现代行政管理学相关习题与答案

现代行政管理学答案PAGE1什么是现代行政精神？联系实际谈谈现代行政人员应该具备怎样的行政精神。（第一章第一节）行政法基本原则行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则。它又分为实体性基本原则和程序性基本原则.行政法的实体性原则:1.依法行政原则.2.尊重和保障人权原则.3.越权无效原则.4.信赖保护原则.5.比例原则.行政法的程序性原则:1.正当法律程序原则.2.行政公开原则.3.行政公正原则.4.行政公平原则.根据国务院《依法行政实施纲要》和学者论述，行政法的基本原则包括以下四项合法行政原则合理行政原则诚信原则高效原则依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是我国民主政治建设的重要组成部分，是依法治国的前提和基础。依法治国能否取得成效，主要取决于依法行政。而依法行政的关键是行政执法，要提高行政执法水平，做到依法行政，首先必须规范行政执法行为。城市管理监察执法工作做为政府行政职责的重要组成部分，和提高城市综合竞争力的必要手段，也必须要坚持“以人为本，效率优先，兼顾公平”的原则，强调依法行政。我们XX县城市管理综合执法大队自成立以来，一直坚持以依法行政为根本目标，以加强执法队伍建设为工作重点，以规范行政执法行为为重要内容，以强化执法监督为必要保障，强化执法责任制落实，积极探索行政执法新机制、新方法、新手段，努力促进行政执法规范化、法治化。一、规范行政执法行为，首先必须以依法高效为原则，理顺执法体制这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合，适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。因为执法机构的依法组建、行政权的合理配置和机关的规范运作是依法行政的基本要求，也是规范行政执法工作的前提。在机构组建上，XX县城市秩序管理综合执法大队作为县人民政府在城市管理领域集中行使有关行政处罚权的机关单独设置，并通过委托执法等形式，将多个部门行使的行政处罚权集中到执法大队统一行使；在经费保障上，坚持权力与利益脱钩，严格执行“收支两条线”制度,罚没款全额上缴国库；在机构运行上，注重加强与相关部门的沟通协调，建立联系配合机制，循序推进职能到位；在配套建设上，县政府制定规范性文件，对有关职责权限、处罚程序等事项予以明确。及时出台了各项执法制度，进一步规范了机构组建与运作，体现了依法行政目标。二、执法过程规范化，是规范行政执法行为的重中之重行政程序的法律化是现代法治国家重要的法律原则。依法行政，不仅要求行政机关所实施的行政行为在内容上合法，而且要求行政机关行使行政权的程序也要合法。行政机关在执行公务时都必须符合法定的程序。所以，执法过程的规范化程度直接体现执法行为是否规范。为此，在执法过程中我们着重抓好三方面内容：1、加强制度建设，规范执法程序。程序规范是实体正确、规范实施的途径和保障。我们深入研究有关法律，严格依法制定了《XX县城市管理行政处罚程序暂行规定》、《先行登记保存、扣押及没收物品管理规定》等有关执法程序的规范性文件。在有关业务文件的制定中，还依照《行政许可法》、《行政处罚法》中规定的执法出示证件制度、告知制度、调查制度、回避制度、时效制度、听证制度、行政救济制度予以明确与细化，严格要求执法人员予以遵守。并就规范执法程序制定了一些可操作性要求，明确执法程序流程。这些制度、措施都有效地保证了程序的规范性、执法的公正性。2、严格依法办案，规范执法行为。这是执法规范化建设的根本所在。《行政处罚法》对行政处罚行为进行了全面的规范，对促进依法行政意义重大。在日常执法工作中，我们严格依照《行政处罚法》的要求，坚持严格执法，主要做好四方面工作：其一，严格依法办案。坚决做到法无明文规定的不得处罚，应受处罚的行为构成符合法定情节，不得徇私枉法，保证行政处罚的内容和程序合法；其二，严格做到执法公开、公正。我们制定办法严格规范自由裁量行为，加强内部行政合理性审核，杜绝执法畸轻畸重，尽量保证司法公平、公正。加强政务公开建设，向社会公开执法依据、程序、相关内容等规定。还通过媒体向社会通报一些社会影响面较广、较为重大案件的处罚情况，和一些群众反应较强烈的违章现象执法整治情况。其三，切实做到处罚与教育相结合。我们积极注重法制宣传，多次开展法律咨询宣传活动。在日常执法中，倡导教育先行，并推出了“一宣传二警告三劝说四保证五罚款六取缔”的人性化执法制度，对当事人能主动意识到违法并积极整改的，一般不予处罚。其四，切实保障当事人合法权益。日常执法过程中，坚持程序和实体并重，实行调查取证和处罚决定分离，严格遵守各项执法程序制度，保障当事人行使其陈述权、申辩权、知情权、行政救济权等合法权益。3、注重内务工作，规范案卷管理。内务管理规范化是执法规范化建设的重要内容。一是规范执法证件管理。全大队每名监察员在上岗前，均须先参加执法资格培训，通过行政执法资格考试才能上岗执法。目前，我单位执法人员执证率达100%，而且在执法活动中必须实行亮证执法；二是规范文书使用与管理。文书使用实行严格的登记管理，对一些重要文书还实行备案留档制度。对各类执法文书统一格式，规范填写，避免执法随意性；三是规范案卷管理。我们专门制定了《案件档案管理规定》，建立案件档案归档、保管、借用制度。还参照人民法院案卷档案管理的先进做法，加强投入，建立标准、规范的案卷档案室，对所有处罚案件进行统一归档；四是规范扣没物品管理。严格依程序对有关物品进行扣没，并严格按规定对扣没物品进行登记造册、分类处理。三、以人为本，加强培训，增强执法队伍的整体素质和行政执法能力，是规范行政执法行为的关键所在行政执法的质量和效果如何，在很大程度上取决于行政执法人员素质的高低。所以，管理好一个城市首先要有一支高素质的行政执法队伍。江泽民同志讲过“城市管理中存在的各种问题要标本兼治”。加强对行政执法人员的业务培训就是从根本上提高执法队伍整体素质的重要环节。城市管理工作本身就具有执法范围广，适用法律多，专业要求高、执法情况复杂等特点。而且，目前我国的法律更新速度在加快，各项新的法律层出不穷，及时组织对于执法工作人员的法律知识再培训尤其重要。否则会出现用八十年代的法律观念来进行二十一世纪的行政执法，在这种情况下，我们的行政执法机关能否做到规范执法以及让群众满意就可想而知。什么是行政职能？你怎么理解行政职能的构成？联系实际谈谈现阶段中国政府行政职能转变的重点。（第二章第三节）行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和所应发挥的功能。政府职能是国家职能的重要组成部分。国家有立法、司法和行政职能。行政职能是国家职能的表现形式，受其他职能制约，并影响其他职能。行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。也就是职权范围、职责深度、职权方式。它既包括政府的行政职责，也包括政府的行政职能，是行政职责和行政职能的辩证统一。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看，有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。从管理过程的角度看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里，我们主要从前两个角度加以考察，这样能够更好地理解政府扮演的社会角色。中国行政改革的重点是，下放权力，转变职能。1978年12月召开的中共十一届三中全会《公报》指出：现在我国管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方(政府)和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营自主权。从80年代初开始，中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济的重大决策权，即宏观调控权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等，以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制订地方性法规或政策；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；运用地方资源，促进本区域经济和社会进步，特别是推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。通过中央政府向地方政府逐级下放权力，不仅从经济利益、权力责任方面大大调动了地方特别是基层政府的积极性，而且使政府权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了中国这样一个幅员辽阔的大国、各地千差万别的国情和当前瞬息万变的国际竞争形势。

与政府下放权力同样重要的，是转变政府职能。所谓政府职能，也就是政府的功能，这是行政的核心。如果说权力是行政的内涵，那么功能就是行政的外延。它解决的是权力运作的方式、方向，回答的是“应该做什么，不应该做什么”。中国20年改革开放的基本取向，决定了中国行政职能转变的方向。即从一个适应于计划经济的政府转变为一个适应于社会主义市场经济的政府。虽然“转变政府职能”这一思想首次明确提出来是在1988年国务院机构改革中，但事实上中国政府的职能转变，特别是中央一级政府及其部门的职能转变，与下放权力是同步的。当然，职能转变的力度在90年代以来加大了。1988年以前政府转变职能是在计划经济框架之内的局部调整，如在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围，扩大了指导性计划和市场调节的范围；在财政体制方面通过“利改税”、“分级包干”等改革措施，增加了地方政府的财权；在农村实行了家庭联产承包责任制，做到了政府与农业经营的分开。这些改革还未从根本上触动计划经济体制。1988年以后尤其是1992年以来，政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱，中心内容是“政企分开”，即政府职能与工商企业经营职能分开，政府管理从微观转向宏观；由直接指挥企业生产经营转向间接管理；由政府只管部门所属企业转向全行业管理；由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务；由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化。1998年九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案》中明确把政府职能定为三项：宏观调控、社会管理和公共服务。这是对政府职能的科学定位，是对传统行政思维的重大突破。

围绕着权力下放、转变职能这个行政改革的重点，中国各级政府对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度等进行了不断深入的改革。行政体制和机构的改革，是按照“精简、统一、效能”的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高政府为人民服务的水平；依法治国，依法行政，并逐步实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化；精减政府机构，把综合经济管理部门改为宏观调控部门，即减少乃至取消其行政审批权限，调整和撤销专业经济管理部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织；加强廉政建设，建立行政监督、政务公开、惩治腐败的机制，促进政府运作的公正、公开、公平；完善国家公务员制度，引入竞争机制，建设一支高素质的专业化行政干部队伍行政权力的分配一般采用哪些方式和途径？联系实际谈谈在行政权力的分配过程中往往会出现哪些问题？如何化解？（第三章第二节）（一）行政权力的分配方式1、纵向层级结构性分配；2、横向平行职能性分配。（二）行政权力分配的途径1、逐级授权；2、权力下放；3、地方自治；4、权力“外放”：主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题。（三）行政权力的再分配一般有两种情况：1、外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配。这种情况行政体系受到巨大的外部压力，需进行变革性调整；2、内源型行政权力再分配，即在既定的政治经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化，这种情况称为行政改组。（四）行政权力的人格化问题行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现。因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，此过程通常是通过人事行政来实现的，赋予相应职位的人以相应的权力。行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。所以马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人的制度规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。一）行政权力分配与政治授权的关系行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。（二）集权与分权的关系包括两种情况，一是行政机关内部层级结构中权力的集中与分散的问题，二是在职能性结构中的集中与分散问题（包括主体与客体之间的关系），前者是集与分的关系，后者是集与放的关系。（三）权利与义务的关系问题权力分配中有一种特殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。导致组织变革的动力有哪些？导致组织变革的阻力有哪些？联系实际谈谈成功的组织变革一般需要具备哪些条件。（第五章第六节）组织变革的动力组织变革的动力来自各方面，不仅来自组织的外部环境，而且来自组织内部。1．外部变革推动力组织变革的外部环境推动力包含政治、经济、文化、技术、市场等方面的各种因素和压力，其中与变革动力密切相关的有以下几方面。（1）社会政治特征。全国的经济政策、企业改革、发展战略和创新思路等社会政治因素也许是最为重要的因素，对于各类组织形成强大的变革推动力。国有企业转制、外资企业竞争、各种宏观管理体制改革、加入“世贸”和开发西部地区，都成为组织变革的推动力。（2）技术发展特征。机械化、自动化、特别是计算机技术对于组织管理产生广泛的影响，成为组织变革的推动力。由于高新技术的日益采用，计算机数控、计算机辅助设计、计算机集成制造以及网络技术等的广泛应用，对组织的结构、体制、群体管理和社会心理系统等提出了变革的要求。尤其是，网络系统的应用显著缩短了管理和经营的时间和距离，电子商务打开了新的商业机会，也迫使企业领导人重新思考组织的构架和员工的胜任力要求，知识管理成为重点。（3）市场竞争特征。全球化经济形成新的伙伴关系、战略联盟和竞争格局，迫使企业改变原有经营与竞争方式。同时，国内市场竞争也日趋激烈，劳务市场正在发展深刻的变化，使得企业为提高竞争能力而加快重组步伐，大量的裁员和并购，管理人才日益成为竞争的焦点。2．内部变革推动力组织变革的内部推动力包括组织结构、人力资源管理和经营决策等方面的因素。（1）组织结构。组织变革的重要内部推动力是组织结构。由于外部的动力带来组织的兼并与重组，或者因为战略的调整，要求对组织结构加以改造。这样往往还会影响到整个组织管理的程序和工作的流程。因此，组织再造工程也成为管理心理学与其他学科研究的新领域。（2）人员与管理特征。由于劳动人事制度的改革不断深入，干部员工来源和技能背景构成更为多样化，企业组织需要更为有效的人力资源管理。管理无疑成为组织变革的推动力。为了保证组织战略的实现，需要对企业组织的任务作出有效的预测、计划和协调，对组织成员进行多层次的培训，对企业不断进行积极的挖潜和创新，等等。这些管理活动是组织变革的必要基础和条件。（3）团队工作模式。各类企业组织日益注重团队建设和目标价值观的更新，形成了组织变革的一种新的推动力。组织成员的士气、动机、态度、行为等的改变，对于整个组织有着重要的影响。随着电子商务的迅猛发展，虚拟团队管理对组织变革提出的更新的要求。克服组织变革的阻力1．抵制组织变革的原因组织变革作为战略发展的重要途径，总是伴随着不确定性和风险，并且会遇到各种阻力。管理心理学研究发现，常见的组织变革阻力可以分为三类。（1）组织因素。在组织变革中，组织惰性是形成变革阻力主要的因素。这是指组织在面临变革形势时表现得比较刻板、缺乏灵活性，难以适应环境的要求或者内部的变革需求。造成组织惰性的因素较多，例如，组织内部体制不顺、决策程序不良、职能焦点狭窄、层峰结构和陈旧文化等，都会使组织产生惰性。此外，组织文化和奖励制度等组织因素以及变革的时机也会影响组织变革的进程。（2）群体因素。组织变革的阻力还会来自群体方面，研究表明，对组织变革形成阻力的群体因素主要有群体规范和群体内聚力等。群体规范具有层次性，边缘规范比较容易改变，而核心规范由于包含着群体的认同，难以变化。同样，内聚力很高的群体也往往不容易接受组织变革。Lewin的研究表明，当推动群体变革的力和抑制群体变革的力之间的平衡被打破时，也就形成了组织变革。不平衡状况“解冻”了原有模式，群体在新的、与以前不同的平衡水平上重新“冻结”。（3）个体因素。人们往往会由于担心组织变革的后果而抵制变革。一是职业认同与安全感。在组织变革中，人们需要从熟悉、稳定和具有安全感的工作任务，转向不确定性较高的变革过程，其“职业认同”受到影响，产生对组织变革的抵制。二是地位与经济上的考虑。人们会感到变革影响他们在企业组织中的地位，或者担心变革会影响自己的收入。或者，由于个性特征、职业保障、信任关系、职业习惯等方面的原因，产生对于组织变革的抵制。2．克服对组织变革的抵制管理心理学提出了若干有效的途径，以克服对于组织变革的抵制或阻力。（1）参与和投入。研究表明，人们对某事的参与程度越大，就越会承担工作责任，支持工作的进程。因此，当有关人员能够参与有关变革的设计讨论时，参与会导致承诺，抵制变革的情况就显著减少。参与和投入方法在管理人员所得信息不充分或者岗位权力较弱时使用比较有效。但是，这种方法常常比较费时间，在变革计划不充分时，有一定风险。（2）教育和沟通。加强教育和沟通，是克服组织变革阻力的有效途径。这种方法适用于信息缺乏和对未知环境的情况。其实施比较花费时间。通过教育和沟通，分享情报资料，不仅带来相同的认识，而且在群体成员中形成一种感觉，即他们在计划变革中起着作用。他们会有一定的责任感。同时，在组织变革中加强培训和信息交流，对于成功实现组织变革是极为重要的。这既有利于及时实施变革的各个步骤，也使得决策者能够及时发现实施中产生的新问题、新情况，获得有效的反馈。这样才能随时排除变革过程中遇到的抵制和障碍。（3）组织变革的时间和进程。即使不存在对变革的抵制，也需要时间来完成变革。干部员工需要时间去适应新的制度，排除障碍。如果领导觉得不耐烦，加快速度推行变革，对下级会产生一种受压迫感，产生以前没有过的抵制。因此，管理部门和领导者需要清楚地懂得人际关系影响着变革的速度。（4）群体促进和支持。许多管理心理学家提出，运用“变革的群体动力学”，可以推动组织变革。这里包括创造强烈的群体归属感；设置群体共同目标，培养群体规范，建立关键成员威信，改变成员态度、价值观和行为等。这种方法在人们由于心理调整而不良产生抵制时使用比较有效。试述公共组织绩效评估的功能，联系实际谈谈公共部门绩效评估的困境，你个人认为存在哪些可行的消解措施。（第十章第三节）随着时代的发展和科技技术的进度，二十世纪八十年代以来，人们日益关注公共部门的行政绩效，在新公共管理和公共选择理论等理论创新的推动下，公共部门行政改革将改革目标直接指向公共服务提供的效率和质量的提高。对于这一改革进程的客观评价是基于对公共部门绩效的客观衡量，要求我们必须建立一套科学、公正、客观的评价体系，要对公共部门的绩效进行持续性的监测、记录和考核，要有一套对组织、部门和个人绩效进行科学评价的流程和规范。

对于公共部门和绩效评价，我们需要考虑的主要指标包括经济、效率、效能和公平。经济指标关注成本控制；效率指标关注投入产出，以货币计算为基础，关键改进的手段，以优化投入产出；效能指标关注结果和产出，是目标导向的，即公共服务符合公共部门政策的程度；公平指标是其中最难衡量的，它关注的是接受服务的团体或个人受到的服务的公平程度，若是群体是否享受到了更多的服务。

基于总体评价指标，我们要评估公共部门的绩效还存在以下几个难点：一是公共部门绩效难以量化，更不用说很多政策本身的影响力是超出我们可以认知的界限。焦点房地产像企业追求单一的利润最大化目标，公共部门的行政目标是多元化的，在追求经济目标的同时，更加关注政治目标和社会目标。

二是指标应当是相对稳定的，具有通用性的。但是公共部门和公共组织之间，千差万别，地域、性质、规模都不同，采用同样的指标体系来衡量绩效，显然有失科学和公正。另一方面，大的部门和高层机构的绩效是否可以用其组成单元的绩效进行简单的加和，理论上未得到证实，在技术上也是存在困难的。

三是指标体系难以综合评价公共服务的质量，一项服务是追求成本最低，还是追求受益面最大，是追求投入产出比的优化，还是追求提供服务的个性化，众多指标之间难以取舍，也就很难客观地通过一套完整的指标体系来衡量公共部门的绩效。

四是信息不对称。数据不完全。公共部门绩效衡量的前提是数据的采集的完整。基于考核单位的地位，它很难掌握一个公共部门的全部和准确的绩效信息。考核评价的信息可能来源于组织的统计资料，也可能来自对服务对象的调查，或者来自考核人员的观察记录，数据来源和数据收集过程容易受到各种因素的干扰，信息也难以保真。

要在基于现实情况的基础上，做好公共部门绩效评估，我认为有以下几点建议：其一，被考核部门领导的支持和承诺。一个部门的绩效是其自身存在和发展的基础信息，涉及到组织的长远利益，没有部门领导的高度重视，绩效管理和评估在部门中就难以实施和制度化。部门的绩效和个人的绩效密切相关的，在组织绩效得以改善的过程中，领导必须承诺对于个人利益的增进需求，绩效管理和评估才能得到成员的认可和激励，具有进一步改进绩效的动力。

其二，要有一套完整而又灵活的绩效评价体系。公共部门的绩效评价是绩效管理改革的起点和改革成果的检验标准，公共部门的目标是多元化的，这就要求我们建议多元化的绩效评价指标体系，对于不同的指标给予不同的权重，并且针对不同的组织，不同的服务项目可以灵活的调整不同评价指标的权重，我们需要制定的是权重调整的程序和标准。

其三，借助先进的技术和信息手段，获取评估所需要的完整信息，提高信息的准确、完整和客观性，拓宽信息收集的渠道。

其四，加强公共部门绩效管理和评估的社会监督。公共部门的绩效不仅是焦点房地产身的事情，也关系到每一个公民，以至整个社会的发展，没有社会舆论、非焦点房地产构和社会公众等多方面的绩效监督，焦点房地产没有改进绩效的外在压力，焦点房地产民主政治和法治是保障社会监督得以存在的前提，社会在实施对焦点房地产监督后，应不至于损害自身利益为前提，不断完善民主政治和法制建设成为提高公共部门绩效的有力保障。

试从制度设计角度论述公共权力必须要分立和制衡的原因，联系实际谈谈你对我国依法行政问题的认识和思考。（第十三章第三节）权力监督，在中国古已有之。西周就有过所谓做诗、诵诗的舆论监督，当时还创造了“三监”制度，并成为以后秦汉时的监察御史和刺史制度的渊源。此后中国各朝代都建有权力监督制度，西汉中期开始建立多重监察制度。如御史的监察、丞相司直的监察、司隶校尉的监察等。西汉还发明了中国最早的举报箱。唐、宋、元、明、清的监督制度都有不同程度发展。忽必烈曾说：“中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台是我用来医治左右手的。”这些制度虽有一时一地之效，但并不能对贪官保持持久的威慑力，因此，腐败是封建专制的伴生物。近代法治产生后，以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督，成为民主政治最主要的制度保障，从而使权力监督和权力制衡有了明显的区别。在封建专制社会，权力监督是主要的甚至是惟一的权力约束。而在民主政治中，权力约束最主要的形式是权力制衡，权力监督只是一种从属性的权力约束。从逻辑上说，权力监督中的权力，是一种外在的权力，从功能上说，它最多只能起到事后的作用。同时，由于监督权本身也是一种权力，它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题。这种监督无限累加的怪圈，是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则不同，它是一种内在的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力。这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。在中国法治建设中，“绝对权力必然导致腐败”虽然已深入人心，但人们对权力监督与权力制衡关系的认识还远远不够。我们应该明确权力监督的法治地位，但同时，我们不能将权力监督作为建设社会主义法治国家的惟一权力约束形式，不能用权力监督替代权力制衡。都说中国的反腐败任重道远，其实，如果真正将权力制衡原则运用到法治建设中去，就可能从根本上预防和杜绝腐败。道理很简单，在权力制衡中，“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的执行人最终发现自己也不能摆脱法律的判决”。改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略以来，我国依法行政取得了巨大成就，行政相关立法有了进一步完替，执法人员的依法行政意识和法律素养都有所增强，相关体制改革也稳步进行着。但是“与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，”具体表现为:“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍;制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题;行政决策程序和机制不够完善;有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈;对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济;一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。”这些问题在‘定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。”什么是社会监督？社会监督存在哪些主要形式？联系实际谈谈你对目前中国社会舆论监督的认识和思考。（第十五章第四节）社会监督，一是指有关法律、行政法规规定，须经注册会计师进行审计的单位，应当向受委托的会计师事务所如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他资料以及有关情况。任何单位或者个人不得以任何方式要求或者示意注册会计师及其所在的会计师事务所出具不实或者不当的审计报告。财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督。任何单位和个人对违反本法和国家统一的会计制度规定的行为，有权检举。收到检举的部门有权处理的，应当依法按照职责分工及时处理；无权处理的，应当及时移送有权处理的部门处理。（1）公民监督公民监督主要是指公民通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。（2）社会团体监督社会团体监督主要指各种社会组织和利益集团对对国家机关和公职人员的监督。社会团体通过选举、请愿、对话、示威、舆论宣传等形式，构成了对政府管理活动的监督。（3）舆论监督舆论监督是指社会利用各种传播媒介和采取多种形式，表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法，以实现对政治权力运行中偏差行为的矫正和制约。舆论监督对中国社会转型的深刻意义与重大作用广义的舆论监督，是指公民享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。公民在了解情况的基础上，通过一定的组织形式和传播媒介，行使法律赋予的监督权，表达舆论、影响公共决策的一种社会现象。舆论监督是民主监督的一个重要方面，是社会民主的必要环节，实行舆论监督是一个制度化进程。舆论监督制度应保证社会舆论通过一定的立法程序，转化为行动措施。舆论监督的对象是一切权力，其重点是权力组织和决策人物，对权力组织的监督包括对决策过程的监督和对决策效果的监督；对决策人物的监督包括对决策人物产生的监督和对决策人物行为的监督。舆论监督的对象不包括公民隐私的范围。现代舆论监督权力是一种普遍的、平等的民主监督权利，它是对以权力大小和财产多寡分配监督权的否定。狭义的舆论监督，是指新闻舆论监督。公民享有依法运用新闻传媒充分发表意见、建议和呼声，表达自己意志的权利和自由；享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。新闻舆论监督源于舆论学和大众传播学发展的过程中。我国的新闻舆论监督实质上是人民的监督，是党和人民群众通过新闻舆论对各级党政机关的工作及其他工作人员、以及对社会事务实行监督。它是发展社会主义民主政治、国家健全发展、社会文明进步的重要标志。具有以下本质特征：1、公民对国家和社会事务有知情的权利，包括对热点问题、重大事件的知情权。2、公民有知政、参政、议政的权力和能力。3、公民依法享有信仰自由、言论自由、出版自由和民主监督权。4、公民对权力组织和决策人物、以及社会事务有监督权。5、舆论是政府存在的基础，党和政府重视和提倡加强新闻舆论监督。6、舆论是一种社会意识。反映舆论、引导舆论、舆论监督是新闻媒介的重要职能。在现代社会，大众传播是舆论形成的重要途径，居于舆论先导地位的新闻舆论，对于社会舆论既是新闻传媒的一种导向，又是受众心声的一种回应。一个时代的社会舆论，总是折射出那个时代新闻舆论导向的一个重要组成部分，其广度和深度，具有鲜明的时代特征。7、世界新闻史表明，任何国家的新闻舆论监督，都离不开那个国家的历史文化传统、经济发展状况和社会制度。我国的新闻舆论监督，从社会主义初级阶段的实际出发，植根于发展社会主义民主政治和安定团结的政治局面，以建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家为目标，建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化。这是新闻舆论监督的出发点和归宿。离开了这个最大的实际，就没有真正的新闻舆论监督可言。8、加强新闻舆论监督，必须有一个宽松的政治环境和法治氛围作保证。在“以阶级斗争为纲”的年代所提倡的“大民主”及历次政治运动，大都是在“左”的思想路线指导下，自上而下地运用群众斗群众，群众运动成为名符其实的“运动群众”，形成了人人自危的局面，造成了全国范围的动乱，给国家、民族带来深重的灾难。在这样的大环境中，舆论监督成为少数拥有自由民主权的人对失去自由民主权的广大群众实行“监督”和专政，党的十一届三中全会之后，实现了党的工作重点转移到以经济建设为中心上来，确立了党在社会主义初级阶段的基本路线，明确地把建设富强、民主文明的社会主义现代化国家作为我们的奋斗目标，在党的生活和国家政治生活中，加强民主政治建设。邓小平同志深刻地指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。在新的历史条件下，我们党面临着提高领导水平、执政水平和增强拒腐防变能力的严峻考验。在深化改革、扩大开放，由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的转型时期，人们在某些方面获得新的利益的同时，在另一些方面又会失去原有的利益，尤其是面对收入差距拉开、权钱交易等严峻考验，如何让公民参与党风廉政建设和发展社会主义民主政治的进程，对国家和社会事务实行舆论监督，这对于维系社会公正、促进社会健全发展至关重要。面对新的形势和任务，新闻媒介如何坚持做到：在行使新闻舆论监督职能时，尤其是对热点、难点问题的引导和批评、针砭时弊时，既能正确引导群众表达自己的意见、建设和愿望，又能准确地把落脚点放在党和政府的意志与人民群众呼声的契合点上，帮助党和政府改进工作，密切党和政府同人民群众的联系，使人民群众在看到困难和问题的同时，又看到前景和希望，增强人民群众建设社会主义现代化的信心和热情。这就是新闻舆论监督的根本目的和最重要的社会责任。试述伦理价值对于公共政策的意义，主要存在哪些涉及公共政策选择的伦理观？联系实际谈谈如何预防公共政策制定和执行中的行政伦理失范。（第十七章第二、三节）1.价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一

每一项政策都是有的放矢，总是为了解决某个或某些具体问题或为实现某种目标而作出。为了实现政策的效用，手段的科学选择，即从工具理性上进行把握是必要的。但是，任何目标本身的设定就带有价值性，需要从价值理性的意义上加以衡量。在公共政策的实践中,存在着过分强调工具理性主义而忽视价值取向的倾向，这使得公共政策可能偏离公共性的维度。正如乔治•弗雷德里克森所说：“长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中导入价值理性势在必行。“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。”［7］毕竟“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也就是出自人的天性。这一点也就证明了公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样地是公意”［8］。因此，只有在政策过程中重视价值理性，弘扬公共政策的价值理念与公共精神，强调政策活动的伦理考量，实行对政策目标的伦理追问，才能有效保障公共政策的伦理性和公共性。当然，我们所强调的是工具理性与价值理性在政策过程中的和谐统一，而不是偏颇任一方。正如陈振明教授所说的:一方面,如果公共政策缺乏效率效应,则政府就不能对社会进行有效的管理,社会将陷入无序状态,导致资源的巨大浪费,人民生活更加贫困,从而必将破坏并无法实现公平。相反,经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此,经济效率是实现社会公平的必要条件之一,是公共政策选择的逻辑起点。另一方面,如果公共政策中贯彻公平理念,则可以防止公共政策行为的专横,维护公众和政府的良好关系,博得公众的信任、支持和配合,从而提高政府的威信,取得良好的行政效率。

2.重视公共政策主体的伦理素质建设

政策主体在政策活动中居于重要位置，是一切政策伦理责任与义务的最终承担者和践履者。在社会日益多元的时代，受到不同利益诉求和多元伦理价值观的影响，政策主体的思想很容易发生倾斜和摇摆，影响到政策的公共性，正是从此意义上彰显了政策主体伦理素质的重要性。库珀指出:“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时,他们使自己具有了‘伦理身份’,这种伦理身份认同形成了他们的道德品性。”［9］但政策主体是一个复合角色体，同时扮演着包括公共人和个体经济人的角色,如果政策主体对自身角色定位摇摆，就容易产生角色冲突。毕竟这两种角色定位,是基于不同的理论推断的，具有截然不同的角色认识和期待,在公共政策过程中可能产生矛盾。因此，必须注重公共政策主体的伦理素质建设，而且这也关系到政策的认同度。“具有良好品质的政策主体往往会成为其他人尊敬、追随的对象,……其人品的优劣不仅会影响公众对他们的认可,并以此为依据对他们所依附的政治系统和所制定的政策投以不同程度的认同感,而且也会导致他们对所掌握的公共权力做出截然不同的安排。”［10］需要确立一套促使公务员对其角色进行合理定位的行政伦理规范体系；提出符合时代精神又不失导向意义的价值追求；既允许政策主体对合法正当经济利益的追求，又要具备较高的公共素养和行政伦理素质。

3.公民参与:规范政策伦理的有效途径

公共政策注重对社会价值的分配，这就要求在政策活动中，需要尊重民意，广泛听取民众的要求。“不论是在问题的确立上，问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。”［11］公民政策参与也是一条监督政府行为,规范政府政策活动“公共性”取向的有效途径。“使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制作过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且恰恰是正义的要求。”［12］

第一,公民参与能有效实现政策目标的公共性。“作为公共政策过程的参与主体,公众参与政策决策有其必然性和紧迫性,而这对于公共决策质量的提高无疑具有相当重要的作用。”［13］充分的公民参与政策制定是收集和传达真实政策信息的有效途径和充分利用公众智力资源的有力渠道。政府在政策制定过程中应主动地通过公民对话吸纳政策建议,确保政策的科学性。这有利于公民的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题,使之进入政策议程，并以协商的方式最大限度地增强政策的规范性,制定出反映民意的政策，从而保障目标的公共性。而且公民参与可以有效消除或降低政府的有限性问题,通过民众与政府之间的合作、交流、协商等,形成政策制定中的互动网络,有效提高政策的质量,有效实现政策目标的公共性。

第二,公民参与能有效实现对政策执行的监督。即使是政策制定实现了目标的公共性，在政策执行过程中也有可能出现偏差。因为执行主体也具有经济人的特征，会表现出自利性,可能导致政策执行的失范即公共性的偏离，为此，需要对政策执行进行监督。而且由于公民是政策的直接作用对象,对政策执行的感受最为直接，所受到影响最为显著，因此，容易调动公民政策执行进行监督的积极性。即使出于自利,也会促使公众参与到政策执行中来，有利于防止和纠正政策执行中的偏差，保障政策在具体的动态过程中对公共性的坚守。□21世纪初的中国,正处在一个全方位由计划经济体制向市场经济体制、传统农业文明向现代工业文明过渡的社会转型时期。伴随着社会的转型,社会和经济生活的利益结构、权力结构以及权威的地位都发生了很大的变化。与此对应的是,旧有的行政伦理体系也受到了前所未有的冲击和挑战,在很大程度上已经难以容纳或解释现阶段我国行政伦理的现状,旧的伦理规范日益被削弱和淡化,新的行政伦理尚未建立,造成行政活动缺乏有效的约束机制,因而导致各类行政伦理失范现象的普遍存在。一、行政伦理失范的科学内涵基于对行政的不同理解,目前国内学者对行政伦理的认识也不同。比较有代表性的观点认为:行政伦理是一般社会伦理在行政领域中的特殊表现。准确地说,行政伦理就是伦理在公共行政关系、公共行政活动中的体现,是执政的中国共产党、国家机构和国家公务员在公共管理和公共行政领域,在履行公务的活动过程中所形成的一种应然关系,以及调节这种应然关系的伦理规范和执政党、国家机构和国家公务员由于内化伦理规范而形成的伦理品格[。1]行政伦理渗透到行政过程的方方面面,体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政改革之中。什么是政府能力？你如何认识政府能力的构成？联系实际谈谈当代中国政府能力提升的重点和难点。（第十八章第三节）政府能力，也称作政府效能是指政府实际能够履行职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。政府效能是与政体高度关联的概念。所谓政体是指政府代理人与其他政治行动者的关系角度来讲的政治体。根据查尔斯·蒂利的解释，影响政体的社会环境的三大要素是：强制、资本和承诺。强制包括一切通常导致社会成员的人身和财务的损失或伤害的协调一致的强力行动手段。强制组织有助于界定政体的性质。一切低度强制积累的政体都是弱不禁风的，一切高水平强制积累和集中的政体都是难以撼动的。没有任何一个政府能被证明曾经控制了其领土范围内的一切强制手段。在同等条件下，处于高度强制性积累和低度强制性集中的政体就要花费很多精力去镇压那些在其治下又在政府之外运作的暴力团伙。资本是指有形的、可变的资源，它们与某些努力相结合，就可以增加使用价值，对这些资源的所有权也就更加理直气壮。这些资源的流动性的强弱体现了政府在应对危机时的能力，这直接影响到政府对于未来公共政策的选择。承诺指代政府代理人对于被支配人口成员在心理上、意念上的满足与国家所认定的那些对其自身生存至关重要的原则利益的对外宣示。强制、资本和承诺在一个地区主导的结合方式对该地区政体的特征产生了显著影响。一般而言，强制、资本和承诺处于中等水平，政府能力最高，也就最易于推行其积极的对外政策。中国政府行政决策能力提高的途径要提高政府行政决策能力，必须从中国目前的行政决策体制改革入手。一个科学、严谨的决策体制，是政府制定科学、有效政策的体制保障。对目前行政体制的改革和完善，主要包括以下几个方面：其一，合理配置决策组织结构，合理分配决策权力，对决策权力和决策过程进行监督。1.下放权力，实现职责与权力对等的分级决策体系。要完成决策权力在各级行政管理层之间纵向或横向的合理划分，实现事权划分、明确责任、明确决策权的归属，并相应划分决策收益和决策风险。2.强化监督，实现对决策权力和决策过程的有效制约。不可否认，在一个相当长的时期内，公众利益与决策者的利益并不完全一致。“被指定执行这种职能的人……获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益，他们同这些人相对立而独立起来。”因此，必须对决策系统进行有效的监督制约。3.实现决策机构设置的科学化。从决策科学化的角度看，决策机构设置合理、组织运行顺畅，将对决策的科学化具有巨大推动作用。其二，规范决策程序，实现决策过程的制度化、程序化，提高决策的透明度。1.按照科学决策理论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化。包括决策程序的完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优等程序。必须保证从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至最终择优都要有一整套严格的程序，从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。2.把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程，实现决策过程的民主化。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与智囊机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。3.把经过实践检验的科学的决策程序通过法律法规固定下来，实现决策过程的法制化。用法律保护的科学决策程序是科学决策的基础。随着决策体制改革进程的延伸，不断把已经取得的改革成果用法律和制度的形式确立下来，最终为整个决策过程做出周密的制度安排，这是决策科学化的根本保证。其三，健全决策咨询、论证、社会听证和公示制度。政府重大决策都要采取适当形式广泛听取专家的意见，政府性投资项目特别是专业性、技术性较强的项目要进行专家咨询论证，并建立备案制度。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当采取社会公示和社会听证的方式，听取公众意见。完善信访工作制度，拓宽社情民意反映渠道，充分听取群众对政府决策的意见如果说行政决策体制的改革和完善是提高政府决策能力的制度保障，那么改变和提高各级行政机关及其决策者的决策态度和全面素质就是提高政府决策能力的本质要求。其一，政府要逐步推进谋(参谋)、断(决策)与行(执行)的适度分离。首先要实现谋与断的适度分离。决策者的主要职能是断而不是谋。其次要实现断与行的适度分离。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确定的方案也即政策、计划具体化并付诸实施。其二，决策者要深入进行调查研究，调查研究是正确决策的前提。各种问题的解决都取决于正确的决策，而正确的决策来源于对客观实际的周密调查研究。这就要求各级领导干部要经常深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究，不断推进决策的科学化、民主化。其三，决策者要自觉提高自身的综合素质。决策者的素质如何，其主观能动性发挥的怎样，是决定决策质量的关键所在。决策者的综合素质包括政治素质、知识素质、智能素质和思维素质等。试述你对我国政府行政改革核心问题的理解，联系实际谈谈中国政府行政改革应当选择怎样的目标模式。（第十九章第二、三节）公共行政改革是当今各国政府和行政学界共同关注的问题，在世纪之交，千年更迭之际，我们回顾和展望一下中国的行政改革，对继续推进和深化行政改革是十分重要的。

本文准备从四个方面谈谈中国行政改革的现状和趋势。

一、中国行政改革的特点和重点

从新中国诞生到1978年中共十一届三中全会，中国政府的行政管理经历了创建、发展、探索、失误的复杂过程。这29年中，我们的事业曾有过辉煌的成就，但后来由于指导思想出现“左”的倾向，尤其是1966年至1976年10年“文化大革命”动乱，给国家和人民带来了深重的灾难，行政管理遭到严重破坏。70年代末起，伴随着国家经济体制从计划经济逐步向社会主义市场经济的转变，建设社会主义民主政治，中国的行政改革全面展开，主要是针对传统的权力过分集中的行政管理体制进行改革。同时，与经济体制改革、政治体制改革紧密结合；把转变政府职能作为关键；同推行国家公务员制度同步推进。中国的行政改革始终坚持解放思想，实事求是的原则，从国情出发，“摸着石头过河”，勇于探索，开拓进取，取得了较大的进展。当然，改革是新事物，难免在某些改革措施上出现针对性不强，不符合客观现实，甚而改革的回复现象。回顾这21年的行政改革，我们惊奇地发现，尽管行政改革具有中国特色，但是许多改革的重大举措，以至从行政改革总体思路而言，中国与国际上的行政改革又是如此的接近，尤其与亚洲国家共同点更多。

中国行政改革的重点是，下放权力，转变职能。1978年12月召开的中共十