电子警察远程执法语境下法律解释的方法

电子警察远程执法语境下法律解释的方法蔡云李岳（作者单位：上海市闵行区人民法院）【裁判要旨】公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料进行行政处罚，其本身是一种利用现代技术手段对交通违法行为进行远程监控和远程治理的方式。在远程执法的语境下对道路交通安全法进行解释，交通管理部门通过设置信息提示牌等方式代替现场执法中的行政命令符合立法原意。案号一审：（2012）闵行初字第70号【案情】原告：赵某某被告：上海市公安局闵行分局交通警察支队上海市闵行区人民法院一审认定：2012年8月14日8时53分许，原告赵某某驾驶车辆牌号为沪ES3298的机动车，在沪青平公路吴宝路东约50米的人行横道上停车，至8时58分仍未驶离。上述停车地点往来方向设有“停车行为违法/请立即驶离/电子警察监管/（违法停车）”的信息提示牌。2012年8月15日，被告闵行交警支队向赵某某发出《道路交通安全违法行为处理告知单》，通知其接受处理。2012年9月6日，赵某某接交通违法行为处罚事先告知书后，表示对拟作出的处罚有异议，认为公安机关无法律依据。同日，闵行交警支队作出编号为310112-1803359722的公安交通管理简易程序处罚决定书，认定赵某某所有的车辆牌号为沪ES3298的机动车于2012年8月14日8时53分在沪青平公路吴宝路东约50米违反规定停放、临时停车，且驾驶人员虽在现场，但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的违法行为，违反了道路交通安全法第五十六条、《道路交通安全法实施条例》第六十三条的规定，故依据道路交通安全法第九十三条第二款、第一百一十四条之规定，对其作出罚款人民币200元的行政处罚。原告诉称，原告为送朋友去外地，驾驶车辆按照长途班车途经沪青平公路吴家巷车站的时间表在该站停靠，班车进站后原告随即驶离停车地点，不存在道路交通安全法第九十三条第二款规定的行为。被告未按法律规定的事实要件进行处罚，滥用职权，其处罚决定违反法律规定。故请求法院撤销被告作出的编号为310112-1803359722的公安交通管理简易程序处罚决定。被告辩称，2012年8月14日8时53分许，原告赵某某所有的车辆牌号为沪ES3298的机动车停放在沪青平公路吴宝路东约50米处人行横道线上，直至8时58分许仍未驶离，被路面交通技术监控设备发现。且停车地点东面约100米处设有警示停车行为违法、责令立即驶离的信息提示牌。公安对原告作出的行政处罚符合法定权限和程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。【裁判】上海市闵行区人民法院经审理认为，被告闵行交警支队作为交通管理部门，具有对本行政区域内道路交通安全进行管理的法定职权。《道路交通安全法实施条例》第六十三条第（一）项规定，在设有禁停标志、标线的路段，在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段，不得停车。本案中，原告赵某某在人行横道上停车，构成机动车违反规定停放、临时停车。道路交通安全法第九十三条规定，对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20元以上200元以下罚款。对于原告的行为是否构成驾驶人虽在现场但拒绝立即驶离，法院认为，公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料进行行政处罚，其本身是一种利用现代技术手段对交通违法行为进行远程监控和远程治理的方式，交通管理部门在合理的地点设置“停车行为违法/请立即驶离/电子警察监管/（违法停车）”的信息提示牌，已起到指出行为人违法停车，并责令其立即驶离的作用。原告作为一名机动车驾驶员，理应知晓在监控范围内交通法规禁止停车的区域，车辆不应当停放、临时停车，应当立即驶离。原告停车达数分钟仍未驶离，其行为性质已构成拒绝立即驶离。据此，被告依据道路交通安全法第九十三条第二款、第一百一十四条之规定，对原告作出罚款人民币200元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。被告适用简易程序，依据交通技术监控记录材料认定相关事实，并履行了事先告知程序，听取了行为人的陈述和申辩，执法程序并无不当。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项的规定，判决驳回原告赵某某的诉讼请求。判决后，双方当事人均未上诉。【评析】一、背景情况介绍现代道路交通安全管理中，交通警察人力配置的不足与违法行为的多发性、复杂性之间矛盾凸显，单纯依靠人力发现违法行为，维护道路交通秩序，预防道路交通事故，无法满足管理需要，实现管理的目的。电子警察的引入能够很大程度上解放警力，对道路交通安全违法行为进行远程监控和非现场执法，有效地维护道路交通秩序，因此已为各地广泛应用，也为公众所熟知。所谓电子警察，是指用于交通管理执法取证的交通技术监控设备。它不仅是通常意义上取证所使用的普通工具，而是由交通管理部门设置、代表交通管理部门、代替交通警察记录、固定交通违法行为证据的拟制人。道路交通安全法第一百一十四条规定，公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚；对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。该法从立法的层面肯定了电子警察取证的合法性。但电子警察的使用，其影响不仅及于行政处罚中证据的搜集和认定，还使得行政处罚程序与违法行为在时间和空间上相互分离。在远程执法的语境下，应当如何对道路交通安全法的相关规定作出解释，是一个亟需明确的问题。二、确立裁判要旨的理由道路交通安全法第九十三条规定，对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20元以上200元以下罚款。在机动车驾驶人在现场的情况下，责令驶离的行政命令与行政处罚构成双重关系：一方面，责令驶离与口头警告可以并行；另一方面，责令驶离是处以罚款的前置程序，在执法主体作出行政命令且执法相对人拒绝执行的情形下，方可以作出相应行政处罚。作出责令驶离的行政命令可以采用不同的形式，在交通警察现场执法的条件下，通常以口头或交通指挥手势的形式作出。在远程执法的条件下，电子警察发现违法停车后，要求交通警察赶往现场处置显然不符合经济原则，亦不具备现实条件，难以实现维护道路交通秩序的目的。在这样的背景下，应当如何解释道路交通安全法第九十三条中关于令其立即驶离、拒绝立即驶离的语句条文，交通警察采用设置信息提示牌等方式作为代替口头命令或交通指挥手势是否符合法律规定便成为本案争议的焦点。对于上述争议焦点存在两种意见。一种意见认为设置信息提示牌不能视为作出责令驶离的行政命令。首先，责令驶离的行政命令是一种具体行政行为，必须针对特定的行政相对人、就特定的事项作出相应行政命令。信息提示牌与其他交通标识一样，对于非特定的行政相对人具有普遍约束力，并不具备具体行政行为的一般特征，不能被视为针对违法行为人发出的行政命令。其次，信息提示牌载明“停车行为违法/请立即驶离/电子警察监管/（违法停车）”等信息，其实质是禁止停车标识的同义反复，不具有责令驶离的内在含义。再次，即使将信息提示牌上的信息视为一种行政命令，但一定范围内设置的信息提示牌数量有限，未必处于违法行人的可视范围内，更未必为违法行为人实际所见，在责令驶离的行政命令不能有效送达违法行为人的前提下，对其作出行政处罚违反处罚程序。相反的意见则认为设置信息提示牌可以视为作出责令驶离的行政命令。首先，信息提示牌、交通标识等处于具体行政行为和抽象行政行为的交叉地带，在行为人可被特定的情况下，可以理解为具体行政行为。其次信息提示牌载明“停车行为违法/请立即驶离/电子警察监管/（违法停车）”等信息，包含以下几层含义，一是指出停车行为的违法性，二是责令违法行为人立即驶离，三是公开电子警察的存在及所在位置，破除隐蔽执法的弊端。易言之，上述信息提示牌已经明确包含责令驶离的行政命令。再次，信息提示牌的位置和数量如果合理，则可以合理地推定违法行为人知晓相关信息。一审法院采纳了第二种观点。除上述理由外，在个案中进行法律解释还应当符合立法精神。道路交通安全法第九十三条中关于令其立即驶离、拒绝立即驶离的法律规定本身是含义清晰的，但结合远程执法的现实语境，便产生了真空地带。法律虽未明示在远程执法的条件下，可以采用信息提示牌的方式代替行政命令，但结合该规定的规范目的、远程执法的特殊性质以及目前的技术条件等因素，应当将其视为一种合理的替代方式。三、运用裁判要旨应当注意的问题尽管肯定了信息提示牌的替代作用，但违法行为人是否实际见到信息提示牌并知悉其内容，双方当事人均难以举证证明，在事实认定方面更多的是一种合理推定。因此，在司法审查中应当特别注意以下两个问题：首先，司法审查中应当查明信息提示牌设置的合理性问题。如果交通管理部门设置信息提示牌位置、数量不合理，无法保证违法行为人见到或者应当见到该信息提示牌，则不满足推定的条件。本案中，一审法院查明违法停车地点往来方向均设有“停车行为违法/请立即驶离/电子警察监管/（违法停车）”的信息提示牌，亦即信息提示牌设置于违法行为人驾驶车辆的必经之路，且与禁止停车区域的距离在正常可视范围内，则可以合理地认定驾驶人知晓或者应当知晓其上载明的责令驶离的行政命令。其次，司法审查中应当注意停车时间在事实认定中的作用。拒绝驶离可以明示拒绝的方式作出，亦可以不作为的方式作出。后一种情况下，驾驶人从接到责令驶离的行政命令，到实际驾车驶离，可能有一段合理的时间间隔，因此只有经过合理时间仍未驶离才能认定为拒绝驶离。交通警察现场执法条件下，交通警察可以根据其现场情况、执法经验等确定一个较短的合理时间，但在远程执法的特殊条件下，由于违法行为人接收、知晓责令驶离的行政命令可能需要更长的时间，因此在合理时间的判断上应当适当放宽。本案中，监控记录显示行为人在违法停