美国城市经理制市政体制研究分析 行政管理专业

【摘要】：随着城市化进程的逐步推进，美国城市政府体制也由早期单一的弱市长制逐渐演进为强市长制、委员会制和市经理制。市经理制是在委员会制的基础上改进而成的，它将鲜明的企业化、专业化、科学化等管理特点和一些市政管理的具体措施结合在一起，既具备了强市长制的特点，又兼有委员会制之长，以其出色的效率而赢得了社会的广泛赞誉。基于此，本文试图对美国的市经理制这样一种单个市政体制进行简单的分析，并致力于探讨其对我国市政体制改革的借鉴意义。【关键词】1.美国2.城市政府3.市政体制4.城市经理目录一、绪论 4（一）本文的研究意义 4（二）国内外的相关研究动态 4（三）本文的主要研究内容 5二、美国市经理制的内涵 5三、美国市经理制的历史渊源 6（一）市经理制的历史背景 6（二）市经理制的发展过程 7四、美国市经理制的综合分析 7（一）市经理制的特色 8（二）市经理制的局限 9五、启示及其借鉴 11（一）市政管理的企业化 11（二）民主与集权的关系问题 11六、参考文献 12一、绪论（一）本文的研究意义美国城市目前主要采取三种市政体制：市长暨议会制、委员会制和城市经理制。20世纪，美国的三大市政体制经历了多次的改革和调整，市长暨议会制由其主要形式过渡为“强市长型”市长暨议会制；委员会制因其弊端渐渐走向衰落；城市经理制则显示出强大的生命力，它有效地改善了市政管理，适应了城市发展，被越来越多的城市相继采用，在美国城市中成为运用最广泛的市政体制[1]。在城市经理制得到较普遍认可的同时，其所倡导和实施的专业化、科学化的城市管理理念也逐渐成为政府管理领域的共识，对其他的地方政府体制产生了重要而广泛的影响。城市经理制还以其专业化、企业化的管理特色得到了世界上许多国家城市的青睐，德国、加拿大、印度等国家的城市也采纳了城市经理制。城市经理的专业组织也已从最初的城市经理自治组织逐步发展成为地方政府管理的专业研究团体，会员遍及世界各地。因此，本研究拟借鉴美国学者的研究成果，在对城市经理制的内部机制及其演化进行深入分析的基础上，从行政和政治的角度对城市经理制的起源、发展、运作特征以及城市经理的专业化走向等方面进行较全面的深入探讨，力图发现城市经理制长足发展、经久不衰的根本原因，并进而能对美国市政体制发展的规律有一个初步的认识，从而为我国学者的进一步研究提供参考。（二）国内外的相关研究动态目前我国对美国地方政府研究比较多，但是对于城市经理制的研究相对较晚，文献也并不是很多。经统计，有如下几篇：黄正东在1986年第2期《政治学研究》上发表的《美国市政体制概述》，和薄贵利在1987年第2期《中国行政管理》上发表的《美国市政管理的三种组织模式及其比较》，其中只是有部分内容涉及城市经理制。王旭在1989年第3期《历史研究》上发表的《富有生机的美国城市经理制》一文，开始了对城市经理制进行较为深入的探讨。李壮松在2002年发表的博士论文《美国城市经理制》中，对城市经理制从历史到现实的综合考察角度进行了研究。金怒江在2007年发表的博士论文《美国城市经理制》中对城市经理制从体制到人员进行了综合研究。另外，有关城市经理制的文献还有林蓉蓉在2009年第7期《公共管理研究》上发表的《20世纪中后期西方城市经理制研究述评》；饶娆在2010年第4期《中国集体经济》上发表的《论美国城市经理制及中国的借鉴》。而对城市经理的研究主要是在这些著作里提及，并没有专门的著作来进行研究。相比之下，美国学者对城市经理制和城市经理的研究更加丰富，并且从历史、行政、政治等各方面进行了深入的研究。早在20世纪70年代，就已经出版了大量关于城市经理制和城市经理的著作。1927年伦纳德怀特发表的《城市经理》，在《城市经理》这本著作中，作者主要阐述和评价了城市经理所推1.巴林顿·摩尔.民主和专制的起源[M].北京：华夏出版，1987，第35-36页。崇的科学管理理念，介绍了城市经理的选拔资格、选聘程序以及培训等，且以1934年的城市经理状况为例做了详细的调查分析。蔡尔斯本人的代表作有1952年出版的《公民的胜利》以及1965年出版的《城市经理制政府最初50年》。理查德J.斯蒂尔曼在1974年出版的《城市经理的兴起》也是一部关于城市经理的重要著作。该书比较详细的叙述了自城市经理确立到20世纪70年代发展的全过程。作者在对70年代城市经理状况展全面调查的基础上，对比早期的城市经理，在城市经理的教育背景和职业能力的变化发展等方面做了详细的比较分析。（三）本文的主要研究内容本文对美国的市政体制中的市经理制进行了简要分析，并试图从中挖掘有益的经验和启示。第一部分介绍什么是市经理制。第二部分市经理制的产生的历史背景。全面地梳理市经理制作为一种市政管理体制产生和发展的脉络；美国市经理制作为一种市政管理的制度，其产生有着深刻的历史背景和制度运行的土壤。包括下面两方面内容：1、美国城市经理制的历史背景。2、美国城市经理制的发展过程。第三部分市经理制的运行机制。主要分析市经理制存在的环境以及运行过程；美国的三大市政体制在20世纪经历了多次的调整和改革，城市经理制则显示出强大的生命力，成为美国市政体制改革过程中采用面最广的一种形式。在城市经理制得到较普遍认可的同时，其所倡导和实施的专业化、科学化的城市管理理念也逐渐成为政府管理领域的共识，对其他地方政府体制产生了重要而广泛的影响。包括下面两方面内容：1、美国市经理制的运行环境。2、城市经理制的运行过程。第四部分市经理制的综合分析。主要从正反两个方面揭示市经理制的特点；城市经理制把立法与行政严格区分开来，市议会与市经理各有明确的分工。包括下面两方面内容：1、美国城市经理制市政体制的特色。2、美国城市经理制市政体制的局限。第五部分启示和借鉴。主要阐述市经理制带给中国的经验和启示。二、美国市经理制的内涵市经理制也叫议会经理制（Council-managerform），是美国现行三种市政体制中的一种，其基本特征是市议会作为市的权力机关和决策机关，同时雇用一个行政管理专家作为市经理来管理市政，“强调使政治（治理机关的决策活动）与管理（治理机关所决定之政策的执行）相分离”。市议会任命市经理，为了吸引真正受过训练的行政管理专家，市宪章一般不要求市经理必须是本市的公民，也没有详细的资格规定，市议会征求市经理人选的主要标准是候选人所受过的训练和实际行政能力，由市议会以多数通过后聘请。市议会通过市经理间接管理市政府的的活动，一般不直接干涉市行政部门的工作。市经理对市议会负责，作为市的行政首脑，执行市议会所制定的政策，监督法律的执行，编制市的预算，监督和领导行政各个部门的工作，有权任命和罢免各部门的长官和其他官员。市经理就政策问题向市议会提供建议，被认为是市的“各项政策和计划的主要来源”。市经理不介入当地的党派活动，即持所谓超党派的立场，保证消除政治在管理中的影响。市经理任期不定，市议会如对市经理的工作不满意，随时可以解雇，决定解雇一般也只需简单多数就可以通过。在议会经理制下也设有一名市长，市长通常由议会从议员中推选，也有的市由选民直接选举产生。市长的作用主要是主持市议会并在礼仪和典礼的场合代表市。但是，当市议会与市经理之间产生矛盾时，市长可能起沟通作用，协调他们的关系。因此许多市长也是强有力的政治领导人，在行使政治权力方面发挥举足轻重的影响。三、美国市经理制的历史渊源美国市经理制作为一种市政管理的制度，其产生有着深刻的历史背景和制度运行的土壤。各种因素相互作用，使得这样的制度产生在美国的政治发展的进程中，作为一种城市管理的制度，它是美国政治制度的重要组成部分，深深的根植于美国的“三权分立”的政治传统中，也是对美国政治制度的一个重要的支撑[2]。（一）市经理制的历史背景美国城市经理制确立于19世纪末20世纪初美国市政改革时期，在此之前，美国城市普遍采用市长暨议会制，即后来归纳的“弱市长制”（weakmayor-councilform）[3]。所谓“弱市长制”，其实就是市长暨议会制的一种早期形式，在这一形式中，市议会在与市长的关系上处于优势、强势地位，而市长和市政府处于弱势地位，其活动更多在礼仪方面。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对市议会采取的行动没有否决权，说白了就是，市长只是一种虚职，没有多大的实权。显然，这样一种低效无能的制度是无法满足城市化发展的需要，进而造成城市管理极端混乱局面。改革势在必行。为了改变传统的市政管理模式和混乱的社会状况，到19世纪20世纪初，纷纷成立了各种市政改革团体如：企业家俱乐部、市民市政同盟等，其中，以知识份子和专家为改革的中坚力量。由于这种体制具有政务公开、超党派选举、各委员之间相互制衡而避免隐含滥用权力的危险等优点，曾一度在美国各中小城市特别是在小城市中非常流行，“到1910年，全国有108个市，到1913年发2.查尔斯A.比尔德.美国政府与政治[M].北京商务印书馆，1987，第82-83页。3.戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，1996，第56-57页展到371个城市采用委员会制。”然而，随着现代城市规模的不断扩大，城市事务也越来越繁杂，作为应急体制出现的委员会制并不能满足迅猛发展的现代城市的需求，而且在实践过程中也逐渐暴露出一些缺陷：立法与行政集于一体，不利于相互监督、制约；委员会成员分别承担市政工作，无一人负行政全责；权力分散，缺乏统一有效的领导。因此，从其产生背景看更多地是着眼于控制政党核心集团的势力和处理紧急事态，从长远的观点看，并不能完全适应现代城市的发展及科学管理的要求。于是，一种基于在委员会制上改进而成的城市经理制在1912年首先在萨姆特和戴顿市应运而生，由于俄亥俄州的戴顿市作为较大的城市也采用了城市经理制，并在遇到罕见的水灾后，取得了“‘令人信服的，惊人的管理成就。’在此影响下，1915年，全国市政同盟在城市宪章中增加了城市经理制宪章。”自此以后，城市经理制不断发展，采用城市经理制的城市也一直呈上升趋势，在发展中，城市经理制自身亦不断得到修正，从而满足了现代城市管理的需要，它的确立与美国19世纪末20世纪初的历史背景息息相关。（二）市经理制的发展过程自美国内战以来，城市化进程突飞猛进，各大企业进入了蓬勃发展的最佳时期，美国钢铁公司、美孚石油公司等大型企业都取得巨大成功，与此相关的一些公司经理人——洛克菲勒、卡内基、福特等名字也都妇孺皆知，专业经理人的概念深入人心，成功的大企业普遍都实行了董事会经理制，并聘用大批的专业人员进行管理工作。美国城市经理制确立后，从发展初期到成熟形成了三个发展高峰，在两次战争时期和大萧条时期发展速度有所减慢。1、市经理制的形成时期（20世纪初——20世纪40年代初）城市经理制是作为“委员会制”的派生形式，首现于1912年的南卡罗来纳州萨姆特市，次年在俄亥俄州的戴顿市得到应用。“城市经理制之父”——理查德·蔡尔兹（RichardChilds）对该制度进行仔细研究后，总结出一套完整而系统的城市经理制理论。2、市经理制的初步发展时期（20世纪40年代中期——20世纪80年代）二战后，美国经历了前所未有的经济增长和社会转变。郊区的快速增长和中产阶级的扩大深刻地影响着美国社会。3、市经理制的完善阶段（20世纪80年代以后）20世纪80年代以后，美国城市化进入了又一个高峰。到1984年，采用该体制的城市有2523个，占美国城市总数的47%。现在，全美国约有1/3的城市实行这种体制，其中尤其是中等规模（人口25000-250000）的城市，采用市经理制的占一半以上。在加利福尼亚州，市经理制更为普及，约98%的城市采用这种体制[4]。另外，像达拉斯、圣安东尼奥、圣迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪萨斯城、奥4.王旭.美国城市史[M].中国社会科学出版社，2000，第44-46页。克兰、罗切斯特、沃思堡等较大的城市也都在实行市经理制。人口5000以下的小城镇有时也与其他小城镇共同聘用一个总经理，轮流管理各城镇的事务。这些都充分地证明了这一体制旺盛的生命力。四、美国市经理制的综合分析市经理制也称其为议会——经理制，它与城市委员会制一样，坚持市政选举的超党派原则，从而摒弃了城市老板通过党派势力对市政所施加的影响[5]。不同的是，它把立法与行政严格区分开来，市议会与市经理各有明确的分工。城市委员会制中的委员在这里成为主管立法与评定市经理工作的市议会议员，不随便干预行政事务，便于行政部门独立地行使权力；行政部门机构也简化了，城市经理为行政部门首脑，他们“把市民的税金视同托拉斯的股金，处处为市民的利益精心筹划与使用”。在这个意义上，采纳城市经理制后，市政机构开始成为一个高效率的企业化组织，而不是充满党派纷争的政治性机构，因而它标志着市政管理科学化的开端。（一）市经理制的特色纵观一个多世纪的发展历程，市经理制不能不说是一种科学而高效的体制，分析其体制，企业化、专业化的管理特色引起了人们广泛的关注和赞誉。1、强调管理专业化与科学化。这一点突出体现在市经理或市政官员的人员选聘方面的专家治市原则。市政管理是一门科学，需要真正富于管理能力的专业人才用科学的方法去运作，这也是现代社会和城市化发展的需要。城市经理制与20世纪初出现的公共管理新理念也是一致的。当时许多行政管理学者都赞成严格划分政策制定与政策实施之间的界限，同时代的许多学者也主张政治与行政严格分开。城市经理制吸收了行政学的新观点，将政策制定与政策实施职能分开，民选代表（议员）负责制定公共政策；城市经理负责政策实施。两大职能分开构成了城市经理制的基础。2、区分行政权与立法权城市经理制与委员会制不同，行政权与立法权被严格区分。行政权掌握在城市经理手中，立法权集中在市议会，建立了有效的批评与监督的机制。明确了立法权与行政权的界限，既保证了城市立法的民主性，又保证行政管理权相对独立和集中，这样才能对城市事务进行有效的管理。城市经理制的勃兴正体现了这一规律。3、放弃制衡原则与其他两种市政体制相比，城市经理制放弃了制衡原则，避免了立法机构与行政机构权力分离所造成的部门之间的矛盾和摩擦，从而避免了由此所产生的政治僵局。城市经理制淡化了分权原则，体现在市长通常在议员中选出，只是礼仪上的行政首脑，并没有实际的行政权力，而城市的行政权集中在议会5.张金鉴.美国之市政府[M].正中书局印行，1936，第112-125页。聘任的城市经理手中。市议会与市经理有明确的分工。议会负责制定市政政策，由议会任命、对议会负责的行政首长对市政进行专业化管理。4、执行经理任命制城市经理由市议会任命，而非民选产生,既明确了城市管理责任，也有利于启用专门人才进行行政管理，确保管理者的质量；既保证了市政管分布了市政决策的权力，使市民间接地参与了市政决策。市经理制作为美国城市政府体制变革的最终成果，其意义是深远的。作为改革派领袖的理查德·蔡尔兹（RichardChilds）在对先前出现的几种体制的仔细分析后，将这些体制的优点进行归纳，并将存在的不足进行改革，提出了旨在摆脱城市老板的通过制度改革使政府更符合民众要求，从而在“《公民的胜利》一本中提出了实现民主的三个基本原则”其一是：“被选举的公职必须是有重要作用的”，也可以解释为短票选举的原则。发明出一种集委员会和市长暨议会这一原则，被称为建立政府体制的基石，原则要求选民只选举最称职的候选人。其二是：“选区必须易于管理”，这是第一个原则的必然结果。第一个原则强调候选人的重要性——要选出最称职的人。第二个原则就是要确保选区规模的设定标准——要能够被普通的独立候选人所控制，以免提名权落到党派机器的手中。其三是：“政府必须是综合的、完整的。”蔡尔兹和进步运动的改革者希望通过建立简化、统一的政府来达到民主的目的。1913年，蔡尔兹在文章中指出，委员会制和市长暨议会制设置的基本原则在结构上有缺陷。改革初期，蔡尔兹支持委员会，但对其尚存疑虑。他说委员会制远不是一个完美的计划，它只是向更完美体制的过渡，因为它包含着重要的短票选举原则。简言之，蔡尔兹接受委员会制，是因为它是包含短票选举主张的载体，此外，还因为委员会制打破了政府体制设置中分权原则的神话。但蔡尔兹认为委员兼任行政首脑的方式不可取。这种做法违反了蔡尔兹所推崇的政府设置第三条原则。城市经理制相对于其他体制，其进步在于城市经理制的设置，将在私人企业中已证明的极富效率的机制完全应用到了市政管理领域。这样既利于引入竞争机制，又扩大了选择范围，有利于招聘到更优秀的人才；有利于提高城市管理的专业化水平，改善管理效果，又可以克服市长不懂城市管理的弊端；市经理专门处理专业和技术性行政问题，市议会负责处理政治矛盾，协调各种关系，有利于把政治矛盾与城市管理分开，防止被党派利益左右市政。还有一点就是作为进步运动的产物，城市经理制如同美国宪法修正案一样，在其运行中不断得到更新和完善，这也是城市经理制得以长足发展、经久不衰的根本原因之一。（二）市经理制的局限事物的两面性决定了市经理制有其优于其他体制的元素，但也不可避免的存在着本身固有的缺陷。从已有的对美国城市经理制的研究成果中吸收学术营养，对其不足之处分析归纳为以下几点：首先，由于在实行城市经理制的城市，经理是议会聘请的专家顾问，他只有行政管理权而没有政治领导权，作为议会的议长或市长也只是礼仪性的荣誉职务，没有实权。所以，当遇到管理与政治无法完全分开，也很难明确划分制定政策与实施政策的界限时，市经理与市议会的分离反而会加大处理这些问题的难度。对于某些问题，市议会从政治角度出发，市经理从管理角度出发，往往会产生分歧与矛盾，总之在这种体制下无法产生众望所归、体贴民意的政治领导人物。其次，市经理只是行政专家，并不是政治家，在提议必要的改革，争取人民支持，与反对者进行斗争等方面他们往往力不从心。再次，由于市经理不是民选的官员，也就无需接近人民，容易产生官僚主义作风。最后，虽然美国学者从政治学、行政学角度出发对市经理制进行了多方的研究，但缺少对于城市经理制在不同的国家政治体制，文化氛围等环境因素下，尤其是发达国家与发展中国家中的适应性的对比研究。从而制约了这种体制在更广泛领域的发展，不能不说是一种缺憾。五、启示及其借鉴美国的市政管理体制经过了长期的探索和试验才发展成今天的样子。探讨美国城市经理制产生的历史背景、发展过程及其演变，对我们有如下启示：（一）市政管理的企业化19世纪末，美国大型企业的管理理念深深影响了美国的政治和行政思想，众多的市政改革团体和学者大力提倡将这种成功的企业管理经验移植到市政管理中来，以便改变落后的市政体制，提高市政效率。由于运动的发起者主要是企业家、商人、银行家及新中产阶级，因此，改革者们均主张“按企业管理的模式进行市政管理”，取缔城市老板及其帮派势力，代之以“有才干的企业家管理的经济而有效能的政府”。为达到这一目的，他们提出城市自治以排除州立法机构对市政的过分干预；加强城市行政部门的权力，以遏制城市老板通过市议会干预市政；实现无党派的市政选举，以减少城市政府的政治色彩等改革纲领，这场运动的一个重要成果就是产生了市议会经理制。这一由专家管理城市的制度，就是把私人公司组织的经理制度移植到城市管理中来，即由一个小规模的市议会和一名专业行政官组成市政府。如果说这次企业化改革的主要目的之一是为有效地摒弃城市老板和党派势力的影响，那么它的确在一定程度上抵制了腐败，并且保证了美国城市政府的正常运转。然而，随着美国工业时代的形成和城市化的进一步发展，美国城市政府在管理上有些滞后，不仅如此，工业化时代形成的城市政府官僚色彩越来越浓，昔日的蓬勃生机也在悄悄地消逝，已不能适应后工业化社会的需要，美国城市体制和市政管理再次面临新的挑战。面对这种局面，美国的市政管理部门以及学术界相继呼吁进行改革。当然这次改革与前一次改革的不同之处在于，这次改革的重点不在于市政体制，而在于市政管理。美国市政体制的两次改革实践表明：在市场经济条件下，企业需要摆脱与本身的专业经营无关的公共事务，不能搞成大而全的社会。企业所依托的环境是城市，城市公用事业不可能由企业来管理，而应由城市政府统筹各类专门机构来管理城市公共事务。因此，我们必须明确现代城市应执行“两大重要职能”，即作为地方一级国家机关的职能和城市公用事业的“总经理机关”的职能。为执行这后一种职能，城市政府不应卷入企业的内部事务，而应管好企业的外部环境，建设好城市的基础设施。（二）民主与集权的关系问题美国人认为，民主选举是政治制度建设中最基本的内容，行政体制中最为关键的是政府成员的产生方式，产生方式决定了政府成员对谁负责的价值取向。民主选举既体现了对政府成员的一种约束，又体现了公民的政治表达和政治参与。城市经理由市议会聘任而不是市民选举产生的。这固然在一定程度上有悖于民主程序，但另一方面却也能保证城市经理的质量。有利于起用专门人才管理城市，同时市经理不至于被卷入政治纠纷之中、受分散的社区中不同利益集团的掣肘。这种体制也体现了进步运动中重申的两种主张一种主张认为，城市问题千头万绪，惟有高度集中的行政权力、统一的计划、简洁的行政部门，方能实施行之有效的管理。城市经理制将行政权集中在一位受过专门训练的专家之手，将这种主张具体化；另一种主张认为，市政问题错综复杂，涉及不同的阶层和社区方方面面的利益，市政的决策应尽量反映“分散性”的原则，即造成更广泛的民主参与。城市经理制用普选或分区选议员的方法，在议员中较均匀地分配了市政决策权力，使市民通过选票箱间接地参与了市政决策。这两种似乎是很矛盾的“集中统一”和“分散民主”的思想，在城市经理制中得到了较和谐的统一。应该说地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和提供公共服务，满足辖区居民的公共需求。城市经理制的实施，使城市地方政府满足了上述要求，同时对城市中存在的问题也得到了有效的治理。此外，在政治实践中，民主通常意味着效率低下，集权通常意味着效率高。因此，由于效率的关系，民主和集权通常被看作是相互矛盾的。但是，美国的市议会经理制体制改革对此矛盾的处理是比较成功的，它恰当的揉和了民主、集权和效率的关系，找到了三者之间的平衡点，在放弃制衡形式的同时，又发展了公民的创制权、复决