基本公共服务均等化：过程与逻辑基于社会保障的研究

基本公共服务均等化：过程与逻辑基于社会保障的研究一、本文概述本文旨在探讨基本公共服务均等化的过程与逻辑，并以社会保障为研究视角，深入剖析其背后的机制与影响因素。基本公共服务均等化是现代社会治理的重要目标，对于保障公民基本权利、促进社会公平正义具有深远意义。文章将首先概述基本公共服务均等化的概念及其重要性，接着分析当前社会保障领域在推进基本公共服务均等化过程中的现状与挑战，最后探讨实现基本公共服务均等化的路径与策略。在概念界定方面，本文将明确基本公共服务的内涵与外延，阐述均等化的基本含义及其在社会保障领域的应用。在现状分析方面，文章将梳理我国社会保障体系的发展历程，分析当前基本公共服务均等化取得的成效及存在的问题。在挑战分析方面，文章将探讨影响基本公共服务均等化的制度性障碍、经济社会发展不平衡等因素，以及这些因素如何制约基本公共服务均等化的推进。在路径与策略探讨方面，本文将结合国内外相关理论与实践经验，提出实现基本公共服务均等化的具体路径与策略。这些路径与策略将围绕完善社会保障制度、优化资源配置、加强政府监管等方面展开，旨在为我国基本公共服务均等化的实践提供有益的参考与借鉴。本文旨在通过系统研究和分析，为推动基本公共服务均等化提供理论支持和政策建议，为实现社会公平正义和可持续发展贡献力量。二、基本公共服务的定义和范畴社会保障服务：如基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及最低生活保障等，旨在消除或减轻社会成员因各种风险事件带来的生活困境，确保每个公民在生命周期的不同阶段都能得到必要的经济安全保障。教育服务：包括普及九年义务教育，推进学前教育、高中阶段教育的普及化，以及特殊教育、职业教育、继续教育等，确保公民享有接受良好教育的机会和资源，提升国民整体素质。医疗卫生服务：提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，保证城乡居民能获得预防、治疗和康复的基本健康保障，降低疾病负担，促进健康公平。住房保障服务：通过公租房、廉租房、棚户区改造等方式，满足不同群体特别是低收入家庭的基本居住需求，努力实现住有所居。公共文化体育服务：提供图书馆、博物馆、体育设施等公共资源，保障公民的文化娱乐需求和体育健身权益，丰富精神文化生活。基础设施与公用事业服务：包括公共交通、供水供电、通讯网络等，确保这些基础性服务覆盖城乡，有效支撑经济社会活动和日常生活。随着经济社会的发展和政府治理能力的提升，基本公共服务的内涵和外延不断拓展和完善，其目标在于追求均等化、普惠化和便捷化，确保所有公民不论身处何地、何种境况，都能享受到相对均衡且高质量的公共服务，从而不断提升全社会的福祉水平和生活质量。在社会保障领域，基本公共服务均等化尤为关键，它关乎社会公正与稳定，是衡量一个国家现代化程度和社会文明进步的重要标志。三、基本公共服务均等化的理论基础基本公共服务均等化（EqualizationofBasicPublicServices）的理论基础植根于多个学科领域，包括政治学、经济学、社会学和公共管理学。这些理论基础为理解基本公共服务均等化的概念、目标、实施过程及其重要性提供了深刻的洞见。公共产品理论是基本公共服务均等化的核心理论基础之一。这一理论由经济学家保罗萨缪尔森（PaulSamuelson）在1954年提出，强调了公共产品的基本特征：非竞争性和非排他性。基本公共服务，如教育、卫生和基础设施，通常具有这些特征。市场机制不能有效提供这些服务，需要政府介入以确保所有公民都能平等地获得这些服务。社会公平与正义理论，特别是约翰罗尔斯（JohnRawls）的正义理论，为基本公共服务均等化提供了哲学和伦理基础。罗尔斯的“差异原则”强调社会和经济的不平等应有利于最不利成员的最大利益。这意味着政府应通过确保基本公共服务的均等化来减少社会不平等，促进社会正义。社会整合与社会资本理论强调了社会凝聚力和信任的重要性。罗伯特普特南（RobertPutnam）等学者认为，社会资本——即社会关系和网络——对社会的繁荣和稳定至关重要。基本公共服务的均等化有助于增强社会资本，通过提高教育水平、改善健康状况和加强社区联系，促进社会整合。公共选择理论分析了政府如何在不同利益集团的影响下作出决策。詹姆斯布坎南（JamesBuchanan）等人提出，政府干预应旨在纠正市场失灵，确保公共产品的有效供给。在基本公共服务领域，这意味着政府需要通过适当的政策干预，确保服务均等化，防止市场机制导致的不平等。可持续发展理论强调了经济、社会和环境三者之间的平衡。基本公共服务的均等化是实现可持续发展的重要途径，特别是在减少贫困、提高教育和卫生水平方面。通过确保所有人都能获得基本服务，可以促进社会经济的全面发展，同时保护环境。基本公共服务均等化的理论基础是多维度的，涵盖了经济效率、社会公平、社会整合、政府干预和可持续发展等多个方面。这些理论为理解和实施基本公共服务均等化提供了坚实的框架，有助于制定有效的政策，促进社会的整体进步和公民的福祉。四、社会保障在基本公共服务均等化中的作用社会保障作为基本公共服务的重要组成部分，在实现基本公共服务均等化中扮演着至关重要的角色。本节将深入探讨社会保障在促进基本公共服务均等化过程中的作用及其逻辑基础。明确社会保障的概念，包括社会保险、社会救助、社会福利等方面。探讨社会保障如何通过提供基本保障，减少社会不平等，促进服务均等化。评估当前社会保障政策在实现基本公共服务均等化方面的效果。分析社会保障政策对不同社会群体的影响，尤其是对弱势群体的支持。选取几个具体案例，分析社会保障在促进基本公共服务均等化中的实际应用。本节将通过对社会保障在基本公共服务均等化中的作用进行深入分析，旨在为政策制定者提供理论支持和实践指导，促进社会保障体系与基本公共服务均等化的有机结合，从而推动社会公平和经济的可持续发展。五、我国基本公共服务均等化的现状分析公共服务均等化是指在一定区域内，所有公民都能获得质量相当的基本公共服务，这包括教育、医疗、社会保障、就业服务等方面。实现基本公共服务均等化是推动社会公平、缩小区域发展差距的重要途径。资源分配：分析不同地区、不同群体之间在公共服务资源分配上是否存在差异，以及差异的程度。服务可及性：考察公共服务设施的分布情况，以及公民获取服务的便利性。服务质量和效率：评估不同地区提供的公共服务在质量上是否存在显著差异，以及服务提供的效率如何。政策支持：研究现行政策是否有利于推动基本公共服务均等化，以及政策执行的效果如何。社会参与：分析社会各界对基本公共服务均等化的参与程度和影响力。改革创新：探讨在推动基本公共服务均等化过程中，是否有创新的做法和经验值得总结和推广。六、推进基本公共服务均等化的策略和建议在撰写具体内容时，我们将深入探讨每个策略和建议，结合实际案例和最新的研究成果，以确保内容的实用性和科学性。同时，我们也会注重文本的逻辑性和条理性，确保每一条建议都有明确的论据和证据支持。七、结论本文通过深入分析社会保障在基本公共服务均等化中的作用和逻辑，揭示了社会保障体系在实现基本公共服务均等化中的核心地位。研究发现，社会保障不仅是基本公共服务均等化的重要组成部分，而且是推动社会公平、促进社会和谐的关键力量。在实现基本公共服务均等化的过程中，社会保障政策的有效实施对于确保人民群众享有平等的基本公共服务权利具有重要意义。本文从社会保障的视角，探讨了基本公共服务均等化的实现路径和策略。研究表明，为了实现基本公共服务均等化，我们需要进一步完善社会保障体系，提高社会保障水平，扩大社会保障覆盖面，确保人民群众在基本公共服务方面享有平等的权利。同时，政府应加强对社会保障政策的监管和评估，确保政策的有效性和公平性。我们也应看到，实现基本公共服务均等化是一个长期、复杂的过程，需要政府、市场和社会的共同努力。在未来的研究中，我们需要进一步探讨基本公共服务均等化的内涵和外延，以及其在不同领域和不同群体中的实现路径。同时，我们也需要关注社会保障政策与其他政策的协调和整合，以实现基本公共服务均等化的最大化效益。社会保障在基本公共服务均等化中发挥着关键作用。通过完善社会保障体系，提高社会保障水平，扩大社会保障覆盖面，我们可以为实现基本公共服务均等化提供有力保障。同时，政府、市场和社会的共同努力，以及政策之间的协调和整合，也是实现基本公共服务均等化的重要条件。在未来，我们需要继续深入研究基本公共服务均等化的理论和实践，为构建更加公平、和谐的社会做出贡献。参考资料：第二章指导思想和主要目标——完善制度，改革创新。推进基本公共服务均等化、标准化、法制化，促进制度更加规范。加快转变政府职能，创新服务提供方式，消除体制机制障碍，全面提升基本公共服务质量、效益和群众满意度。第二节主要目标到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现。——均等化水平稳步提高。城乡区域间基本公共服务大体均衡，贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，广大群众享有基本公共服务的可及性显著提高。——标准体系全面建立。国家基本公共服务清单基本建立，标准体系更加明确并实现动态调整，各领域建设类、管理类、服务类标准基本完善并有效实施。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。推进均等化是一项长期艰巨的任务。“十三五”时期，按照中央脱贫攻坚目标，必须重点确保贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，从而达到2020年基本公共服务均等化总体实现的目标。毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看，2000年城市达到4%，农村达到1%，均低于50%的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50%的临界值。2001年，第一产业比重降至1%，首次低于15%的临界值；第三产业比重达到7%，首次超过40%的临界值。2003年，城镇化率达到5%，首次超过40%的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。强势群体由于得到很多利益，认为这个社会好，希望维持现状，对社会认同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上，以此来促进和谐社会建设。还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科学、合理的评判标准，但它具有难测度性，需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等化正是一个可行的衡量标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性，基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成果的可行标准。目前，“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务均等化。如“基准评价指标”（即标杆法，就是预先选定一个组织或一个标准，并将其作为本组织一定期限内努力的方向和试图达到的目标，到设定期末，测度本组织完成预定目标的程度和质量，即为该组织的基准绩效得分）、“地区差异指标”（即同一种公共服务，评估得分最大地区与评估得分最小地区间的得分之比）等，均是很实用的公平性评价标准。为实现共享改革发展成果的目标，我国政府重视推进基本公共服务均等化，但现阶段仍面临许多挑战，基本公共服务依然存在非均等化现象，甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和客体划分，基本公共服务非均等化可分为政府（主体）基本公共服务“供给不均”与公众（客体）对基本公共服务“享受不均”两个方面。政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题，它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此，供给不足问题已经受到大家的强烈关注，而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足，并被认为是在供给充足前提下才会出现。实际上，在供给不足情况下，也会因政府工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且，供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化。监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。监管就是通过建立健全各种制度、机制，对非政府组织供给公共服务进行全程监督与管理；付费是政府通过付费来干预公共服务的提供，包括向服务提供者和服务需求者提供补贴等；直接提供是政府公立机构直接向公众提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中，表现为“制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在，在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格局，有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如，新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外，看似均等的制度还是不公；失业保险主要针对事业单位、企业职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，这种制度的存在，本身就是不均。如此等等。财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距，加剧社会不公。在当前“工业反哺农业，城市扶持农村”的国家大政方针指引下，地方在财政分配中已逐步提高支农比例，并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜，取得了一定成效，特别是在经济发达省份。我国大多数省份的财政收入有限，在市县一级更是捉襟见肘，难于支付各种基本公共服务所需的资金，只能重点顾及其中一部分，造成地方财政供给不均。中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显示，2005年中央财政支农支出为147．53亿元，地方支农支出1644．87亿元，地方是中央的11倍；文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587．67亿，而地方支付高大5516．51亿，地方高出8倍；支援经济不发达地区的支付中仅拨付6．66亿而地方承担了188．76亿，地方是中央的28倍，显然地方承担着主要的财政责任。中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一，中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一，增加了地方供给基本公共服务的难度，影响了地方基本公共服务的公平性。人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育方面，城市配备了更多优秀人才、配置了更优质的设备，服务质量都比农村的高。在基础设施及环境保护方面，城市提供了更多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等。城市基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村的高。共享改革发展成果的实质是“享受均等”。“享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”，而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化，人人共享社会发展成果。当前“享受不均”表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上。在地区差异方面，据陈昌盛,蔡跃洲在《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》中所指可知，2000—2004年间，我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为：基础教育728，公共卫生774，社会保障351，基础设施072公共安全923，环境保护96。各类基本公共服务的地区差距在2－3倍，差距明显，尤其是西部地区遭受了巨大的不公。在城乡差距方面，我国各类基本公共服务的城乡居民享受情况是：在社会保障方面，我国8%的从业人员缺乏失业保险；80%左右的劳动者缺乏基本养老保险；85%以上的城乡居民缺乏基本医疗保障；2001至2005年，我国城镇居民最低生活保障人数分别是122221万人，而对应的农村居民最低生活保障人数分别是9万人。城镇居民最低生活保障人数是农村的3到5倍多。在基础设施方面，80%以上非水泥化道路在农村，50%以上的行政村未通自来水，60%以上的农民缺少卫生厕所。在义务教育方面，2005年国家财政性教育经费中，义务教育总支出为241亿元多，用于农村义务教育支出139亿元多，占8%，而农村义务教育学生量占全国义务教育学生数量的1%。在公共卫生方面，城市占有全国医疗资源的80%，而农村只有20%。显然，“享受不均”在城乡差距方面更为突出，消除城乡居民的“享受不均”应当成为基本公共服务均等化的重点。上述分析主要体现了数量上的不均等。其实，各种基本公共服务还存在质量上的不均等问题，城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本质上反映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均等，未必能保证群众真正享受到质量均等的服务。这种情况在现实中已有所表现。诸如，现在我国新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上，说明社会保障覆盖面已经扩大，但事实上，新型农村合作医疗制度主要是为大病而统筹的，一般疾病是被排除在外的，而且人均额度很低，在目前医药贵的背景下，一般疾病费用仍然高，困难群体仍然承受不起这种高价，所以新型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。同样，医疗卫生方面，我国医院设立主要以行政区域为准，一般来说，一个乡镇有一个卫生院，一个县区有一家中等级别的综合医院，一个市配有一个高级的综合医院。单从数量上，县市以上的医院明显要比广大乡村卫生院要少得多，可是城市医院的医疗质量比农村卫生院强。这些事实证明，基本公共服务数量上的均等未必能保证基本公共服务质量上的均等。在现实中，基本公共服务质量上不均往往不被重视，特别是在基本公共服务资源有限的状况下，更是如此。这是由于基本公共服务具有信息不对称性，需要具备专业知识才能判断其质量高低，使基本公共服务质量具有隐蔽性和难测度性，不容易为人所认识。基本公共服务质量的隐蔽性和难测度性，可能会使基本公共服务供给者故意降低服务质量，没有尽心尽责地为群众服务，加剧了基本公共服务质量不均等，消除它的难度就很大。在消除“享受不均”的现象时，要注意防止基本公共服务数量上不均，更应该克服基本公共服务质量上的不均等。提供公共服务是政府的最基本职能。在推进基本公共服务均等化方面，各级政府充当着核心主体，承担着义不容辞的主要责任。对此，理论界和实务界已经达成诸多共识，并正在采取相关举措提升政府的基本公共服务供给能力，但从现状来看，这些措施在执行过程中存在着明显的偏颇，亟需加以匡正。避免基本公共服务供给的不当市场化而引发“泛市场化”。鉴于政府财政紧张、大包大揽基本公共服务而出现短缺、低效率等背景，基本公共服务供给市场化曾经被认为是解决政府供给不足问题的有效途径，但在运行中却容易引发“泛市场化”，即过度市场化。把不该市场化的基本公共服务也市场化了，把本属于政府的公共服务安排权放弃掉了，使基本公共服务的消费成本提高，一般群众难以承受公共服务的高价位，加剧了社会不均。实际上，政府是基本公共服务的安排者，而不是直接生产者。市场化就是让市场提供公共服务，政府出资购买，安排给群众，使他们得到能保障其基本生存及发展的服务，而不是要政府完全放弃对公共服务的安排权。基本公共服务供给主体多元化，应考虑不同类别的基本公共服务应选择不同的供给主体。有些基本公共服务只能由政府来提供，才会实现公平，这是由这些基本公共服务的特性所决定。在基本公共服务市场化过程中，允许市场进入的基本公共服务，必须要求政府控制服务的安排权，而禁止市场进入的基本公共服务则应尽可能由政府提供，以此来防止因“泛市场化”而导致的基本公共服务不均等。力求公平地分配地方政府转移支付的资金。完善公共财政政策，科学、合理地转移支付是实现均等化的直接而又容易见效的手段。正因为如此，许多专家认为“基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。”然而大量的事实表明，地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配。诸如，在经费缺乏背景下，部门间利益竞争导致转移支付的资金没有被公平、合理安排，促使部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生；公共服务部门内部未能把资金用于最需要的群体或地区，使真正需要援助的对象没能得到服务，导致严重的不公等。其实，完善公共财政政策不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，而且要解决财政供给不均问题。地方对转移支付资金必须公平分配，以实现基本公共服务的财政供给均等化。为此，增加部门经费开支透明度，提高受服务对象的知情权、参与权，是预防公共财政转移支付分配不均的有效办法。在对公共服务支出进行绩效审计时，应特别考虑公共服务支出的公平性问题。推进公共服务政策制定与实施的民主化、科学化。基本公共服务均等化的实现有赖于公共服务部门科学、民主地制定并实施公共服务政策。如果公共服务政策制定与实施缺乏民主化、科学化，同样会使理想的均等化目标遭夭折。如果部门政策制定不科学、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服务政策制定缺乏均衡性、具体可行性、全面性、民主性、灵活性、法制性，就出现政策失衡，政策背离公民实际需要，背离国家公共服务目标，最终引发基本公共服务不均等。同时，由于部分工作人员的责任意识及服务意识不强、素质不高、工作态度不好，对政策误解、曲解，没能严格按行政程序法施行，使政策执行偏离工作要求，引发行政乱作为、不作为，导致公共服务不公平。实践证明，行政程序法、行政问责制、合理的干部考核制度、听证制度等，是保证公共服务政策科学制定与执行的科学化、民主化的有力举措。推进基本公共服务均等化，不仅要重视提升政府基本公共服务供给能力，而且要重视提高社会公众享受基本公共服务的能力。公众能否真正享受基本公共服务，也取决于公众享受基本公共服务能力的高低。为了实现均等化，必须努力追求全体社会成员具备大致相当的享受基本公共服务的能力，特别是困难群体的享受能力。首先要增强意识，提高公众对公共服务的选择能力。所有公众都有根据自己实际需要选择基本公共服务的权利，但未必所有人能有足够高的公共服务选择能力，以选择真正适合自己需要的公共服务。一部分公众有经济实力，但他们缺乏选择公共服务的意识，没有得到本来可以均等享有的基本公共服务。如他们缺乏参保意识，没有购买社保、医保、失业保险，造成机会不均。也有的公众对公共服务期望值过高或盲目信任，在选择公共服务时缺乏判断，未能经济地消费公共服务，增加了不必要的消费成本。如农民小病进大医院、盲目攀比进城择校就读等现象，就是没有经济地消费公共服务的典型。这对消费者来说也是一种不平等，但这种不平等是由消费者自己造成的，表明了他们缺乏经济地消费公共服务的意识，缺乏选择公共服务的能力。其次是增加就业，提高困难群体公共服务的购买力。“建立公共服务型政府……要贯彻‘自助先于公助’原则……将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式，而不能将政府公共服务作为一种纯粹的福利性公共产品。”虽然政府出资购买基本公共服务，但仍有相当一部分基本公共服务需要群众自己付费，群众必须具备享受基本公共服务的经济能力。困难群体的经济能力对实现均等化有决定性的作用。只有当困难群体具备一定经济能力，他们就会付得起购买基本公共服务的费用，政府就会减少供给基本公共服务的压力。但由于困难群体经济承受力低，难于购买如社保、医保、教育等基本公共服务，失去了受服务的机会，导致机会不均。提高困难群体公共服务购买力是消除不均的根本途径。而充分就业是提高困难群体公共服务购买力的保障。现阶段，政府应该“授之于渔”，重点考虑帮助困难群体充分就业，为困难群体提供低保、免费的职业培训及就业信息，创造就业条件等。目前城市拥有比农村更多数量的基本公共服务资源，使城市居民享受到比农村居民更高质量的服务。但造成现阶段城乡居民在享受基本公共服务中的质量上不均，不仅仅在于城市拥有更多数量的基本公共服务资源，而且也是由于城市对基本公共服务资源利用的集中程度更高。而在广大农村，基本公共服务资源有限，又没有被集中利用，极大影响基本公共服务质量。农村要想得到高质量的基本公共服务，除了政府加大对农村投入外，还应该考虑集中利用农村现有的有限基本公共服务资源。事实上这是可取的，也符合我国农村实际。相对来说，农村地广人稀（特别是西部地区），且近几年的计划生育使人口数量减少；同时，大量农民工涌入城市，农村的基本公共服务资源尤其是人力资源、设备、设施等利用率低，有“浪费”的嫌疑（农村近几年的小学生入学人数减少，农村卫生院的就诊率下滑，农村文化等基础设施闲置等情况足以证明这一点）。这种现实，要求政府应该考虑农村现有基本公共服务资源的集中利用。可考虑在公共财政投入数量不变前提下，根据各地具体情况适当合并农村学校、农村卫生院、农村基础设施，集中利用资金、人力资源、设备、设施，以提高公共服务质量，缩小与城市的差距。从长远来看，除了集中利用农村基本公共服务资源外，还可考虑加速城镇化。因为，基本公共服务均等化的程度高低，与城镇化、工业化的程度高低相关。城镇化、工业化的程度越高，基本公共服务资源被集中利用的程度就越高，基本公共服务就越均等。这种成功做法在国内外都有先例，值得借鉴。公共服务绩效评价体系包括政府自身的绩效评估和公众对政府公共服务质量的评议。迄今为止，政府自身的绩效评估相对比较完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚未建立健全。政府自身的绩效评估往往以各种量化指标，从政府的理想预期出发，没有把公众对政府公共服务的满意度作为考核政府绩效的标准。实际上，公众是政府公共服务的对象，公众的满意度才真实反映了公共需求的满足程度。公众对公共服务表达不满，说明他们的公共需求没有得到满足，要求政府改变公共服务方式，进而提高公众满意度，基本公共服务才会趋向均等。建立健全公众公共服务评价体系在现阶段尤为重要。它不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。针对目前公众公共服务评价体系还未建立，公众公共服务评价能力比较低，还缺乏公共服务评价的方法与技能等实际情况，寻求普及公共服务评价体系的基本理论和方法，对于提升公众公共服务评价能力、充分表达满意度，实现基本公共服务均等化具有现实意义。与此同时，要完善基本公共服务效果的跟踪反馈制度，明确对公共服务活动监督的主体、内容、对象、程序和方式，规范问责操作程序，健全社情民意沟通渠道，扩大公众在公共服务问责制中的知情权、参与权和监督权。基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供大致均等的公共服务和资源，以满足社会成员的基本生活和发展需求。基本公共服务均等化是社会保障研究的重要内容之一，对于构建公平、可持续的社会保障体系具有重要意义。本文将从过程和逻辑两个角度探讨基本公共服务均等化问题，以期为相关研究提供参考。实现基本公共服务均等化需要政府在制度建设、政策制定、资源分配和服务提供等方面加强努力。制度建设：完善基本公共服务相关法律法规，明确政府、社会和个人的责任，为均等化的实现提供法制保障。政策制定：制定基本公共服务标准和政策，明确服务范围和质量要求，确保社会成员能够享受到符合标准的基本公共服务。资源分配：政府需要合理配置财政、人力、物力等资源，确保基本公共服务的供给能够覆盖全体社会成员，同时避免资源浪费和分配不公。服务提供：加强基本公共服务的组织和实施，确保服务的质量和效果，同时不断改进服务方式和手段，提高服务效率和质量。基本公共服务均等化与社会保障体系之间存在密切的逻辑关系。一方面，社会保障制度的设计和实施需要基本公共服务的支持，另一方面，基本公共服务均等化又有助于完善社会保障体系。社会保障制度的设计需要考虑到基本公共服务的提供。社会保障制度包括养老、医疗、教育等方面的保障，而这些方面都是基本公共服务的重要内容。基本公共服务均等化可以促进社会保障制度的公平和可持续。基本公共服务均等化对于社会保障体系的完善具有积极意义。通过实现基本公共服务均等化，政府可以增强社会成员的社会保障意识，提高社会保障体系的覆盖率和稳定性。基本公共服务均等化还可以促进社会成员之间的团结和互助，有利于构建和谐稳定的社会环境。以某地区为例，该地区在基本公共服务均等化方面做出了积极探索。政府制定了基本公共服务标准和政策，明确了服务范围和质量要求，并投入了大量资源加强基本公共服务的组织和实施。通过这些努力，该地区的社会保障体系得到了完善，社会成员的基本生活和发展需求得到了有效保障。该地区的居民和社会对基本公共服务均等化的政策和措施表示了积极的态度和支持。基本公共服务均等化对于社会保障领域具有重要意义和价值。通过实现基本公共服务均等化，政府可以促进社会保障制度的公平和可持续，完善社会保障体系，提高社会成员的生活质量和福祉水平。在具体实施过程中，政府需要在制度建设、政策制定、资源分配和服务提供等方面加强努力，同时注意理顺基本公共服务均等化与社会保障体系之间的逻辑关系，以推动社会保障事业的进一步发展。下一步研究和的方向应包括：深入探讨基本公共服务均等化与社会保障体系之间的内在和作用机制；分析不同地区和城市在基本公共服务均等化方面的经验和教训；针对不同社会群体研究如何实现更全面和有效的基本公共服务均等化；以及如何借助技术和创新手段提高基本公共服务的效率和质量等方面。通过深入研究和实践探索，可以推动社会保障事业取得更大的进展和成就。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。推进均等化是一项长期艰巨的任务。“十三五”时期，按照中央脱贫攻坚目标，必须重点确保贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，从而达到2020年基本公共服务均等化总体实现的目标。毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看，2000年城市达到4%，农村达到1%，均低于50%的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50%的临界值。2001年，第一产业比重降至1%，首次低于15%的临界值；第三产业比重达到7%，首次超过40%的临界值。2003年，城镇化率达到5%，首次超过40%的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。强势群体由于得到很多利益，认为这个社会好，希望维持现状，对社会认同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上，以此来促进和谐社会建设。还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科学、合理的评判标准，但它具有难测度性，需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等化正是一个可行的衡量标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性，基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成果的可行标准。目前，“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务均等化。如“基准评价指标”（即标杆法，就是预先选定一个组织或一个标准，并将其作为本组织一定期限内努力的方向和试图达到的目标，到设定期末，测度本组织完成预定目标的程度和质量，即为该组织的基准绩效得分）、“地区差异指标”（即同一种公共服务，评估得分最大地区与评估得分最小地区间的得分之比）等，均是很实用的公平性评价标准。为实现共享改革发展成果的目标，我国政府重视推进基本公共服务均等化，但现阶段仍面临许多挑战，基本公共服务依然存在非均等化现象，甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和客体划分，基本公共服务非均等化可分为政府（主体）基本公共服务“供给不均”与公众（客体）对基本公共服务“享受不均”两个方面。政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题，它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此，供给不足问题已经受到大家的强烈关注，而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足，并被认为是在供给充足前提下才会出现。实际上，在供给不足情况下，也会因政府工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且，供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化。监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。监管就是通过建立健全各种制度、机制，对非政府组织供给公共服务进行全程监督与管理；付费是政府通过付费来干预公共服务的提供，包括向服务提供者和服务需求者提供补贴等；直接提供是政府公立机构直接向公众提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中，表现为“制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在，在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格局，有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如，新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外，看似均等的制度还是不公；失业保险主要针对事业单位、企业职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，这种制度的存在，本身就是不均。如此等等。财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距，加剧社会不公。在当前“工业反哺农业，城市扶持农村”的国家大政方针指引下，地方在财政分配中已逐步提高支农比例，并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜，取得了一定成效，特别是在经济发达省份。我国大多数省份的财政收入有限，在市县一级更是捉襟见肘，难于支付各种基本公共服务所需的资金，只能重点顾及其中一部分，造成地方财政供给不均。中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显示，2005年中央财政支农支出为147．53亿元，地方支农支出1644．87亿元，地方是中央的11倍；文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587．67亿，而地方支付高大5516．51亿，地方高出8倍；支援经济不发达地区的支付中仅拨付6．66亿而地方承担了188．76亿，地方是中央的28倍，显然地方承担着主要的财政责任。中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一，中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一，增加了地方供给基本公共服务的难度，影响了地方基本公共服务的公平性。人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育方面，城市配备了更多优秀人才、配置了更优质的设备，服务质量都比农村的高。在基础设施及环境保护方面，城市提供了更多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等。城市基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村的高。共享改革发展成果的实质是“享受均等”。“享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”，而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化，人人共享社会发展成果。当前“享受不均”表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上。在地区差异方面，据陈昌盛,蔡跃洲在《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》中所指可知，2000—2004年间，我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为：基础教育728，公共卫生774，社会保障351，基础设施072公共安全923，环境保护96。各类基本公共服务的地区差距在2－3倍，差距明显，尤其是西部地区遭受了巨大的不公。在城乡差距方面，我国各类基本公共服务的城乡居民享受情况是：在社会保障方面，我国8%的从业人员缺乏失业保险；80%左右的劳动者缺乏基本养老保险；85%以上的城乡居民缺乏基本医疗保障；2001至2005年，我国城镇居民最低生活保障人数分别是122221万人，而对应的农村居民最低生活保障人数分别是9万人。城镇居民最低生活保障人数是农村的3到5倍多。在基础设施方面，80%以上非水泥化道路在农村，50%以上的行政村未通自来水，60%以上的农民缺少卫生厕所。在义务教育方面，2005年国家财政性教育经费中，义务教育总支出为241亿元多，用于农村义务教育支出139亿元多，占8%，而农村义务教育学生量占全国义务教育学生数量的1%。在公共卫生方面，城市占有全国医疗资源的80%，而农村只有20%。显然，“享受不均”在城乡差距方面更为突出，消除城乡居民的“享受不均”应当成为基本公共服务均等化的重点。上述分析主要体现了数量上的不均等。其实，各种基本公共服务还存在质量上的不均等问题，城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本质上反映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均等，未必能保证群众真正享受到质量均等的服务。这种情况在现实中已有所表现。诸如，现在我国新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上，说明社会保障覆盖面已经扩大，但事实上，新型农村合作医疗制度主要是为大病而统筹的，一般疾病是被排除在外的，而且人均额度很低，在目前医药贵的背景下，一般疾病费用仍然高，困难群体仍然承受不起这种高价，所以新型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。同样，医疗卫生方面，我国医院设立主要以行政区域为准，一般来说，一个乡镇有一个卫生院，一个县区有一家中等级别的综合医院，一个市配有一个高级的综合医院。单从数量上，县市以上的医院明显要比广大乡村卫生院要少得多，可是城市医院的医疗质量比农村卫生院强。这些事实证明，基本公共服务数量上的均等未必能保证基本公共服务质量上的均等。在现实中，基本公共服务质量上不均往往不被重视，特别是在基本公共服务资源有限的状况下，更是如此。这是由于基本公共服务具有信息不对称性，需要具备专业知识才能判断其质量高低，使基本公共服务质量具有隐蔽性和难测度性，不容易为人所认识。基本公共服务质量的隐蔽性和难测度性，可能会使基本公共服务供给者故意降低服务质量，没有尽心尽责地为群众服务，加剧了基本公共服务质量不均等，消除它的难度就很大。在消除“享受不均”的现象时，要注意防止基本公共服务数量上不均，更应该克服基本公共服务质量上的不均等。提供公共服务是政府的最基本职能。在推进基本公共服务均等化方面，各级政府充当着核心主体，承担着义不容辞的主要责任。对此，理论界和实务界已经达成诸多共识，并正在采取相关举措提升政府的基本公共服务供给能力，但从现状来看，这些措施在执行过程中存在着明显的偏颇，亟需加以匡正。避免基本公共服务供给的不当市场化而引发“泛市场化”。鉴于政府财政紧张、大包大揽基本公共服务而出现短缺、低效率等背景，基本公共服务供给市场化曾经被认为是解决政府供给不足问题的有效途径，但在运行中却容易引发“泛市场化”，即过度市场化。把不该市场化的基本公共服务也市场化了，把本属于政府的公共服务安排权放弃掉了，使基本公共服务的消费成本提高，一般群众难以承受公共服务的高价位，加剧了社会不均。实际上，政府是基本公共服务的安排者，而不是直接生产者。市场化就是让市场提供公共服务，政府出资购买，安排给群众，使他们得到能保障其基本生存及发展的服务，而不是要政府完全放弃对公共服务的安排权。基本公共服务供给主体多元化，应考虑不同类别的基本公共服务应选择不同的供给主体。有些基本公共服务只能由政府来提供，才会实现公平，这是由这些基本公共服务的特性所决定。在基本公共服务市场化过程中，允许市场进入的基本公共服务，必须要求政府控制服务的安排权，而禁止市场进入的基本公共服务则应尽可能由政府提供，以此来防止因“泛市场化”而导致的基本公共服务不均等。力求公平地分配地方政府转移支付的资金。完善公共财政政策，科学、合理地转移支付是实现均等化的直接而又容易见效的手段。正因为如此，许多专家认为“基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。”然而大量的事实表明，地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配。诸如，在经费缺乏背景下，部门间利益竞争导致转移支付的资金没有被公平、合理安排，促使部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生；公共服务部门内部未能把资金用于最需要的群体或地区，使真正需要援助的对象没能得到服务，导致严重的不公等。其实，完善公共财政政策不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，而且要解决财政供给不均问题。地方对转移支付资金必须公平分配，以实现基本公共服务的财政供给均等化。为此，增加部门经费开支透明度，提高受服务对象的知情权、参与权，是预防公共财政转移支付分配不均的有效办法。在对公共服务支出进行绩效审计时，应特别考虑公共服务支出的公平性问题。推进公共服务政策制定与实施的民主化、科学化。基本公共服务均等化的实现有赖于公共服务部门科学、民主地制定并实施公共服务政策。如果公共服务政策制定与实施缺乏民主化、科学化，同样会使理想的均等化目标遭夭折。如果部门政策制定不科学、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服务政策制定缺乏均衡性、具体可行性、全面性、民主性、灵活性、法制性，就出现政策失衡，政策背离公民实际需要，背离国家公共服务目标，最终引发基本公共服务不均等。同时，由于部分工作人员的责任意识及服务意识不强、素质不高、工作态度不好，对政策误解、曲解