《预算管理一体化规范》教材提纲

第七章

预算执行

学习目标：

•明确预算执行的目标和任务

•了解收入和支出预算执行的任务和要求

•掌握收入和支出预算执行的管理流程和控制规则

第一节预算执行的基本概念

预算执行是预算经过法定程序审查和批准后进入具体实施

的阶段，是政府及其财政部门围绕实现国家预算目标而实施的组

织收入、保证支出，并对收支运行进行全过程监督的总称。在我

国，预算经过地方各级全国人民代表大会批准后具有法律效力，

整个预算年度必须严格按照预算组织执行。由于贯穿预算年度始

终，涉及到各地区、各部门、各单位，涉及每一笔预算收支，预

算执行是一项艰巨、复杂、细微的日常性、技术性、基础性的工

作。

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一、预算执行的目标

预算执行是预算收支实现的关键步骤，也是预算管理工作的

中心环节，预算执行的好坏直接关系到预算目标的实现，其意义

非常重大。

（-）把国家预算收支任务由可能变为现实

预算的各项收支任务是根据政治经济形势、社会经济发展以

及财政收支情况和政策规定而确定的。在预算编制阶段，预算是

一种即将实现的可能性。要将可能变为现实，需要依靠全国各地

方、各部门、各单位积极组织预算收入，也需要按照国家核定的

支出预算，及时足额地拨付资金，确保专款专用。

（二）促进预算收支平衡

在预算执行过程中，各种变化都可能导致原定的预算收支计

划不符合实际情况，或者由于未预计到的客观原因而无法完成原

定计划。需要通过预算执行工作的实践，根据不断变化的情况调

整解决预算执行中的问题，最终实现预算的收支平衡。

（三）调节社会经济正常运行和培养财源

预算收入执行为实现预算支出提供资金保障，预算支出的合

理安排和有效使用有助于保障社会经济的正常运行。经济的正常

运行可以培养财源，为国家预算的增长提供更加雄厚的物质基础。

二、预算执行的原则

预算执行要把预算收支计划通过合理的组织安排变为现实，

实现预算安排的各项指标。在实现预算执行直接目标的同时，也

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要通过政府预算执行的组织工作，促进和保障国民经济和社会事

业发展。

（-）规范性原则

通过预算执行，确保政府及各部门具体的收支管理活动不会

违反财经纪律，保障收入行为严格按照规定程序和法定部门来征

收，保障支出行为与政府实施的各种规章制度一致、与经法定程

序批准的预算一致。

（二）安全性原则

在预算执行中，预算承诺的资金从国库中支付出去，各部门

的支出决策都会影响到资金的具体使用。预算执行的一个重要原

则就是要保护公共资金不被贪污、浪费，不被各种欺骗行为所侵

蚀。

（三）效率性原则

预算执行要通过高效的预算执行管理行为，确保预算中安排

的项目顺利地得到执行，提高资金的使用效益。在这个意义上,

预算执行是各项政策执行的保证，政策目标的实现依赖于有效的

预算执行。

（四）适应性原则

即使预算的编制和审批环节已经充分地考虑了未来可能的

变化，但在预算执行过程中必然还会出现各种改变预算的需要。

当变化出现的时候，预算执行要反映变化，并随着收入与支出的

变化调整。

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(五)可控性原则

为了确保预算得到有效执行，实现政策目标，落实总额控制,

在预算执行中必须建立各种控制机制。预算执行的控制主要是财

政部门和预算单位建立的各种预算管理控制和财务管理控制，对

于违规的预算执行，能够及时终止，以保证预算执行的结果。

三、预算执行的阶段

预算收入和预算支出的顺利执行是保证预算按计划完成的

两个主要方面。

(-)收入预算执行

收入预算执行的目的是组织实现年度预算确定的收入任务。

预算收入的执行是预算执行的首要任务，只有及时足额的完成收

入收缴任务，才能为预算支出及时提供充足的资金保证，从而顺

利完成整个预算收支的执行。

授权阶段，包括法律法规对于税收收入、国资收入、非税收

入、基金收入和社保收入征收的授权。在我国，预算收入分别由

财政机关、税务机关和海关负责组织征收管理，根据各项具体预

算收入的不同，规定了对应的征收机关。

征收阶段，收入预算执行工作由各级财政部门统一管理和组

织。在收入执行过程中，税务、海关等收入征收部门要分工合作，

按照政策把应收的各项预算收入及时、正确、及额入库。

收缴入库阶段，即收入征收部门征收的预算收入收缴入库。

预算收入缴库是国家将部分国民收入转化为预算资金的程序、手

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续和过程，预算收入缴库应遵循便利性、合理性、及时性原则。

划分报解阶段。国家对每天收纳入库的预算收入，根据国家

预算管理规定的各级预算固定收入的划分范围和中央与地方、地

方上下级之间共享收入的分成比例，划分和计算中央预算收入额

及地方各级预算收入额。在划分收入的基础上，按照固定的程序

和手续将各级预算收入的库款分别报解各级国库，相应增加各级

财政金库存款，以保证各级预算及时取得预算收入。

（二）支出预算执行

支出预算执行是国家预算资金分配和使用的过程。我国的支

出预算执行工作在国家的统一领导下，由各级财政部门在预算执

行中主管资金的分配和供应，并负责组织、指导和监督；各级预

算部门和单位按照预算规定的用途，具体负责资金的使用，并对

资金的使用过程和使用结果负责。支出预算必须坚持严格按照经

法定程序批准的预算来执行，保证及时合理地供应和使用资金，

保证各项生产建设事业的资金需要，促进社会和经济发展。

授权阶段。各级预算经过各级人民代表大会的审查批准后，

财政部门将支出指标下达给预算单位。预算指标下达后，各预算

单位应根据预算指标安排支出，当原定的预算无法满足要求而需

要增加支出预算时，必须按照规定程序办理追加预算支出，不得

擅自突破预算，扩大开支。

支出承诺阶段。当预算单位发出一个订单或者签订一个合同,

支出承诺就发生了。支出承诺是资金支付的前一阶段，支出承诺

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必须符合预算指标及相关政策要求，应对资金的使用方向和使用

结果做出明确约定，并明确违约结果，预算资金应完全按照支出

承诺安排具体支付。

资金支付阶段。预算单位需要根据签订的合同，确认商品或

服务的供应商已经按照规定条件提供了商品或服务。确认无误后,

预算单位提出资金支付申请，在预算指标的范围内，将预算资金

拨付给供货商。资金支付应遵循严格按照预算指标拨款、严格按

照核定的拨付程序拨款、严格按照项目进度拨款、严格按照预算

级次拨款。

四、预算执行的组织体系

预算执行是一套系统工程，涉及各地区、各部门、各单位，

需要他们互相分工、协调配合，承担各自的责任，共同完成预算

执行任务。我国预算执行的组织体系按照国家行政管理系统实行

“统一领导、分级管理、分工负责”的原则，由国家行政领导机

关和职能机构组成，包括各级政府、各级政府财政部门、预算收

入征管部门、国家金库以及有关部门和单位等。这些机构从不同

层次、不同角度、不同方面参与预算执行活动。

(-)领导机构

根据宪法和预算法的规定，国务院和地方各级人民政府是政

府预算的组织领导机关，国务院负责执行国家预算和中央预算；

地方各级人民政府负责组织本级地方预算，检查监督本级各部门

和所属下级政府的预算执行情况。

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（二）管理机构

财政部门是预算执行的管理机构，各级预算由本级政府组织,

具体工作由本级政府财政部门负责。财政部对国务院负责，管理

国家预算和中央预算，并指导地方预算的执行。地方各级财政部

门对地方各级人民政府负责，在其领导下管理本级预算的执行，

并监督和领导所属下一级预算的执行，定期向同级人民政府和上

一级财政部门报告预算执行情况。

（三）执行机构

收入预算的执行机构包括财政部门、税务和海关、其他执收

单位、国库等，其职责是组织预算收入，定期向国家缴纳各项应

缴预算收入，报告预算收入组织情况。支出预算的执行机构包括

财政部门、预算单位和国库，其职责是组织各项预算支出，对于

预算支出进行会计核算，报告预算执行情况，并接受监督。在预

算执行中，各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，

负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。

国库是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨

的专门机构，必须遵守国家有关预算收入缴库的规定，不得延解、

占压应当缴入国库的预算收入和国库库款；必须凭本级政府财政

部门签发的拨款凭证或者支付清算指令于当日办理资金拨付，并

及时将款项转入收款单位的账户或者清算资金。国库分为中央国

库和地方国库，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业

务由中国人民银行分支机构经理。中央国库业务应当接受财政部

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的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政

府财政部门的指导和监督，对地方财政负责。

（四）参与机构

人民银行和国库集中收付代理银行等金融机构参与预算执

行工作。国库集中收付代理银行，是指按照国库集中收付代理银

行管理办法规定的方式确定的，办理国库集中收付业务的商业银

行。人民银行负责对商业银行代理中央财政国库集中收付业务的

资格进行认定，实施对代理银行代理财政性资金支付清算业务和

收入收缴汇划清算业务的监督管理等。

图0-1预算执行的组织体系

（五）预算执行组织体系的任务

预算编制将预算的目标和计划确定后，从年初到年末要进行

大量的组织收支的预算执行工作。在预算执行中，各级财政部门、

各级预算单位和其他机构形成了一个完整的预算执行组织体系。

一般来说，它们在预算执行中共同的任务有四点。

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一是完善制度。由于预算执行的周期比较长，涉及的环节比

较多，各项工作的开展需要以制度为保证。预算执行的机构要根

据国家的授权，从实际情况出发，在各自的职权范围内制定预算

执行的具体政策、法令、制度，提出完成收支任务的措施、办法，

相应建立各种预算管理规章制度。

二是组织收支。预算收入的执行机构按照国家确定的收入任

务，积极组织收入，把应缴款项及时、足额地收缴国库，保证依

法征收和应收尽收。预算支出的执行机构按照法定程序批复的预

算安排、项目用途和各项社会经济事业发展，按预算执行进度及

时合理地拨付预算资金，保证各项社会经济事业发展的资金需求。

三是信息反馈。根据预算收支变化和经济发展趋势，预算执

行的机构要及时提出预算执行工作改进的措施和建议，保证国家

预算收支任务顺利完成。

四是监督评价。预算执行的机构要按照国家的政策方针、制

度规定的要求，对部门和单位的预算执行进行监督评价，防止和

纠正偏差，保证预算顺利的准确。要求部门和单位认真贯彻厉行

节约的原则，提高资金使用效益。

五、预算执行的组织方式

为了确保预算得到有效执行，实现政策目标，强化预算约束，

提高资金使用效率，也为了约束各种欺骗、浪费以及滥用资金的

行为，有效的预算执行组织方式十分重要。

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(-)分散组织方式

在2000年之前，我国的预算执行主要依靠以预算单位设立

多重存款账户为基础的分级分散收付制度，通过财政部门和用款

单位各自开设的存款账户层层上缴或者层层拨付。这种制度的弊

端主要表现为：在财政收入方面，多重设置账户延滞了财政资金

的入库时间。在财政支出方面，资金在预算单位支付行为发生之

前就流出国库，大量滞留在预算单位，财政资金使用效益低下。

在财政资金监管方面，由于预算单位多重设立银行账户、层层拨

付资金，财政部门对资金使用情况无法进行有效监督，不同程度

上易诱发腐败问题。在信息反馈方面，财政资金运行信息反馈迟

缓，透明度不高，难以及时、准确地为预算编制、执行分析以及

宏观经济调控提供决策参考。

(二)集中组织方式

为解决传统的分散式财政资金收付制度存在的种种弊端，

2001年，我国启动了国库集中收付制度改革，明确要求建立以国

库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的

财政国库管理制度。经过多年的改革推进，我国的目前的预算执

行主要采用国库集中收付制度这种集中组织方式来实现。

一是建立国库单一账户体系，集中管理财政资金。国库单一

账户体系主要由国库单一账户、零余额账户和财政专户组成。国

库单一账户体系建立后，相应取消各类收入过渡性账户，并将预

算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理，财政部门

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的资金调度能力大大增强。

二是实行国库集中支付，财政资金直达最终收款人。财政资

金直接通过零余额账户支付到商品和劳务供应者、领取工资和补

贴的个人等最终收款人，再与国库单一账户清算，不再拨付到部

门和单位银行账户。国库集中支付建立了集中式、扁平化的资金

支付模式，同时财政部门管理的资金支付笔数大幅增加。同时，

财政部门通过预算执行动态监控系统，对每笔财政授权支付进行

分析和监督，及时纠正违规行为。

三是实行国库集中收缴，财政收入直接上缴财政。征收机关

不再保留收入过渡性账户，税收收入通过财政部门、税务机关、

人行国库、商业银行建立的电子缴库横向联网系统直接缴入国库;

非税收入直接缴入财政部门的非税收入收缴财政专户，并在规定

期限内上缴国库。

自2001年开始，国库集中收付制度改革从中央6个部门试

点开始，由点到面、从中央到地方逐步推广。2006年，中央开始

开展国库现金管理，提高间歇国库资金使用效益。到2012年，

国库集中收付制度基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡

级预算单位全覆盖，成为了财政财务管理的核心基础性制度。在

此基础上，继续深化财政国库管理制度改革，推进实施地方国库

现金管理、国库集中支付电子化、非税收入收缴电子化、权责发

生制政府综合财务报告制度改革等，加快建设现代国库管理制度。

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第二节收入预算执行

收入预算执行是指组织实现年度预算确定的收入任务，包括

预算收入的组织征收和管理、收纳入库、划分报解和退库。收入

预算执行要求组织预算收入与坚持政策法规相结合、与促进生产

发展相结合，还要求加强预算收入执行的日常管理，提高组织预

算收入的质量。

各级预算收入征收部门必须依照法律、行政法规及财政部门

制定的组织预算征收具体制度和方法，及时、足额征收应征的预

算收入，不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截

留、占用或挪用预算收入。另一方面，有预算收入上缴任务的部

门和单位必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将

应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国库，不得截留、占用、

挪用或者拖欠。

预算收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国

有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入等四个方面。其中，

一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国

有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

一般预算收入的征收单位，一是税务部门，二是有非税收入

征收职能的部门和单位，包括列入部门预算范围的有收入征收职

能的行政事业单位。负责预算收入征收的部门和单位，应当依照

法律法规，及时、足额征收应征的预算收入，也就是要做到应收

尽收。

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专栏0-1收入预算执行信息共享

目前，财税库银横向联网已经在全国全面推广，绝大部分税收

均通过横向联网系统实行电子缴库。在各部门单位的共同努力和密

切配合下，收入预算执行信息的共享范围和深入在不断扩大。但总

的来看，财政部门、税务部门、预算单位之间收入或预算执行信息

的共享和共用仍然不够。按照《预算法》的规定，各级政府应当加

强对预算执行的领导，支持税务、海关等收入征收部门依法组织预

算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。财政、税务、海关、

人行等部门在预算执行中，应当加强对预算执行的分析，应当主动

加强信息共享，发现问题时应当及时建议本级政府财务采取措施予

以解决，为统筹分析财政收支情况提供精准数据支持和政策建议。

对于税收收入来说，一是应积极推进财政部门与税务、海关等

征收机关之间的横向联网，从征收机关直接获取税收收入应征、缴

库、减免、退付等方面的征缴明细信息，为税收收入执行分析和预

测提供更加全面准确的数据信息。二是应继续完善协调机制，财政

部门、税务机关、人行国库、商业银行应巩固完善各层级、点对点

的联系机制，明确部门职责、加强协调配合。三是应及时升级优化

系统及网络、服务器、存储设备、数据库等软硬件环境，满足横向

联网业务发展需要。四是要积极宣传横向联网知识和工作成效，提

高社会各界对横向联网的认知度。

对于非税收入来说，一是税务部门征收的非税收入，财政、税

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务部门应明确划转项目的征缴业务流程、管理规范以及系统互联互

通的技术规范、数据标准等，税务部门应当与财政系统互联互通，

应及时将非税收入计征、缴库、减免、退付等明细信息反馈财政部

n,并积极创造条件，尽快实现非税收入征缴明细信息实时共享。

二是通过集中缴库或就地缴库方式收缴的非税收入，财政部门和人

民银行国库应积极创造条件，按照统一的数据规范传送缴款人、缴

款金额、非税收入项目、收入分类科目等信息。

一、税收收入

（-）税收收入征缴的职责分工

我国负责预算收入征收工作的有财政、税务、海关等部门和

单位。这些部门和单位在征收预算收入时，必须依照有关法律、

法规进行，既不能多征，也不能少征。

（1）税务、海关等征收机关按照税收政策和税务征管制度

规定组织税款征收，并开具法定税收票证，将税款及时足额缴入

国库。

（2）财政部门按日接收同级人民银行国库电子《国家金库

收入日报表》后，按照收入分类科目，将税收收入记入财政总预

算会计账。

（3）省级人民银行国库按规定按日及时将全省的电子缴库

信息、入库流水、收入日报表等信息通过横向联网系统发送至省

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级财政部门，市县级财政部门按照管理权限在系统中共享信息。

（二）财税库银税收收入电子缴库横向联网

财税库银税收收入电子缴库横向联网是运用计算机和网络

技术对传统的税款缴纳和入库方式进行的改革，通过建设财政部

门、税务机关、人行国库、商业银行等部门之间的联网，实现以

电子缴税为核心的税款缴纳、化解、入库的全程电子化和各部门

之间的信息共享。

2007年，财政部、国家税务总局与中国人民银行国库启动了

财税库银税收收入电子缴库横向联网改革。在各级财政部门、税

务机关、人民银行国库（国库）和商业银行等联网单位的共同努

力和密切配合下，全国横向联网工作取得新的进展和成效，横向

联网电子缴税覆盖范围进一步扩大，电子退库、更正、免抵调业

务稳步推行。电子缴库在提高税收收入收缴信息化水平和工作效

率、提升财税部门公共服务能力、行政效能和宏观决策支持能力

等方面发挥着重要作用。

通过财税库银横向联网系统缴纳税款，纳税人突破了在纳税

申报、缴款等环节所受时间和空间的限制，可避免往返于税务部

门和商业银行之间缴纳税款，能够为纳税人节约更多的时间。纳

税人开户银行从纳税人银行账户扣款后，当天即办理税款解缴,

并按照与人行国库对账批次于当天或次日将资金清算入库，大幅

减少了税款资金缴库的在途时间。财政部门通过与人行国库的联

网系统，可以于当天或次日在线获取预算收入日报表、电子入库

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清单和每笔电子缴税的明细信息，有利于提高预算收入执行分析

的及时性和准确性，并为深入开展财税信息大数据分析预测创造

了条件。

专栏0-2税收收入征缴的历史

税收收入征缴方式主要分为两个阶段，纳税人用现金、转账为

主的手工操作缴税阶段和财税库银电子缴库阶段。

在2007年6月6日前，是纳税人用现金、转账为主的手工操

作缴税阶段。这时，税务机关和国库办理税款入库，需重复录入相

关信息并传送纸质票证，税款征缴工作效率不高；税款资金征缴入

库过程透明度不高，缺乏事前事中控制，延压税款现象时有发生，

税款入库时间较长；税收收入信息反馈机制不健全，难以及时为财

政预算执行分析及预测和税务、国库统计分析提供准确依据；不方

便纳税人缴税，纳税人需分别到税务机关和商业银行办理相关缴税

手续。

以2007年6月6日财政部、国家税务总局、中国人民银行关

于印发《财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案》的通知出

台为标志，财税库银电子缴库模式的试点探索开始。目前，税款缴

纳基本使用电子缴库形式，只在特殊情况无法进行电子缴库集时，

及在集贸市场及偏远地区可能使用现金转账缴税o财税库银横向联

网逐步实现税款缴纳、划解、入库和对账业务的电子化，方便了纳

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税人缴税，简化了业务操作，加快了税款入库速度，实现了税款征

收信息在财政部门、税务机关、国库间的共享，取得了一定的成效。

(三)税收收入征缴流程

税款缴库主要按照税收收入电子缴库横向联网制度规定实

行电子缴库，包括划缴入库和自缴入库两种形式。

(1)划缴入库模式是纳税人与税务机关、开户银行事前签

订授权划缴税款协议，税务机关发起联机扣税缴库，包括实时扣

税和批量扣税两种方式。实时扣税，是指纳税人在税务大厅或网

上直接申报缴税，税务机关审核后实时发起逐笔扣税指令，纳税

人开户银行收到指令后自动从纳税人银行账户扣缴入库，并将回

执实时返回税务机关。批量扣税主要适用于个体工商户等定期定

额缴税的情况，事先约定纳税时间与金额，税务机关定时发起批

量扣税指令，纳税人开户银行收到指令后自动从纳税人银行账户

扣缴入库，并将扣款结果返回税务机关。

(2)自缴入库模式是银行端查询缴税模式，纳税人向税务

机关申报纳税后，持税务机关开具的《银行端查询缴税凭证》，通

过商业银行柜台、网上银行、手机银行、POS机等银行提供的查

询缴税渠道，查询并确认应缴税款信息后，将税款通过银行直接

划缴入库。银行端查询缴税模式缴纳税款，纳税人不需要事先签

订授权划缴税款协议，主要适用于自然人缴税。

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二、非税收入

(-)非税收入收缴管理改革

政府非税收入国库集中收缴，是指非税收入按照规定程序,

通过国库单一账户体系直接缴入国库。2002年，按照中央关于深

化"收支两条线"改革和财政国库管理制度改革要求，财政部会同

中国人民银行国库推进非税收入收缴管理改革，建立新型的非税

收入收缴账户体系和收缴流程，实现非税收入直接上缴财政。改

革取消了各级执收单位自行开设和管理的收入过渡性账户，执收

单位通过财政部门建设的非税收入收缴管理系统开具《非税收入

一般缴款书》，缴款人根据缴款书所列款项，通过非税收入收缴代

理银行直接将资金缴入非税收入收缴财政专户，专户内归集的收

入完成资金与信息匹配后在规定时间内划缴国库。

近年来，在各级政府非税收入收缴管理改革基本实现全覆盖

的基础上，财政部积极推行非税收入收缴电子化管理，开发使用

网络化、集中式控制的非税收入管理系统，引入电子《非税收入

一般缴款书》，实现非税收入收缴的全流程在线和电子化办理。

执收单位通过非税收入管理系统在线开具电子《非税收入一般缴

款书》，缴款人使用电子《非税收入一般缴款书》上的缴款码，可

以采用网上银行、手机银行、P0S机刷卡等多种渠道查询收费信

息并缴款，资金直接缴入财政部门在非税收入收缴代理银行开设

的财政专户。非税收入收缴电子化不仅有效提升了执收单位、缴

款人和代理银行办理非税收入收缴业务的效率和透明度，而且大

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大提升了政务服务缴费的便民服务水平。

(二)非税收入收缴的流程

非税收入应全部纳入财政预算管理，实行国库集中收缴制度,

按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本

经营预算管理。教育收费等应纳入财政专户管理，收缴参照非税

收入收缴管理制度执行。没有明确规定执收单位、偶然性以及涉

密的非税收入等，可实行就地缴库。应积极创造条件，实现非税

收入资金直接缴入国库，暂未实现非税收入直接缴入国库的，应

在规定时限内缴入国库。

(1)非税收入资金收缴全流程实行电子化管理，依据电子

凭证进行业务处理。

(2)财政部门根据各执收单位实际收缴管理工作需要确定

其收缴方式，缴款人或执收单位按照规定的收缴方式及时足额缴

纳非税收入。

(3)执收单位按照财政部门在一体化系统中设置好的非税

收入项目信息，开具电子《非税收入一般缴款书》。

(4)缴款人持执收单位开出的《非税收入一般缴款书》将

款项缴入。

(5)在集中汇缴方式下，执收单位按照财政部门规定的时

限要求，在一体化系统中汇总填制电子《非税收入一般缴款书》，

将应缴款项及时足额上缴财政。

(6)缴入财政专户的非税收入，代理银行按日向财政部门

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提供其代收非税收入资金的财政专户库存表等原始凭证。

(7)财政部门对代理银行原始凭证进行审核，经审核无误

后，分资金性质、收入分类科目、非税收入项目和单位将非税收

入记入财政专户会计账。

(三)专项债券对应项目专项收入收缴管理

专项债券是指地方政府为有一定收益、能实现项目收益与融

资自求平衡的公益性事业领域项目，发行的专项债券。专项债券

的发行项目都有稳定的预期收入，对应政府性基金收入或者专项

收入，能够保障偿还债券本息。为强化专项债券项目主管部门和

单位的偿债责任，防止用于偿债的项目收益资金被挤占挪用，保

障专项债券本息按时足额偿还，需要强化管理责任，对专项债券

的收入收缴提出明确要求。

(1)财政部门根据新增专项债券应还本金利息金额，在债

券兑付日前一定时期内向项目实施单位及其主管部门下发上缴

专项收入通知。

(2)主管部门据此向新增专项债券对应项目建设单位开具

电子《非税收入一般缴款书》，由项目实施单位将应上缴项目收

益按时足额上缴财政，用于新增专项债券还本付息。

(3)财政部门确认专项债券对应项目专项收入后，应登记

相应项目的“待还地方政府债券本金支出”和“待还地方政府债

券利息支出”；财政部门偿还项目还本付息资金后，应冲减相应

项目的应付政府债券和应付利息。

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(4)项目主管部门和单位未按既定方案落实专项债券还本

付息资金的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施，确保

债券按时足额还本付息。

(四)非税收入退付管理

非税收入退付是指因技术性差错或政策性原因等导致的，需

要将已缴入财政的非税收入款项退还给缴款人的行为。

(1)办理非税收入退付，原则上由缴款人通过执收单位向

财政部门提出退付申请。

(2)财政部门授权执收单位办理退付的，由缴款人直接向

授权的执收单位提出退付申请。

(3)退付申请应包括退付原因、退付金额、退付收款人账

号等信息，并按规定提供非税收入收缴原始凭证等。

(4)各级财政部门及其授权的执收单位受理退付申请后，

对实际入库(户)数、退付原因等情况进行严格审核。

(5)审核通过后，按规定从国库或财政专户等，将应退付

资金及时足额退至缴款人或执收单位账户。

(五)非税收入收缴与资产管理的衔接

非税收入收缴与资产管理相衔接是近些年普遍提出的管理

理念，也是财政部门加强管理的客观需要。这是因为部分非税收

入的产生与资产管理活动密切联系，如国有资产的出租、出借等

行为，此类资产管理活动将直接导致非税收入的产生。为了规范

和加强单位的资产管理，防止国有资产的流失，单位资产的出售

21

收入、出让收入、差价收入、报废报损残值变价收入等收益都要

作为非税收入、统一进行收缴管理，不得隐瞒、截留、坐支。非

税收入收缴应与资产管理加强衔接，全面规范国有资产使用及处

置，避免财政资金的浪费。比如国有资产管理产生的收入在非税

收入收缴项目库中有两个对应项目，即“国有资产处置收入”和

“国有资产出租出借收入”。当单位对资产进行处置或者出借时，

应在规定的时间内开具非税收入缴款书，及时到非税收入代理银

行进行缴款，并由代理银行按规定上缴本级财政非税收入归集专

户。

具体来说，单位开展资产出租出借、对外投资、处置等管理

活动时，产生的收入作为非税收入管理的，单位依据资产管理模

块传递的应缴信息开具电子《非税收入一般缴款书》，将应缴款

项及时足额上缴财政。这样可以促进资产处置的规范运作，利用

信息系统对资产处置收入情况进行分析，提高财政资金使用效益。

（六）非税收入收缴的管理要素

非税收入收缴管理业务链条长、涉及面广，在当前财政收支

矛盾突出的情况下，优化资金征缴、提高非税收入收缴管理水平

显得尤为重要。经过多年的改革实践，非税收入实行票款分离的

国库集中收付制度，全流程实行电子化管理，依据电子凭证进行

业务处理，财政部门根据各执收单位实际收缴管理工作需要确定

其收缴方式，缴款人或执收单位按照规定的收缴方式及时足额缴

纳非税收入。通过电子化管理、信息互联互通等手段，构建和完

22

善了非税收入收缴管理业务闭环，进一步提高征缴效率、夯实各

方责任。

非税收入收缴管理要素是根据管理需要设置的，能够全面反

映非税收入收缴管理要求和权责范围的所有要素的合集。非税收

入收缴管理要素包括：政府非税收入执收项目名称、政府非税收

入执收项目代码、政府非税收入执收项目识别码、政府非税收入

执收项目生效日期、政府非税收入执收项目失效日期、征收对象、

征收部门、收缴标准名称、收缴标准计量单位、收缴标准上限、

收缴标准下限、分成方式、分成标准、政府非税收入批准文号、

政府非税收入缴款识别码、政府非税收入一般缴款书票号、开票

日期、缴款人全称、实际缴款人全称、实际缴款人账号、实际缴

款人开户银行、缴款渠道、应缴金额、缴款金额、缴款日期、入

账日期、收缴方式、缴库金额、缴库时限、缴库账户全称、缴库

账户账号、缴库账户开户银行、退付类型、退付日期、退付原因、

原非税收入一般缴款书票号、原非税收入一般缴款书缴款识别码、

退付金额、退付收款人全称、退付收款人账号、退付收款人开户

银行、退付账户全称、退付账户账号、退付账户开户银行共44个

管理要素。

如“政府非税收入执收项目识别码”要素，这是各级财政部

门向财政部申请获取的政府非税收入执收项目的全国唯一标识，

识别码长度设置为12位，由行政区划码、顺序码两部分组成。

全国统一使用一套编码规则，保证数据传输的顺畅和快捷。同时，

23

对于非税收入收缴的缴款渠道也做出了明确规定，统一各商业银

行接口报文规范、信息交换控制机制，力求建立的全国统一的政

府非税收入电子化缴费通道，包括柜台缴款、自助终端、企业网

银等多种方式。通过借助非税收入管理要素的帮助，可以将管理

语言转化为计算机语言，统一全国管理口径，方便各级财政、各

级单位之间的数据对接，避免因要素不一致造成的系统数据无法

传输的现象。

三、地方政府债务收入

地方政府债务收入只能通过发行地方政府债券来募集。地方

债券可细分为新增债券、置换债券、再融资债券。新增债券对应

报全国人大批准的地方政府债务新增限额，用于新增公益性资本

支出；置换债券用于置换清理甄别后纳入预算管理的地方政府存

量债务，不增加地方政府债务余额；再融资债券即发行地方债券

偿还到期地方债券本金，也不增加地方政府债务余额。发行新增

债券、置换债券、再融资债券的规模，分别不得超过财政部下达

的当年本地区新增债券限额、置换债券发行额度、再融资债券发

行额度。当年存在新增债务限额提前下达情况，各地在本地区全

年地方政府新增债务限额经本地区人大常委会批准前，新增债券

发行规模不得超过新增债务提前下达额度。

(-)地方政府债券的发行方式

地方政府债券按照市场化原则，主要采用公开发行方式发行,

包括公开招标和公开承销。公开招标主要参照记账式国债发行安

24

排，通过承销团面向债券市场招标（或承销）发行债券，债券利

率等通过招投标（或簿记建档）确定，适用于新增债券、再融资

债券以及置换债券中不适合采用定向承销方式发行的地方债券。

定向承销是省级政府面向地方政府存量债务中特定债权人，在充

分协商的基础上进行簿记建档的发行方式，主要适用于银行贷款

等存量债务对应的置换债券发行。单一期次债券发行额在规定规

模以上的应当通过公开招标方式发行。发行地方政府债券需要按

有关规定组建债券承销团，开展信用评级和信息披露。

（二）地方政府债券的发行期限

近年来，财政部不断丰富地方债券期限品种，并逐步放宽期

限限制，目前，地方政府债券有1、2、3、5、7、10、15、20、

30年期等多个品种。自2019年起，财政部发文明确不再限制地

方债券期限比例结构，允许地方财政部门自主确定债券期限。一

般债券以一般公共预算收入为还款来源，应当合理均衡各期限发

行规模，满足更多类型投资者的期限偏好。地方财政部门应当根

据预算安排、未来偿债压力等因素，合理确定各期限发行规模。

专项债券主要以对应项目收益为还款来源，债券期限应当更多考

虑项目期限。地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项

目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，

逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。

（三）地方政府债券的发行渠道

地方政府债券的发行主要通过财政部规定的债券发行系统,

25

面向银行间债券市场、证券交易所债券市场跨市场发行，并按有

关规定进行托管和上市交易。近年来，地方政府债券发行渠道持

续拓展。一是推进在交易所发行地方债券，于2016年启动在上

交所发行地方债券，2017年启动在深交所发行地方债券，较好发

挥了交易所债券市场对券商类金融机构的动员作用和对企业、个

人投资者的辐射作用。二是指导地方在自贸区发行地方债券，有

效吸引了外资金融机构参与我国地方债券承销。三是推出地方债

券柜台发行，进一步拓宽了地方债券发行渠道，更好满足了个人

和中小机构投资需求，丰富了投资者群体，并促进城乡居民增收，

增强人民获得感。

(四)地方政府债券发行收入确认和转贷

地方政府债券的发行主体一般是省级政府，通过转贷的协议

将债券发行收入转贷至下级财政部门。地方政府债券的缴款额与

债券面值有关账务调整按照转贷债券面值按比例分配，主要考虑

公平原则，需要将债券缴款额大于(或小于)面值金额的部分按

比例分摊。

(1)地方政府债券公开招标或公开承销发行后，省级财政

部门应当按有关规定确认债券发行收入，并转贷至市县级财政部

门。地方政府债券承销团成员应当按照债券应缴款金额，不迟于

债券缴款日，将发行款缴入债券发行文件中规定的国家金库各省、

自治区、直辖市、计划单列市分库。

(2)省级财政部门收到债券发行缴款后，应当按照转贷协

26

议及时将资金调度到有关市县级财政部门。

（3）地方财政部门应当按照财政总预算会计制度有关规定,

将债务转贷支出和债务转贷收入按照实际收到的转贷金额入账。

（4）如因债券续发行等原因导致地方政府债券缴款额与债

券面值不同，省级财政部门应当将缴款额调整为债券面值金额反

映，同时将缴款额大于（或小于）面值金额的部分，减列（或增

列）有关付息支出。缴款额大于（或小于）地方政府债券面值的

部分，涉及到转贷市县的，原则上按照转贷债券面值按比例分配。

（五）地方政府债券的管理要素

地方政府债券的管理要素包括债务限额、下达日期、债务余

额、债券代码、债券名称、债券简称、债券类型、实际发行额、

发行日期、发行年度、债券期限、票面利率、还本方式、转贷金

额、转贷协议号、转贷日期、实际到账日期、发行方式、债券招

标标的、债券招标方式、承销团代码、承销团名称、承销机构编

码、承销机构名称、承销机构联系人、承销机构联系电话、承销

比例、兑付类型、债务类别、债务期限、利率类型、利率、签订

日期、协议号、协议金额、债务类型、债权人类型、债权人全称

等。

四、单位资金收入

单位资金收入包括事业收入、经营收入、附属单位上缴收入

和其他收入等，与财政拨款收入共同构成保障单位开展活动的资

金来源。从近些年的行政事业单位国有资产报告可以发现，部分

27

预算单位货币资金占比较大，单位资金并未充分发挥作用、产生

效益。单位资金收入除因开展专业业务活动、辅助业务活动或经

营活动等取得的合规收入，也有因国库集中支付制度执行不规范,

将财政拨款资金通过零余额账户转入本单位实有资金账户获得

的资金收入。

2000年部门预算改革之初，财政部就提出了将单位所有收

入和支出全部纳入部门预算实行综合预算管理的理念，单位已经

开始把单位资金编入预算，预算中全面反映单位的财政性资金和

单位自有资金的收支运行情况。但单位资金收入和支出的预算执

行管理尚存在短板，对单位资金收支的预算执行管理仍需提升。

在实际执行过程中，财政部门对单位资金收支预算执行刚性约束

不够，缺乏有效的管理手段，无法获取单位银行账户的资金收支

信息，单位资金收支行为完全游离于财政部门掌握之外，单位是

否将全部收入编入了部门预算，实际支出是否按照批准的部门预

算执行，以及财政年度结束后单位银行账户还有多少沉淀资金，

财政部门都无从知晓。

近年来，党中央国务院要求加强政务公开，打造阳光政府，

财政部门推进预决算公开力度不断加大，但大部分还局限于财政

拨款收支信息公开，单位资金收支信息很少公开，社会公众无法

监督单位资金收支账本。单位资金收支行为缺乏刚性预算约束，

资金收支信息公开透明度不够，极易引发违规违纪问题，成为孳

生小金库的温床。

28

在全面从严治党的大环境下，严格管理、依法行政、政府公

开深入人心，加强单位资金收支预算刚性约束，严格单位资金收

支预算执行管理的呼声越来越高，随着现代信息技术发展，也为

达到上述管理目标提供了可能。在单位资金收入纳入预算管理的

模式下，财政部门全面掌握单位预算资源，单位资金全口径列入

部门预算，与单位财政拨款收入一并统筹安排，更加有效发挥资

金合力。通过国库单一账户体系集中管理财政资金，实现了政府

现金流量与存量的集中化管理，为政府进行现金管理、开展资金

运作、缓解债务压力创造了条件，增强了政府调控经济的能力。

预算单位所有支出无论资金来源都要编制预算，严格按照预算执

行，也能促使预算单位增强预算意识和工作计划性，提高预算编

制的准确性和财务管理的规范性，单位加强财务管理的意识明显

增强，管理水平大幅度提高。

（一）单位资金收入的管理要求

单位资金收入要全部纳入预算管理，同财政拨款一样编入年

初预算并生成相关预算指标，一体化系统相应登记预算指标账。

执行中，单位资金收入超过年初预算的，原则上不新增安排当年

支出，确需新增的要编制收入预算和支出预算调剂方案，并报财

政部门审批。考虑到单位资金完全比照财政拨款管理要有一个过

程，允许地方财政设置不超过三年的过渡期。在过渡期内，预算

调剂方案由部门自行审批。

29

(二)单位资金收入的管理模式

单位资金收入存放的管理可以沿用单位实有资金账户分散

管理模式，也可以统一到财政代管资金专户集中管理」

(1)沿用单位实有资金账户分散管理模式的，财政部门要

与单位账户开户银行进行联网，同时单位要与财政部门、开户银

行签订三方协议，约定开户银行要按时向财政一体化系统发送单

位资金账户的资金余额、收付信息等。通过三方协议来明确预算

单位、财政部门和开户银行在单位资金存放管理中的权利和义务,

解决单位资金存放管理难题。财政部门和单位主管部门可在一体

化系统中对于单位资金账户的额度变化等信息进行查询了解，进

而加强单位资金管理。

(2)单位资金在财政代管资金财政专户集中管理的，开户

银行要对专户中资金按单位进行分账核算，开户银行应按照财政

部门有关要求定期将财政代管资金财政专户中分单位的收入、支

出、余额信息发送财政部门，一体化系统进行自动记录。一体化

系统自动对单位资金实际收入与收入预算进行比对，反映二者差

异。单位资金收入信息通过一体化系统对单位主管部门开放，主

管部门应利用相关信息做好下属单位的单位资金收入监督管理。

(三)单位资金收入的管理监督

随着预算制度的不断完善和预算执行管理的不断加强，财政

资金使用效率得到了较高的提升，但对于单位资金收入执行信息

的管理监控还不充分，可能间接导致预算编制不完整、预算支出

30

控制不严、财政资金未充分发挥其应有的效益等问题。提高单位

资金收入执行信息的管理监控，对促进财政资金发挥其社会效益

至关重要。

(1)财政部门要与单位账户开户银行进行联网，同时单位

要与财政部门、开户银行签订三方协议，约定开户银行按时向财

政一体化系统发送账户资金余额、收付信息等。

(2)财政部门要通过一体化系统与单位会计账联网，及时

获得单位资金收入的变化、余额、往来方单位信息等。

(3)一体化系统自动将银行发送的账户信息与单位会计账

内的单位资金信息进行核对比较。

(4)财政部门和主管部门利用一体化系统中的信息，对于

单位资金收入进行监控和分析，发现问题及时予以纠正和反映,

以加强预算执行监管的活动。

专栏0-3单位资金收入的构成

单位资金收入是指除财政拨款收入和财政专户管理资金以

外的收入，包括事业收入(不含教育收费)、上级补助收入、附

属单位上缴收入、事业单位经营收入及其他收入等。

事业收入(不含教育收费)是指事业单位开展专业业务活动

及其辅助活动取得的收入。按照国家有关规定应当上缴国库或者

财政专户的资金，不计入事业收入；从财政专户核拨给事业单位

31

的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收

入。

上级补助收入是指事业单位从主管部门和上级单位取得的

非财政补助收入。

附属单位上缴收入是指事业单位附属独立核版算单位按照

有关规定上缴的收入。

事业单位经营收入是指事业单位在专业业务活动及其辅助

活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。

其他收入包括债务收入、投资收益、银行存款利息收入、现

金或存货捐赠收入、现金盘盈收入、存货盘盈收入、收回已核销

应收及预付款项、无法偿付权的应付及预收款项等。

第三节支出预算执行

支出预算执行是国家预算资金分配和使用的过程。从具体操

作的角度来说，是按照支出预算指标进行财政拨款。财政拨款一

般由预算单位向同级财政部门提出申请，经财政部门审查后签发

拨款凭证，交由国库统一办理。

支出预算执行的基本要求是严格遵守预算的法制性、努力提

高资金的使用效益、及时解决预算执行中出现的新情况、新问题。

各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执

32

行预算和财政制度，强化预算约束，不得擅自扩大支出范围、提

高开支标准；严格按照预算规定的支出用途和政府采购法律制度

规定使用资金，合理安排支出进度。

一、部门预算

(-)国库集中支付

1.国库集中支付制度

国库集中支付制度是指预算支出通过国库单一账户体系，采

取财政直接支付或者财政授权支付方式，将资金支付到收款人的

制度办法。它是对预算资金分配、使用、银行清算及资金到达商

品和劳务供应者账户的全过程集中进行管理监控的制度。

(1)改革内容

在实行国库集中支付制度之前，我国财政资金的拨付是通过

征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制

下，重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利

于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以

及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政

资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚

至出现腐败现象。

为解决传统财政资金支付制度存在的种种弊端，加强财政管

理监督，提高资金使用效益。2001年2月，国务院批准财政国库

管理制度改革方案，明确实行国库集中支付制度改革。

一是建立国库单一账户体系。国库单一账户体系主要由国库

33

单一账户、零余额账户和财政专户组成。其中，国库单一账户由

财政部门在人民银行开设，用于记录、核算和反映纳入预算管理

的财政收入和支出活动，并用于与在商业银行开设的零余额账户

进行清算，实现支付。财政部门零余额账户和预算管理零余额账

户分别用于财政直接支付和财政授权支付，并与国库单一账户清

算。财政专户由财政部门在商业银行设立，用于管理核算法律明

确规定或国务院批准的特定专用资金。

二是实行国库集中支付。财政资金直接通过零余额账户支付

到商品和劳务供应者、领取工资和补贴的个人等最终收款人，再

与国库单一账户清算，不再拨付到部门和单位银行账户。国库集

中支付具体分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是

指由财政部门开具支付令，通过财政部门开设在代理银行的零余

额账户，将资金直接支付到最终收款人(即商品和劳务供应者)，

每日终了人民银行国库单一账户与代理银行进行资金清算。财政

授权支付是指预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过预

算单位开设在代理银行的零余额账户，将资金支付到最终收款人,

每日终了人民银行国库单一账户与代理银行进行资金清算。

三是建立预算执行动态监控机制。财政部门依托国库单一账

户体系和现代信息技术，通过内控管理和外部监督，动态监控财

政资金支付全过程。

(2)改革成果。

国库集中支付制度的建立带来了财政资金管理的基础性、革

34

命性变化。

一是财政国库管理理念发生根本性变化。我国国库的内涵和

功能得到了全面延伸和完善，更加注重管理、注重绩效、注重服

务。

二是财政资金运行调控能力显著提升。财政资金由过去各单

位分散管理转变为财政部门统一管理，财政资金调度能力发生根

本改观，对各项重大支出的保障能力大大增强。

三是财政资金运行效率和使用效益明显提高。财政支出通过

财政直接支付或财政授权支付方式，直接支付到最终收款人，大

幅提高了财政资金的运行效率。

四是财政资金运行信息反馈的速度和质量有了大幅提高。财

政收支运行信息的真实性、准确性和实效性有了机制保障，财政

政策的制定和实施有了更为及时、可靠的信息支撑。

五是财政资金运行安全得到切实保障。财政支出通过国库单

一账户体系直接支付给最终收款人，预算单位“花钱不见钱”，

从机制上解决了传统方式下资金被截留、挤占、挪用等问题。

(3)发展方向。

当前，国库集中支付制度改革已取得明显成效，国库集中支

付制度已成为预算执行的基本制度。但从总体上看，与党中央、

国务院已明确的改革目标比，与国家治理体系和能力现代化的要

求比，仍有一定差距：一是财政直接支付的效率和财政授权支付

的规范性问题。二是部门预算执行控制体系不完整与管理职责虚

35

化问题。三是信息化、无纸化管理推进受到制约的问题。四是资

金支付管理与政府采购、收支预测、工资发放、资产管理等业务

环节不衔接的问题。五是国库总账系统中没有记录应征（缴）数

据和明细征缴信息，对于支撑收入和现金预测能力有限的问题。

下一步，需要将国库集中支付制度向现代财政国库管理制度

延伸，围绕实现现代财政国库管理”控制、运营、报告”三大功

能，全面优化整合政府采购、资金支付、工资发放、现金管理、

收入管理、账务处理、决算与财务报告等业务流程，研究建立高

效的资金拨付体系、完整的支出控制体系、精确的现金预测体系、

全面的信息记录和报告体系、有效的预算执行监督体系、全国总

账数据管理体系，最终构建现代财政国库管理制度。

为此，《规范》取消划分财政直接支付和财政授权支付，资

金支付统一了采用国库集中支付的方式，资金支付均由单位提出

申请，经财政部门校验审核后，发送代理银行支付给收款人，全

流程实行电子化管理。国库集中支付时，所有资金支付都需经过

财政一体化系统校验，既区别于财政直接支付仅对部分资金支付

进行财政审核的做法，也区别于财政授权支付由单位直接向国库

集中支付代理银行发送支付令的做法。这种方式简化了支出业务

程序，依托信息系统打造完善的预警监控及明细信息追溯机制，

进一步减少财政部门对预算支出的事前审核，依托信息系统打造

完善的预警监控及明细信息追溯机制，提高资金支付效率和安全

性。同时，由于将事后的审核前移到事前和事中，发现资金支付

36

过程中的违规问题也可以及时处理。

2.国库集中支付业务

(1)国库集中支付的流程

国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政

支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由单

位提出申请，经校验审核后，将资金通过单一账户体系支付给收

款人。

国库集中支付的流程明确了部门、单位的预算执行主体地位,

赋予了部门预算执行管理权限，并强调了部门、单位应对本部门、

本单位的预算执行结果负责。这样规定有利于厘清财政部门和预

算单位在预算执行中的职责分工，避免将财政部门误解为预算执

行的单一主体，造成主体责任不清。同时，在一体化系统中设置

校验规则的控制机制，一方面有利于减少人工干预、提升控制水

平，加强对于预算支出严格按照预算执行的管理和监督；另一方

面也减少了纸质单据流转，使用电子凭证，大幅减少预算执行中

支付申请的运转时间，提高资金流转效率。

①一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营

预算资金应当纳入国库单一账户体系，按照国库集中支付制度办

理资金支付。财政专户管理资金应当参照国库集中支付流程办理

资金支付，积极创造条件直接支付到最终收款人。

②单位在一体化系统中填报支付申请报送财政部门，并对支

付申请的真实性、合法性、合规性、完整性负责。

37

③财政部门在一体化系统中预设校验规则，支付申请在一体

化系统中进行事中校验。在此基础上，主管部门根据管理需要可

向财政部门申请增加部门适用的个性化校验规则。

④除按账户管理规定保留的划拨工会经费、住房公积金、提

租补贴、以及财政部门批准的特殊款项外，预算单位不得违反规

定向本单位、上级主管单位、所属下级单位的实有资金账户支付

财政资金。

⑤一体化系统校验不通过的支付申请自动退回单位主管部

门，并告知退回原因，主管部门可根据实际情况将支付申请撤销、

退回、或要求预算单位修改或补充资料后再次报送。财政部门也

可根据主管部门申请预先设置审核校验规则，将支付申请直接退

回单位。

⑥再次报送的支付申请发送至财政部门后，一体化系统自动

进行校验。校验仍不通过的，由财政部门人工审核，根据实际情

况将支付申请挂起、退回或通过。

⑦支付申请校验通过后，系统相应登记预算指标账，同时将

国库集中支付凭证发送代理银行。开设零余额账户的单位，原则

上通过单位零余额账户支付资金；未开设零余额账户的单位通过

财政零余额账户支付资金。

⑧代理银行根据凭证支付资金后，通过一体化系统将国库集

中支付凭证回单发送财政部门和单位，作为财政总预算会计和单

位会计核算的依据。

38

⑨各级国库必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证或者

支付清算指令于当日办理资金拨付，并及时将款项转入收款单位

的账户或者清算资金。

图0-2国库集中支付流程图

国库集中支付流程图

单位主管部门财政部门代理银行清算银行

，下达指标

.自动校卷-

申请I

J

S

不通过,1J

资

金

修改或

次校修——通过一►

支补充说明.

付不正过

—通过T爱惠+、

-不通过-支付资金

I生成

'当回单

接收接收

，支付回单’支付回单

资

金清算单：

清

算

接收I

清算回单,

会

▼

计

飞位总预篁预算指标

核会计核算会计核算会计核算

算

（2）国库集中支付的控制机制

在现行的“预算指标控制用款计划，用款计划控制资金支付”

39

机制下，用款计划承担了部分细化预算的职能，编制内容复杂,

单位编报用款计划工作量大且准确性不高，执行中频繁调整。由

于用款计划报送不及时、不准确等原因，甚至造成单位混用科目、

项目的情况，形成支付信息的错误和失真，对后续会计核算和决

算报表等环节产生错误影响。预算指标细化到具体项目之后，通

过用款计划细化预算指标的方式可以调整，用预算指标控制资金

支付的条件已经成熟。因此，有必要建立预算指标直接控制资金

支付的机制，预算指标下达后，单位根据预算指标申请支付资金,

财政严格按预算指标进行支付控制，防止出现单位无预算指标、

超预算指标拨款的行为。

建立预算指标直接控制资金支付的管理机制，一是有利于落

实预算法有关要求，督促预算部门和单位科学准确编制预算，并

严格按照预算执行，实现预算执行与预算编制的有效衔接。二是

有利于完善项目全生命周期管理机制。按照项目预算指标办理和

控制资金支付，杜绝混科目、混项目使用资金情况发生，使预算

单位原原本本地执行项目，一体化系统直接按照项目记录和核算

支出信息并与各环节共享，实现项目全生命周期管理的要求。三

是有利于构建高效的资金支付机制，落实部门和单位的预算执行

主体责任。简化支出业务程序，依托信息一体化系统打造完善的

预警监控及明细信息追溯机制，进一步减少财政部门对预算支出

的事前审核，加强事中事后监管，提高财政资金运行效率。

1.预算指标直接控制资金支付的控制机制