基本涵义。

答：管理是指为了有效地实现组织目标、个人发展和社会责任，运

用管理职能进行协调的过程。其基本内涵包括：

（1）管理是人类有意识、有目的的活动。管理的目的首先是为了通

过群体的力量实现组织目标。另外也要十分关注实现组织中每个人的发

展和实现组织的社会责任。

（2）管理应当是有效的。有效性是指不仅要正确地做事，并且要力

争做正确的事。

（3）管理的本质是协调。协调包括：一是组织内部各种有形和无形

资源之间的协调，使其组成一个有机整体，生成强大的竞争能力；二是

组织与外部环境的协调。

（4）协调是运用各种管理职能的过程。协调的有效进行所要运用

的，在管理学范畴内就是计划、组织、指挥、控制等管理职能的过程。

2．伦理管理的特征。

答：伦理是指存在于人与人关系中应有条理和合理秩序。伦理管理

的特征主要有以下几点：

（1）不仅把遵守伦理规范视作组织获取利益的一种手段，更把其视

作组织的一项责任；

（2）不仅从组织自身角度更从社会整体角度看问题；

（3）尊重所有者利益以外的利益相关者的利益；

（4）不仅把人看做手段，更把人看做目的；

（5）超越了法律的要求，能让组织取得卓越的成就；

（6）具有自律的特征；

（7）以组织的价值观为行为导向。

3．领导的作用。

答：领导是指指挥、带领、引导和鼓励部下为实现目标而努力的过

程。引导不同职工朝向同一个目标努力，协调这些职工在不同时空的贡

献，激发职工的工作热情，使他们在企业经营活动中保持高昂的积极

性，这便是领导者在组织和率领职工为实现企业目标而努力工作的过程

中必须发挥的具体作用。领导的作用主要包括以下几个方面：

（1）指挥作用。在人们的集体活动中，需要有头脑清晰、胸怀全

局，能高瞻远瞩、运筹帷幄的领导者帮助人们认清所处的环境和形势，

指明活动的目标和达到目标的途径。

（2）协调作用。在许多人协同工作的集体活动中，即使有了明确的

目标，也因各人的才能、理解能力、工作态度、进取精神、性格、作

风、地位等不同，加上外部各种因素的干扰，人们之间在思想上发生各

种分歧、行动上出现偏离目标的情况是不可能避免的。因此就需要领导

者来协调人们之间的关系和活动，把大家团结起来，朝着共同的目标前

进。

（3）激励作用。在现代企业中，尽管大多数人都具有积极工作的愿

望和热情，但是未必能自动地长久保持下去，因此需要有通情达理、关

心群众的领导者来为他们排忧解难、激发和鼓舞他们的斗志，发掘、充

实和加强他们积极进取的动力。

4．战略环境分析的主要内容。

答：（1）战略环境分析，是指对企业所处的内外部竞争环境进行

分析，以发现企业的核心竞争力，明确企业的发展方向、途径和手段。

主要包括内部环境和外部环境分析。通过分析外部环境和内部条件，认

识外部环境带来的机会与威胁、自身的优势与弱点，以及顾客的需求，

从而在趋利避害、扬长避短与满足和创造顾客的原则下，指导自己的战

略决策，选择企业合适的发展途径，并通过制订一系列战术性计划将战

略性计划付诸实施。

（2）战略环境分析的主要内容

①外部一般环境，或称总体环境，是在一定时空内存在于社会中的

各类组织均面对的环境，其大致可归纳为政治、社会、经济、技术、自

然五个方面。

②行业环境分析：指企业竞争所处的行业环境，主要分析行业竞争

环境；一个公司的竞争战略的目标在于使公司在行业内进行恰当定位，

从而最有效地抗击竞争作用力并影响它们朝向自己有利的方向变化。

③竞争对手分析：竞争对手分析的目的是认识在行业竞争中可能成

功的战略的性质、竞争对手对各不同战略可能做出的反应，以及竞争对

手对行业变迁及其更广泛的环境变化可能做出的反应。

④企业自身分析：指企业自身条件；每个企业都是设计、生产、营

销、交货以及对产品起辅助作用的各种价值活动的集合。

⑤顾客（目标市场）分析：即企业为之提供产品或服务的消费者。

企业顾客研究的主要内容包括总体市场分析、市场细分、目标市场确定

和产品定位。

5．理性选择理论。

答：理性选择理论所讲的理性是指解释个人有目的地行动与其所可

能达到的结果之间的联系的工具性理性。一般认为，理性选择范式的基

本理论假设包括：

（1）个人是自身最大利益的追求者；

（2）在特定情境中有不同的行为策略可供选择；

（3）人在理智上相信不同的选择会导致不同的结果；

（4）人在主观上对不同的选择结果有不同的偏好排列。可以简单地

概括为理性人目标最优化或效用最大化。即理性行动者趋向于采取最优

策略，以最小代价取得最大收益。

6．官僚控制的代理理论。

答：（1）代理理论最初是由简森和梅克林于1976年提出的。这一

理论后来发展成为契约成本理论。契约成本理论假定：企业由一系列契

约所组成，包括资本的提供者（股东和债权人等）和资本的经营者（管

理当局）、企业与供贷方、企业与顾客、企业与员工等的契约关系。

（2）代理是指代理人在代理权限内,以被代理人的名义与第三人实

施法律行为,由此产生的法律后果直接由被代理人承担的一种法律制度.

（3）代理关系的主体包括代理人、被代理人（本人）和第三人（相

对人）。代理人是代替被代理人实施法律行为的人；被代理人是代理人

替自己实施法律行为的人；第三人是与代理人实施法律行为的人。

（4）代理关系包括三种关系

①被代理人与代理人之间的代理权关系；

②代理人与第三人之间的实施法律行为的关系；

③被代理人与第三人之间的承受代理行为法律后果的关系。

（5）代理的特征

①代理人以被代理人的名义实施法律行为；

②代理人直接向第三人进行意思表示；

③代理人在代理权限内独立地为意思表示；

④代理行为的法律效果直接归属于被代理人。

（6）代理的种类

①委托代理：是指基于被代理人的委托而发生的代理；

②法定代理：是指基于法律的直接规定而发生的代理；

③指定代理：是指基于人民法院或者有关单位的指定行为而发生的

代理。

（7）代理的一般要求

代理人行使代理权必须符合被代理人的利益，不得利用代理权为自

己牟取私利，必须做到勤勉尽责、审慎周到、以实现和保护被代理人的

利益。

（8）无权代理

无权代理，是指没有代理权而以他人名义进行的民事行为。包括：

①没有代理权的代理；

②超越代理权的代理；

③代理权终止后而为的代理。

二、论述题（每题25分，共50分）

1．联系实际谈谈塑造组织文化的途径。

答：（1）组织文化

组织文化是指组织在长期的实践活动中所形成的并且为组织成员普

遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、工作作风、行

为规范和思维方式的总和。组织是按照一定的目的和形式而建构起来的

社会集合体，为了满足自身运作的要求，必须有共同的目标、共同的理

想、共同的追求、共同的行为准则以及与此相适应的机构和制度，否则

组织就会是一盘散沙。而组织文化的任务就是努力创造这些共同的价值

观念体系和共同的行为准则。组织文化由组织的价值观、组织精神、伦

理规范构成。

（2）塑造组织文化的途径

①选择合适的组织价值观标准

组织价值观是整个组织文化的核心，选择正确的组织价值观是塑造

良好组织文化的首要战略问题。选择组织价值观要立足于本组织的具体

特点，根据自己的目的、环境要求和组成方式等特点选择适合自身发展

的组织文化模式。其次要把握住组织价值观与组织文化各要素之间的相

互协调，因为各要素只有经过科学的组合与匹配才能实现系统整体优

化。

a．组织价值标准要正确、明晰、科学，具有鲜明特点；

b．组织价值观和组织文化要体现组织的宗旨、管理战略和发展方

向；

c．要切实调查本组织员工的认可程度和接纳程度；

d．选择组织价值观要发挥员工的创造精神，认真听取员工的各种

意见。

一个企业若想长远发展，就必须选择适合自己的组织价值观标准，

缺乏核心价值观的企业，意味着企业缺乏凝聚力，员工缺乏动力支持，

是不会获得长远发展的。例如，企业可以深入员工群进行深入调查，询

问员工对企业发展的看法，创造民主的企业环境，充分调动员工的积极

性和创造性；定期对员工进行技能和价值观的培训，强化员工对企业核

心价值观的理解。

②强化员工的认同感

a．宣传组织文化的内容和精要，使之家喻户晓，以创造浓厚的环

境氛围；

b．培养和树立典型。榜样和英雄人物是组织精神和组织文化的人

格化身与形象缩影，能够以其特有的感召力和影响力为组织成员提供可

以仿效的具体榜样；

c．加强相关培训教育。有目的的培训与教育能够使组织成员系统

地接受组织的价值观并强化员工的认同感。

例如，企业可以加强宣传，将企业文化和艺术相结合，设计美观的

LOGO，朗朗上口并文思巧妙的企业口号等，这些措施都可以强化企业

在公众心中的形象，进而加强员工对公司的认同感。

③提炼定格

组织价值观的形成不是一蹴而就的，必须经过分析、归纳和提炼方

能定格。

a．精心分析。在经过群众性的初步认同和实践之后，应当将反馈

回来的意见加以剖析和评价，详细分析和比较实践结果与规划方案的差

距，必要时可吸收有关专家和员工的合理意见。

b．全面归纳。在系统分析的基础上，进行综合化的整理、归纳、

总结和反思，去除那些落后或不适宜的内容与形式，保留积极进步的形

式与内容。

c．精炼定格。把经过科学论证的和实践检验的组织精神、组织价

值观、组织伦理与行为予以条理化、完善化、格式化，再经过必要的理

论加工和文字处理，用精炼的语言表述出来。

④巩固落实

要巩固落实已提炼定格的组织文化首先要建立必要的制度保障。在

组织文化演变为全体员工的习惯行为之前，要使每一位成员在一开始就

能自觉主动地按照组织文化和组织精神的标准去行动比较困难，即使在

组织文化业已成熟的组织中，个别成员背离组织宗旨的行为也是经常发

生的。因此，建立某种奖优罚劣的规章制度十分必要。其次，领导者在

塑造组织文化的过程中起着决定性的作用，应起到率先垂范的作用。领

导者必须更新观念并能带领组织成员为建设优秀组织文化而共同努力。

⑤在发展中不断丰富和完善

任何一种组织文化都是特定历史的产物，当组织的内外条件发生变

化时，组织必须不失时机地丰富、完善和发展组织文化。

2．请比较新公共管理理论与治理理论的共识点和不同点。

答：（1）新公共管理理论与治理理论的共识点

①主体具有多元化的特征。二者的构成主体，除了政府以外还包括

第三部门、非盈利等社会组织。

②目标具有一致性。二者都是以追求和增进社会公共利益为价值取

向，直接目的是提高政府绩效和服务品质。

③发展趋势和未来前景。二者都是目前的主流范式被多数国家采

用，是对传统政府管理的完善与发展，推动政府变革的动力，展现出光

明的前景。

（2）新公共管理理论与治理理论的不同点

①含义不同

a．治理是指对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，

指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、

第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环

境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理

就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到

主动参与的变化。

b．新公共管理以“经济人”为行为假设，以市场化和管理主义为政

策取向，强调结果导向和顾客导向，关注了公共部门的微观经济问题，

是新自由主义在国家问题上的表现。

②内容范围

a．治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的用

法：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治

理、作为“善治”的治理、作为社会——控制系统的治理和作为自组织网

络的治理。实际上，这表明了庞杂的治理理论体系有着不同的研究途

径：“政府管理”的途径、“公民社会”的途径、合作网络的途径。

b．“政府管理”的途径，这一途径将治理等同于政府管理，侧重从

政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小

国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。可见，新公共管理是治

理理论的一部分。

③主体范围

a．治理的主体是世界范围的公共行动者，除了政府作为治理的主

体外，私营部门、第三部门和公民个人等参与者也成为治理的主体，除

此之外，非政府组织、非国家行动者、无主权行为体、问题网络、政策

网络、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同

体也参与到治理的公共行动体系中来。

b．新公共管理主体是极其广泛的，除了行政组织外，还包括非营

利组织等社会公共组织（但私人企业或私人机构不在此列），可见，新

公共管理的主体范围远没有治理理论主体范围广泛。

④二者的特征差异

a．治理的特征

第一，治理主体的多元化；

第二，主体间责任界限的模糊性；

第三，主体间权力的互相依赖性和互动性；

第四，自主自治的网络体系的建立；

第五，政府作用范围及方式的重新界定；

总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。

b．新公共管理的特征

第一，服务于公民而不是服务于顾客；

第二，追求公共利益（认为公共利益是目标而非副产品）；

第三，重视公民权胜于重视企业家精神；

第四，思考要有战略性，而行动要有民主性；

第五，承认责任并不是简单的：

第六，服务而非掌舵；

第七，重视人而不只是重视生产率

三、综合分析题（本题28分）

党的十八届三中全会在公共安全体系建设方面明确提出，要“深化

安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，

遏制重特大安全事故。”请你从高可靠性系统理论的角度，对此提出对

策建议。

答：（1）系统理论的相关观点

①系统理论是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能

的有机整体。系统论的核心思想是系统的整体观念。贝塔朗菲强调，任

何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，

系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的新质。

②系统论认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序

性等是所有系统的共同的基本特征。系统中各要素不是孤立地存在着，

每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。要素之间相

互关联，构成了一个不可分割的整体。要素是整体中的要素，如果将要

素从系统整体中割离出来，它将失去要素的作用。

③系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个

系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系

和变动的规律性，并优化系统观点看问题，世界上任何事物都可以看成

是一个系统，系统是普遍存在的。

④系统理论在管理学中具有普遍意义：首先，凡是管理形态，其内

部各组成部分之间总是存在着一定的相互作用，整体和部分的功能总不

能绝对的同一。那种组成部分之间作用较弱、结构水平低、系统特性不

太明显的所谓管理非系统，只不过是管理系统的特殊形式。其次，系统

概念作为管理普遍具有的整体规律性的概括和总结，也同样具有哲学上

的认识论意义和方法论价值。

（2）从高可靠性系统理论的角度，提出的对策建议

基于高可靠性系统理论的角度，针对公共安全体系建设，我们应当

适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结

合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系，主要应从以下几个方

面着力：

①加强领导，统筹规划

由政府牵头，成立安全隐患排查治理领导小组，制定所辖区的安全

隐患排查治理方案和安全预防工作制度，作为监管部门、企业开展工作

的指导文件，使安全隐患排查和安全预防工作做到有据可依，有据可

查，统一认识，统一步骤，统一标准。

②掌握标准，科学有序

安全隐患排查治理和安全预防工作是一项安全技术工作，其工作范

围，辨识依据，风险评估，预防措施，国家已经出台了相应的安全技术

规程、安全技术标准。要想做到全覆盖，不遗漏，隐患治理和预防措施

科学有效，必须下大力气收集、学习和研究国家和部门颁布的安全生产

技术标准和相应规范，从企业所处的地理位置、环境、生产装备、工艺

流程、防护措施和人的行为等多面开展系统性隐患辨识工作，查明隐患

存在的部位、存在方式、事故发生的途径及其规律，分析其出现的条件

和可能发生的事故模式，为制定预防措施提供科学的依据。

③科学评估，划分等级

安全隐患附属于责任主体，其危害大小受责任主体规模、数量、存

在空间和事发可能性（发生概率）等诸多条件的限制，一般来讲数量越

大、规模越大，人们接触时间越长，接触频率越高，其发生事故的可能

性也就越大，事故危害性越大。为了科学有效的管理隐患，我们必须对

安全隐患进行分级，按照极其严重、严重、中等、一般、轻微等五个等

级，实行分级管理。

④分级管理，突出重点

依据国家颁布的重大危险源辨识标准，对于重大隐患或重大危险

源，我们实行的是政府、监管部门和企业三级负责。对中等、一般、轻

微由企业负责。企业实行厂、车间、班组、岗位工作人员等四级管理体

制。

⑤构建机制，落实责任

安全隐患排查的目的是治理隐患。安全预防的目的是防止事故的发

生，减少事故损失。在隐患排查的基础上，我们一定要建立企业负责，

部门监管，政府领导的三级安全隐患管理机制和安全预防机制，落实政

府、监管部门和企业主体责任，把安全隐患排查治理和建立预防措施作

为常态化管理，把生产过程中存在的安全隐患消除在事故的萌芽状态，

实现安全生产。

⑥建立“策划、实施、评价、改进”安全检查机制

安全检查只是安全管理的一部分，但是只有通过安全检查，才能使

企业在安全生产管理当中的问题充分暴露，让问题充分解决，让方法充

分落实，才能使企业制定的安全生产预防措施越来越明晰，越科学。只

有坚持策划、实施、评价、改进的安全检查机制，我们才能使安全隐患

排查机制和安全预防机制做到持续改进，实现长久安全，本质安全。

第二部分兄弟院校考研真题及详解

2013年中国政法大学政治与公共管理学院812

公共管理综合二考研真题（回忆版）

中国政法大学研究生院

2013年硕士研究生入学考试试题

招生专业：公共管理学各专业

考试科目：812公共管理综合二（公共管理学、公共政策分析、政

治学基础各占50分）

第一部分公共管理学

一、简答题

1．简述零基预算的特征。

2．弹性化组织。

二、论述题

论述“权力扩张，机构膨胀”的引起原因。

第二部分公共政策分析

一、简答题

1．简述社会问题进入政策议程的障碍。

2．金登的多源流分析。

二、论述题

论述政策过程中的正义。

第三部分政治学基础

一、简答题

1．什么是多数暴政？

2．阿尔蒙德的公民文化。

3．有限ZF是什么？

二、论述题

1．人民代表大会制度与议会制度的区别。

2．论述权力制衡。

2013年中国政法大学政治与公共管理学院812公共

管理综合二考研真题（回忆版）及详解

中国政法大学研究生院

2013年硕士研究生入学考试试题

招生专业：公共管理学各专业

考试科目：812公共管理综合二（公共管理学、公共政策分析、政

治学基础各占50分）

第一部分公共管理学

一、简答题

1．简述零基预算的特征

答：（1）零基预算的含义

零基预算是指财政收支计划指标的确定只以新财政年度的实际需求

为依据，而不考虑上一财政年度各项支出基数的一种预算编制。零基预

算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时亦应提升计

划削减或裁并的可能性。零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者

重视计划的削减，后者则强调计划的发展。

（2）零基预算的特征

①拟由预算的分配来评核政府方案的政治可预测性与行政效能是推

行零基预算制度的前提。

②现有的计划和活动不是自动地预算拨付，而是由行政主管合理说

明其继续存在而成为年度预算循环部分的理由。

③每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。

④重视计划的削减，要求各机关致力于追求现行计划的效率和效

能，同时应提升计划削减或裁并的可能性。

（3）零基预算的优点

①以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均

须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。

②一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国

家资源予以合理的配置。

③承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的

优点，但因以决策包取代设计计划预算制度的计划策定，利用主管人员

的专门知识与经验弥补系统分析人才之不足，且决策包由基层人员拟

定，符合下情上达、注重基层沟通的民主精神。

④新旧计划均以同一基础评估，对新计划有激励作用，对无效率的

旧计划予以删除，具有兴利除害、提高行政效率的效用。

⑤决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，在预

算执行期间如有新业务或应删除计划，亦以相同的步骤评估，不至于形

成累计庞大会计剩余与不足的问题。

2．简述弹性化组织。

答：（1）弹性化组织的含义

弹性化组织，指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者

与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制，

而是教导与树立榜样。弹性化组织设计的目的在于克服传统科层组织的

弊端，实现决策权与控制权充分下放，使组织有效地回应外在环境的变

动和需求。弹性化的结构乃是一简单、高度分化的结构，决策权与控制

权充分下放。弹性化结构将促使组织成员跨越功能与事业单位的界限。

（2）弹性化组织的类型

①委员会制

委员会制是指其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定

并各自行使其不同的职能。委员会可以是暂时的，也可以是永久的，需

根据所承担的任务来确定。其优点为：

a．可容纳各方面的意见和建议，能集思广益，可以避免一个人决

策的偏执或失误；

b．彼此可以相互监督和相互牵制，不易营私舞弊；

c．大家分工又合作，可减轻工作负担，有利于提高工作效率；

d．不受上级长官的过分干涉，有较多的自主和自由，符合民主精

神。

②自我包含的部门结构的概念

自我包含的部门结构是指于正式的层级之外，专门成立的为达成某

种特别任务或目标的分支部门，此部门拥有完成任务所需要的所有资源

与专才，且不受正式层级的约束。自我包含的部门结构并不排斥传统功

能分部化的组织形态，因此，主要的焦点乃是将其置于哪一层级。通

常，自我包含的部门结构可依照三种层面来执行：a．根据不同的产品

或服务；b．根据不同的地理位置；c．根据不同的服务对象。

③分离的结构的含义

分离的结构是指从现有的层级中分离出一个独立自主的单位，并由

总部来进行协调与控制，每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的专

业能力，并由部门管理者全权负责此部门的财务、人事等事项。总部亦

可视需要而给予适时的支援。分离的部门通常是依据特殊的产品或服务

而成立，且内部的结构较为庞大。

④矩阵式组织的含义

矩阵式组织，又称专案组织，是指为达成某种特殊的工作而进行的

团队组合，也就是为解决某种特殊问题所建立的团队或工作小组。矩阵

式组织是一种很有效且逐渐风行的组织形式，此类组织的成员乃是自功

能部门借调而来，任务完成后，工作人员归还原来的部门，因此，矩阵

式组织打破了传统层级节制组织所坚持的命令一致原则，组织成员必须

同时听从原来功能性部门管理者与专案管理者的指挥，但这种双重的命

令体系亦为以后的冲突埋下了伏笔。

⑤跨越功能的团队是指从各功能部门中借调其成员以组成团队，不

同的是跨越功能团队的领导者具有完整的权力指挥其成员，因此不会发

生矩阵式组织中因双重命令体系所引起的冲突。团队内的事务主要由团

队成员自己沟通协调，并没有正式的权威来统辖。跨越功能的团队其生

命周期较短，当任务完成后，团队便解散，其成员则因新任务或新计划

与其他专家组成新的团队，团队的成员可以随着任务的变化或需求而变

动。

⑥网络组织是指一种以契约为结合基础的动态联结体，其通常拥有

一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组

织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与

任何其他组织产生联结或中断关系，因此，网络组织是一种几乎没有界

限的组织形态。

（3）影响弹性化组织的因素

组织规模、组织策略、科技与外在环境乃是影响组织结构的重要因

素，组织需视其规模的大小、策略、科技的应用与环境的复杂性来决定

组织结构的形态，同时，组织结构弹性化的程度亦需要根据以上四个变

数的情况来加以设计。

①组织规模与弹性化组织

当组织规模扩大时，将提升结构的复杂性，复杂乃意味着情报的流

失，而情报的流失终将导致组织适应外在环境能力的减弱，从而破坏组

织的效能。因此，如何避免组织规模扩大所造成的资讯沟通的障碍，将

是组织结构设计的重点所在。

②组织策略与弹性化组织

组织策略，是指组织的长期目标以及为达成此目标所采用的行动方

案与资源分配。因此，策略包含了手段与目的，当组织寻求成长的时

候，其策略就会变得越来越模糊与复杂，这便会增加组织内部各单位的

相互依赖性与协调整合的需求，进而必须重新设计组织结构以维持组织

的绩效。

③科技的应用与环境的复杂性

组织结构与策略的关系必须视外在竞争压力而定，组织所面对的竞

争和压力越少，组织结构的调整就越缓慢。在组织的研究中，科技一直

是用以解释组织间差异的重要变数之一，尤其是所有倡导“科技决定

论”者，更认为每一种技术的运用，皆有与其相配合的组织结构。

（4）弹性化组织的发展趋势

组织结构弹性化的趋势是不可避免的，许多组织理论学者纷纷提出

了各种新的组织结构的设计。从早期的委员会制到矩阵式组织，以至目

前最新的网路组织，其设计的焦点不外是如何建构更具弹性化与反应力

的组织结构。

二、论述题

论述“权力扩张，机构膨胀”的引起原因

答：“权力扩张，机构膨胀”反映的是随着现代行政国家的兴起，公

共行政权力扩张与政府机构设置膨胀成为现代行政国家现象的重要内

容，影响政府执行能力与公信力的建设，造成这一现象的原因是：

（1）政府职能扩张

在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围

扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政府大量通过立

法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制。其结果

是，一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付

大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不

满。

胡斯认为，对政府的抨击来自三个方面：

①认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；

②政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供

皆有替代方法可以运用；

③政府行事的方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无

效率。

（2）行政权力的膨胀性

行政权力有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为

两种情况：

①行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，

属正常状态；

②行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示

的那样，属异常现象。

行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质

以及行政权力客体的状况。行政权力的运动是自上而下的放射结构，且

每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而由于自主性的逻辑，

各级权力的行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具

有一种无限延伸的能力；随着社会的发展，行政权力作用的对象也必然

日益增加，行政权力也就随之扩大，这样又自然会带来行政权力结构的

变化，形成连锁反应。如此三种因素相互作用，行政权力的膨胀就成为

不可避免的事情，对行政权力的制约和以精简为主要内容的行政改革也

就成为政治学和行政学永恒的主题之一。

（3）公共支出的增多带来机构设置的膨胀

根据“瓦格纳定律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）

的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和

所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。在此背

景下，更多的机构被设置以执行公共支出的职能。

第二部分公共政策分析

一、简答题

1．简述社会问题进入政策议程的障碍

答：（1）社会问题

社会问题，是指“问题”的出现意味着需要与现实之间产生了距离或

者差别，从而出现了一种令人不满的状态。当这种差别仅仅发生在某些

个体身上时，它是一个个体的或者私人的问题。但当这种差别同时发生

在许多个体身上时，它就可能成为一种社会问题。社会问题是在一个社

会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。

（2）政策议程

政策议程，是指社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问

题，但只有一小部分被公共决策者所关注，那些被决策者选中或决策者

感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。

（3）社会问题进入政策议程的障碍

①政治原则的偏离

任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则。坚持这些原则，是

政府义不容辞的职责。因此，政策诉求一旦偏离了这些原则，政府就会

通过各种方法将其排斥在政策制定系统之外。有鉴于此，政治领袖或政

治组织为了稳定起见，对于可能会威胁稳定的问题，必然会设法使其无

法进入政策议程。

②价值体系的排斥

任何社会都有其占主导地位的价值观念和信仰体系，它是人们思考

问题的依据和行为选择的准则。凡是与社会主流价值规范相冲突的社会

问题和政策方案，都很难进入政策议程。例如，美国人对私有财产和资

本主义的信仰，使得铁路国营无法成为政策议程上的一个项目。

③政府体系的封闭

如果政府体系保守，决策过程封闭，政务信息闭塞，民选代表不能

代表选民的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，公众的利

益偏好与政策意愿就很难为决策者所知道，普通公众不仅无法与决策者

进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式，参与公共政策的制定

过程。在这种情况下，公众觉察的社会问题很难进入政府议程。

④承受能力的不足

任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受

到他们的排斥或回避。尽管这种问题的提出有时对社会有利，符合民众

愿望和时代潮流，往往也难以进入政策议程。

⑤表达方式的失当

有些问题本可以通过法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常渠

道；明明可以在正式场合上讲，却偏偏要进行地下活动；明明可以采用

平和方式提出政策诉求，却偏偏要采取过激的形式；明明可以言简意

赅、通俗易懂地讲明，却偏偏要使用长篇累牍、晦涩冗长的分析报

告……上述种种表达方式的失当，很多时候使本该列入政策议程的问题

没有被列入。

2．金登的多源流分析

答：对政策议程确立过程描述得最全面的是金登的多源流分析模

型。他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上。

（1）问题流

问题流主要关注于问题的界定。它包括问题是如何被认知的，以及

客观条件是如何被定义为问题的。在金登看来，问题并不是通过某种政

治压力或对人的认识的重视而引起决策者关注的，问题常常通过以下三

种途径而受到人们的广泛关注：

①社会问题存在与否及其重要程度，可以用一系列指标（如公路死

亡人数、发病率、免疫率、物价水平等）来反映；

②一些重大事件或危机事件经常能够导致决策者对某个问题的关

注；

③从现行项目中所获得的反馈信息，可以推动对问题的关注。

（2）政策流

政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有

关。政策流的重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议，通常以听

证会、论文和会谈等形式获得检验。各种各样的政策建议、解决办法相