中国养老保险制度实践专题研究

中国养老保险制度实践专题研究1中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024一、中国养老保险制度的变迁二、中国养老保险制度的现状三、养老保险制度存在的问题四、问题的原因分析目录五、解决问题的建议及发展趋势2中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024一、中国养老保险制度的变迁3中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度的完善阶段养老保险制度的改革阶段养老保险制度的调整阶段1949-1951养老保险制度的起步阶段养老保险制度的发展阶段2000-至今1951-19841984-19911991-20004中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024

养老保险制度的起步阶段（1949-1951）

在1949年9月召开的第一次中国人民政治协商会议上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》在第四章经济政策中第32条提到：“逐步实行劳动保险制度。”虽然没有详尽的规定，但也说明中央政府正在商讨有关劳动保险的具体措施。为了保障工人的生、老、病、死、残的问题，政务院在1951年2月颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这也被看作是《中国人民政治协商会议共同纲领》中第32条“逐步实行劳动保险制度”的详细实施措施。政务院在1951年2月颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中第7条：“本条例所规定之劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，其中一部分由各企业行政方面或资方直接支付，另一部分由各企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理。”5中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度的发展阶段（1951-1984）

1958年2月，国务院颁布了《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，该规定对国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员的退职要求做了统一的规范。该草案的出现，缓解了由于不同群体退职后保险待遇差别的矛盾，有利于人员的流动。从1966年到1976年，中国社会经历了“文化大革命”的冲击。“文化大革命”使得中国许多制度遭到破坏，这其中就包括社会保险制度。大量退休人员的生活得不到保障，迫使他们不得不延迟退休时间。更严重的是，社会保险费的征集和管理制度很难继续进行。1976年10月，历经10年的“文化大革命”终于结束，国家的生活生产重新恢复正轨。从1978年中共十一届三中全会以来中共中央开始逐步制定国家改革的方针。国务院于1978年6月发布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》6中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度的调整阶段（1984-1991）

1984年十一届三中全会上发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》确定了我国经济体制改革进入了以城市为重点，以国营企业为中心的时代，开始了国有企业的全面改革。随着1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的颁布，企业可以在国家劳动工资计划指标内中招用常年性工作岗位上的工人，除国家另有特别规定者外，统一实行劳动合同制。《规定》中第五章是对合同制工人退休养老期间待遇的规定。1991年，国务院发布《关于企业职业养老保险制度改革的决定》，成为了我国改革开放以后养老保险问题的第一次重大决策。《关于企业职工养老保险制度改革的决定》标志着我国开始了社会统筹的企业职工养老保险制度改革，也标志着我国一改过去落后的养老保险制度，建立起了多层次的养老保险体系。7中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度的发展阶段（1991-2000）

从1993年十四届三中全会开始，我国在养老保险制度上从原来单纯的社会统筹发展为在社会统筹的基础上加入个人账户制度，从现收现付制转向部分基金积累制。这一转变真正代表了我国养老保险制度正在朝着更合理、更完善，也更符合世界通行的做法前进。1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》一方面肯定了自《关于企业职工养老保险制度发给的决定》发布以来在推进保险费用社会统筹、扩大保险范围、实行职工个人缴费制度和进行社会统筹与个人账户相结合方面取得的成效，另一方面也认识到了改革存在的问题以及需要进一步完善改革的必要性。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的重大成果就是统一了个人账户的规模和资金来源，企业缴费比例和养老金计发办法，并且将基本养老保险范围扩大到“城镇所有企业及其职工”和个体劳动者。1998年，为了深化企业职工养老保险制度改革，加强基本养老保险基金管理和调剂力度，确保企业刘退休人员基本养老金的按时足额发放，国务院决定加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并发布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》8中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度的发展阶段（2000-至今）

2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。2006年劳动和社会保障部出台《关于印发贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定工作安排意见的通知》，作出了确保养老金足额发放、扩大基本养老保险覆盖范围、做实个人账户、加强基本养老保险基金征缴和监管、改革基本养老金计发办法、调整基本养老金调整机制、提高统筹层次、发展企业年金、退休人员社会化管理服务和提高社会保险管理服务水平12个方面的规定。2007年，国务院继续出台《关于做好社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，要求积极推进新农保的实施以及对农保基金的管理和监管，切实做好被征地农民社会保障工作。2014年，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2015年，国务院通过《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，对改革的目标和原则、缴费和养老金计发办法、基金的管理和监督等方面作出具体规定。9中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024二、中国养老保险制度的现状10中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度基本养老保险补充性养老保险个人储蓄性养老保险12311中国养老保险制度实践专题研究5/7/20241.2.3.4.城镇居民社会养老保险制度事业单位企业职工基本养老保险制度城镇职工机关事业单位的公职人员养老保险制度城居保新型农村社会养老保险制度新农保基本养老保险12中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024城镇居民社会养老保险制度事业单位企业职工基本养老保险制度城镇职工机关事业单位的公职人员养老保险制度城居保新型农村社会养老保险制度新农保城镇职工养老保险城镇居民养老保险13中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024

补充养老保险方面，我国企业年金制度始于20世纪八、九十年代，而2000年国务院颁布的《关于完善城镇社会保障体系试点方案》第一次在正式文件中提到企业年金，其中第十条规定：“又条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营管理。企业年金实行基金完全积累制，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励个人储蓄性养老保险。”在这份文件中同时也提出要鼓励个人储蓄性养老保险。虽然我国个人储蓄性养老保险起步晚，但是随着居民收入可支配收入的增加和对于商业养老保险认识的加深，个人储蓄性养老保险飞速发展。补充性养老保险和个人储蓄性养老保险14中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024三、中国养老保险制度的问题15中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024“中国式养老”五大问题

养老投入：老龄化速度加快与“未富先老”养老体系：企业年金等二、三支柱短板效应

养老机构：“一床难求”与空置率高并存

农村养老：人数众多与养老基础设施落后社区护理人员：人员匮乏与从业意愿低下

16中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024

一是财政养老资金需求压力不断增加。随着人口老龄化，我国财政用于基本养老保险的资金支出逐年增加。

二是农村养老问题比城镇面临更大压力。目前农村不足4个劳动力人口供养1.2个老人，到2050年将面临100个劳动年龄人口供养86个老人的严峻形势。

三是养老保险制度尚不完善，存在一些结构性矛盾。如“双轨制”及养老保险基金缺口较大，多年来已形成企业依赖政府的格局，另外由于历史隐含债务，统筹基金挪用个人账户，养老保险个人账户“空账”运行问题突出。

从长远看，我国人口老龄化对养老保险需求日益增长与资金缺口的矛盾不断加剧。

17中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024我国农村养老模式存在的问题

1.农民收入水平低，自我养老能力弱我国农村目前的养老保障水平仍然较低，这与农民的收入水平有关。一个原因就是土地的保障水平在降低。首先，农民正面临着土地数量和质量上的危机。随着人口的增加，人均可耕地面积将越来越少，这使农民难以进行规模化经营，土地产出效益下降。其次，土地的投入产出比在不断下降。最后，我国农产品流通中间环节过多，每一环节都将会使成本增加。目前城乡居民养老保险缴费档次虽有12档，但在实施过程中，多数农民倾向于在最低的层次上缴费或者干脆不缴费，一方面是由于对制度的不了解，另一方面则是由于该制度的保障水平较低，且存在捆绑的领取条件使大部分青年农民为使父母享受到基础养老金，只能选择最低档缴费。较低的缴费层次和缴费人数使新农保互济性较差，农民的养老金收入处于较低水平，难以保障自身的养老生活。

2.空巢老人增多，家庭养老功能弱化由于国家计划生育政策的实施，家庭结构向小型化发展，“4-2-1”家庭数量增多，年轻人供养老人压力增大；而随着我国城镇化速度的加快，城市居民更高的工资水平吸引更多的农村剩余劳动力涌入城镇。与此同时，农村老人仍留在农村，空巢老人和独居老人的数量在不断增加，家庭养老功能弱化。农村空巢老人由于长期干农活，身体状况与城市空巢老人相比要差，农村的医疗服务人员较少，医疗设施配套也不够完善，一旦老人的身体健康突然恶化，就会处于生活难以自理又无人照顾的境地，增加养老风险。此外，传统孝道观念正受到社会上很多不良观念的冲击，也动摇着家庭养老的根基18中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024

3.农村养老资源配置不合理我国农村养老资源供需很不平衡。伴随着农村老人人均寿命的延长，农村老人的养老服务需求巨大。与此相应，农村社区养老服务设施供给不足：目前，我国人口老龄化每年以3.2%的速度增长，但养老医疗资源增长同期更为缓慢。每千农业人口乡镇卫生院的床位是1.3张；每千农业人口乡镇卫生院人员1.41人增速都比上年有所放缓。其次，农村养老服务设施也较为匮乏，对老人的服务还只是停留在经济供养和简单的医疗服务上，而对老人的精神娱乐需求关注较少，缺少公共娱乐设施，这与实现公共服务均等化的目标不符。最后，农村养老市场未能得到良好开发，与城市相比，农村养老保险发展缓慢，保险产品单一，我国在实际中并未建立多层次的农村养老体系，农村养老资源配置不合理。

4.养老服务的社会参与度不高目前我国农村的养老服务主要还是以政府支持、集体组织为主，农村养老服务未进入志愿组织和各类非营利组织的视野中来。社会力量参与度低，农村志愿服务人员少，且大都是阶段性、临时性服务，带有较大随机性，缺乏长期有效的运行机制保障。根据国家统计局的数据显示：2014年我国社会服务机构职工人数1197.8万人，而农村养老服务机构职工人数只有16.3万人，比上年增长3.1%，增速较为缓慢。此外，虽然政府对社会资本进入养老服务业有相应的税收减免和扶持政策，但这些政策往往不能落实到位。19中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024我国城镇养老保险存在的问题

1.保险覆盖面有待扩大,未实现制度覆盖到人员全覆盖的全面转换2．保障水平偏低

(1)个人保障收入增长缓慢。

(2)基金保值增值效率低。

3．管理机制不健全

(1)政府功能未充分体现。

(2)保险金管理体制不够健全。

(3)并轨改革措施不协调，束缚养老保险制度全面发展4.有关社保法律制度不完善，层次低，缺乏约束力

20中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024四、问题的原因分析21中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险制度结构体系

其完善的核心手段是制度整合，实现有效率的公平。这种有效率的公平的涵义为：（1）充分结合中国社会经济条件的现状与发展，逐步对城镇、农村、城乡的养老保险制度进行整合，完善养老保险制度结构体系，可以推动制度发展的协调化，提高制度运行的效率；

（2）通过制度整合，可构建各参保群体和国民公平享受养老保险权益的制度框架，制度高效运行能提升养老保险结构体系的公平性，实现养老保险利益在公职人员、企业职工、灵活就业人员、城镇居民和农村居民的公平分配，促进城乡养老保险制度的统筹

22中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024原因梳理1.长期双轨制造就的历史遗留问题与个人账户空账运行并存2.养老金替代率与居民人均纯收入平均增长率逐年拉开距离，收益率低下，不能为提高替代率做出贡献，个人账户资产的“价值”逐年下降

3.人口老龄化背景下，伴随上世纪人口政策影响，出生率下降4.社会福利资源配置不合理，未充分考虑需要，单纯为了完成指标而一味设置相关项目，出现结构性不匹配，未有效发挥社区及社会潜在力量养老5.受制于家庭养老观念，我国没有建立起多层次养老保障制度，市场因素不够，第二和第三层次不发达。多层次养老保险制度建立不起来

23中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024五、解决问题的建议与趋势24中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024人口老龄化下养老保险发展的战略思考在巩固省级统筹基础上，加快推进全国统筹加快推进完善机关事业单位养老保险制度改革，建立全面养老保险制度适时适当提高法定退休年龄。退休年龄是一项重要的社会经济政策适应城乡人口流动需要，建立养老保险城乡衔接制度

25中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024完善退休人员养老金正常调整机制。建立养老金调整与居民生活费用指数挂钩联动机制加强扩面征缴实现人员全覆盖，落实人头缴费建立遗属待遇、病残津贴和老年护理制度，形成老遗残与医保一体化的保障体系积极探索缴费率适当动态增长的合理机制，并兼顾“老人、中人、新人”的养老金利益均衡

26中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024未来我国养老保险制度改革方向1按照社会保障的公平性原则，养老保险主体必须承担付费义务。将国家公职人员(包括政府机关、事业单位人员)目前实施的确定给付制的财务模式部分程度改为确定缴费制、建立共同缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度是未来我国养老保险制度改革最基本的内容。其具体实现路径可以参照企业职工养老保险的成熟经验，按照“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的原则，逐渐建立起“基础养老金+个人账户养老金”式的社会养老保险制度，可适度提高个人缴费比例。27中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024

2、完善针对农民工特殊群体的养老保险制度，使农民工不再游离于社会养老保险制度之外。其基本思路可以参照城镇企业职工社会养老保险的做法，其基本养老保险费由国家、企业、个人三方共同负担(在具体实施过程中，可以针对农民工群体的特殊性，适当减少个人缴费比例，提高国家补贴比例)，养老金待遇实行“个人帐户+社会统筹”相结合形式。3、在对国家政府机关、事业单位人员养老金制度进行改革基础上，对包括城镇企业职工、城乡居民、农民工在内的社会养老保险制度进行整合，逐渐建立起覆盖全体居民的、与社会主义市场经济相适应的“国民养老金制度”。4、综合考虑GDP、城镇居民家庭可支配收入及农民居民人均纯收入的增长情况以及CPI变动情况，建立起实现各类人员养老金待遇的正常调整机制。28中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024

新型养老保险拟采取方式一览

实行多元化医养服务，构建全面医养结合模式以房养老等不同养老模式，只是基本养老保险制度之外的补充。多样化探索不应该是互相替代，抑或推卸政府责任的出口，多元应当是保证基本养老水准后的更多选择。以最早推行以房抵押贷款养老的美国来说，尽管其政策趋于成熟，但选择“以房养老”者并不多。至于“以房养老”的出发点，是希望中低收入的老人通过对住房资产的抵押，能够获得一定的收入并使晚年生活过得舒适，对应着个人自我改善的需要。但具体在我国如何应用，实施难度较大。

改变“政府养老”体系建设思路，向“社会养老”转型。具体而言，就是加大企业年金、个人商业养老保险发展力度，逐步提高第二、第三支柱在养老保险体系中的占比，使其在一定时期内超过50％，形成“社会养老”为主，“政府养老”为辅的新型养老保险体系

29中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024养老保险基金的资金来源主要包括三个方面，即单位和个人缴费、财政补助、基金投资运营收益，其中财政补助是我国养老保险的法定来源之一。因此，即使当期征缴收入与支出之间出现不足，可以通过财政补助来保障基金收支在总体上保持平衡，为所有退休人员领取养老金提供可靠的保障。

中国社会保障研究中心主任褚福灵说，具体到单位而言，改革后养老金的发放压力存在差异性，对于那些退休人员数量较多的单位，不用再给“老人”支付养老金，把省下来的钱用于给在职者缴费，某种意义上实现了平衡。

中国社科院社会政策研究中心唐钧认为，并轨后财政投入的压力会一定程度存在，尤其对于一些相对贫困地区。有地区财政连公务员工资上涨都没落实，再要缴纳养老保险和职业年金更加困难。为缓解财政的压力，保障基金平衡，需要长期的制度安排。机关事业单位养老保险基金也必须妥善运行，尽量产生更高的收益。各地在“保低限高”原则下设计的方案都能够保证广大“中人”的退休待遇基本不降低。“新办法的相关系数是在确保‘中人’待遇不降低的前提下倒推算出来的，这样设计的初衷是为了实现新老政策衔接、稳定过渡。不让改革的人吃了亏，也不能让新老办法出现太大差距。30中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024文献综述从养老保险并轨角度从养老保险采取模式角度从完善新农保措施角度31中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024文献综述从养老保险并轨的角度看：中国社科院世界社保研究中心研究员齐传钧认为，城乡居民养老保险制度正在走向合并，机关事业单位和城镇职工养老保险制度也在启动并轨改革，“大一统”养老保险制度蓝图已经日渐清晰。

“当然，我们反对"碎片化"制度，并不是说要用一个制度覆盖所有人群，而是在坚持多层次多支柱基本理念的基础上，彻底消除因地域、户籍和职业差异而采取不同养老金制度的安排。对于那些存在缴费能力问题（非正规化就业）的人群，政府应采取相应制度对他们加以覆盖

32中国养老保险制度实践专题研究5/7/2024中山大学社会保障研究中心主任申曙光表示：“目前，我国的社会保障体系发展大体上已经走完了第一个阶段，进入了一个新的发展时期。如果说第一个阶段主要是顺应经济体制改革而对社会保障体制进行‘被动式’改革的话，第二个阶段则是根据社会保障内在的发展规律，及与未来社会的种种不适