旅游开发与文物保护浅析

PAGEPAGE旅游开发与文物保护浅析摘要：文物是最宝贵的财富，是重要的旅游资源，为旅游活动提供了丰富多彩的内容。一方面文物保护与旅游开发利用可以相互促进,共同发展;另一方面旅游开发利用同时也给文物保护带来了许多负面效应。所以协调文物保护与旅游资源开发并存的矛盾应当坚持有根据复原的原则，保持与文物本体相协调的环境风貌，以实现文物保护与旅游开发的双赢战略。要以文物保护促进旅游开发,以旅游开发带动文物保护,走出一条旅游开发和文物保护协调发展之路。关键词：文物保护；旅游开发；相互协调；旅游开发利用一、引言文章针对旅游开发中涉及到的文物保护问题，提出只要我们树立科学的发展观，运用科学的方法，制订科学的方案，建立一套科学的机制，文物保护与旅游开发完全可以齐头并进。二、旅游开发与文物保护2.1文物保护与旅游开发是急需调和的矛盾我国具有悠久的历史和灿烂的文化，各历史时期、各民族保存下来的文化遗产不仅极为丰富，而且具有深厚的文化内涵。内容丰富的各类文物、文化遗迹，以其深厚的文化底蕴，构成了中华文化的精髓，使中华文明成为世界文明的风范，也因此而成为文化旅游的热门。陕西的秦始皇陵、秦兵马俑坑、北京的故宫、颐和园、八达岭长城、承德避暑山庄、山东曲阜的孔庙、湖南的岳阳楼、江西南昌黄鹤楼等，无一不是闻名中外的旅游胜地。就广西而言，目前已发现不可移动文物点10000余处，包括古遗址、古墓葬、古建筑、石刻造像、岩画、近现代纪念建筑、代表性建筑以及少数民族文物等，其中兴安县灵渠、宁明县花山岩画、桂林石刻、靖江王府、靖江王陵、忻城县莫土司衙署、容县真武阁、恭城瑶族自治县文庙、武庙、周渭祠、湖南会馆、灵川县江头村及爱莲家祠、凭祥市友谊关、三江侗族自治县程阳永济桥、鼓楼等，都是久负盛名的旅游热点。正因为这些历史文化古迹所具有的深沉历史积淀，所产生的独特韵味及其个性和唯一性，吸引着广大的游客群体，使其与旅游业的发展产生了越来越紧密的联系，依托文物古迹的文化旅游活动日渐兴旺，以文物为主体的景点、景区旅游、开发、建设项目也越来越多。不言而喻，旅游开发使大批文物的作用得以发挥，提高了文物景点、景区的知名度，增强了群众热爱文物、保护文物的意识。同时也拓宽了文物保护资金的来源渠道。但是，不可否认，在旅游开发的过程中，的确存在一些需要解决的矛盾和问题：旅游开发的过分商业化超出了文物“合理利用”原则所能承受的范围；不规范的旅游开发行为，超出了法律框架所能允许的范围；对文物的过度使用，使文物的生存造成极大的威胁；而破坏性的开发、建设，会给文物造成不可挽回的损失等等。一些所谓旅游开发实质上是在对文物“竭泽而渔”，或者违反“不改变文物原状”的原则，对文物本体、附属建筑或环境大兴土木，结果“旧貌换新颜”，给文物及周边环境带来灭顶之灾，同时也给旅游带来不利的影响；或者不考虑文物的保护，而只想依托文物建设景区或者占有文物的经营权，获取经济利益，导致对文物过度开发；有的无视国家文物保护管理体制，把依法属文物行政部门管理的文物点或者文物保护单位，特别是较为出名、收益好的文物点、文物保护单位划给旅游企业或公司管理，将文物管理部门扫地出门，改变文物管理体制，使文物保护处于失控状态；或者以新成立机构、企业、公司取代文物部门管理文物的职能，将国有并投入大量财、物、人力而保护好的文物转移到公司、企业，作为企业资产无偿经营，有的甚至以开发为名，将文物点和文物保护单位交由个人承包或干脆由私人开发，从而导致国有资产流失；在旅游开发中，文物国有资产的价值常常被忽视，或在旅游收益中得不到应有的合理回报，或者根本无任何回报，严重影响了文物的永续性保护工作；或只注重文物的经济价值，不重视文物的保护，旅游开发规划、方案缺乏对文物本体及环境保护的投入，致使文物在开发、使用过程中无维护、维修资金，得不到及时抢修，造成文物损失；还有的旅游开发对文物的保护“越俎代庖”，无科学方案、规划，不听取或不重视文物部门的意见，以旅游规划代替或否定文物保护规划，以行政意见代替专家意见，不服从国家对文物保护管理的规定，不履行法定报批手续……这些都是文物保护所不允许的。当然，也存在一些文物管理部门消极对待、简单堵截旅游开发，反对对文物进行合理利用的现象，显然也是不符合文物保护精神的。上述种种情况，反映了文物保护与旅游开发之间的矛盾，而这些矛盾所表现出来的现象，都是违背《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）及国家有关文物保护规定的。这些矛盾的存在和发展，不仅导致了毁坏文物及其环境的严重后果，同时也给旅游本身造成了不良影响和经济损失。文物保护与旅游开发问题和矛盾，在一些地方长期得不到妥善、有效的解决，反而有愈演愈烈之势，究其原因，从管理的层面来说，是相关部门法律意识淡薄，在项目决策、旅游开发时，不深入调查研究，不经专家论证，不听取文物部门的意见，以权代法，盲目拍板，造成严重后果。从旅游方面来说，片面强调经济效益，忽视社会效益，只考虑旅游开发项目，不考虑文物及其环境保护，急功近利的因素在起作用。于投资者而言之，只求尽可能获得最大限度的收益，而不愿对文物保护有所护”，又要管“利用”，即要按照国家的法律对文物及涉及文物的活动进行管理，而不能随心所欲。根据国家保护文物的方针，旅游开发是不能以文物损失作为代价的，而是必须在保证文物的安全，不改变文物及其环境原貌的前提下合理进行。否则，连文物及其环境都保不住了，破坏了，怎么谈得上利用呢？这恐怕也与开发的初衷相违背了吧。因此，笔者认为，文物保护与旅游开发之间和谐的关系应该是：文物保护是旅游开发的前提和基础，“开发”必须接受“保护”的制约，而旅游开发的目的和结果，必须确保文物得到更好的保护。2.5要统筹兼顾各方利益统筹兼顾各方利益并不是提倡文物保护与旅游开发，文物管理机构与旅游企业之间，或者其他部门之间的利益争夺，而是要充分考虑旅游开发涉及各方的实际情况，对于所获经济利益进行尽可能合理的分配，这是符合市场规律要求的，也是创造文物保护与旅游开发和谐发展的基本条件。文物保护与旅游开发的矛盾，反映了国家、部门、地方、个人间的利益冲突。其中包含了部门之间的经济利益之争，也存在效益分配不公的问题。对于旅游开发者或者说旅游企业、公司来说，资金的投入要求得到回报，创造效益，这很正常，也符合市场运作的规则。问题是不能因此而牺牲文物、国家应得的回报，也不能要求文物、国家少获回报或者不用回报。长期以来，国家投入了大量的财力、物力、人力用于文物的保护、管理、维修、抢救，至今日才有了许多可用于旅游开发的文物存在，当开发商或旅游企业、公司利用这些文物来进行旅游开发时，当然应当考虑国家的这些投入。坦然说，开发商或者旅游企业、公司所选择的用于旅游开发的文物景点、文物保护单位，或者以文物为主题的景区，大都是经过文物部门的长期宣传培育，精心保护，已具初步规模和市场的较大影响，有的甚至已经是旅游的热点，并产生了一定的经济效益。旅游部门的介入，理应使这种经济效益更为扩大，因此在利益分配时也必须正视这一现实。另外，作为国有资产的文物本身所具有的价值和其对旅游市场所具有的吸引力，应该在旅游收益中得到体现，不应流失。同时，由于游客的增多，文物的损耗加大，保护、管理、维修工作的难度增大，任务加重，保护投入也随之增加。这种文物维护经费的开支、积累也必须在旅游的收益中予以考虑，得到保证，也就是说，对于文物资源的旅游开发所获收益中，必须确保文物保护、维修经费的份额。总之，应该明确的是：国家应该享有利用文物资源创造的经济价值的收益。但是，国家的这部分利益在一些旅游开发所产生的利润中，很少或者根本没有体现。文物被开发商、旅游企业、公司无偿使用，收入为经营者据有；文物管理部门不仅管不了，而且还要承担文物遭受损失的责任，国家则还要继续为保护、维修这些文物拨款花钱。如此等等，能不产生矛盾吗？所以，根据各方的实际情况，客观地统筹考虑各方利益，合理分配收益，有益于文物保护与旅游开发的和谐发展。2.6科学论证、科学规划旅游开发对于文物的消耗是绝对的，是不可逆转的。文物景点一经规划、开发，是难以改变的。因此，一个文物景点、文物保护单位是否需要搞旅游开发，能不能搞旅游开发，如何搞旅游开发？需要经过专家论证、策划、科学规划、可行性评估。即要做好调研、立项、论证、规划、评估等各项工作，才能避免破坏性开发，确保开发项目的正确性，这也是保证文物保护与旅游开发和谐发展的一个重要条件。文物是具有特殊意义的旅游资源，对于进行旅游开发的有关各方来说，树立“文物不可再生”的观念尤其重要。也就是说，文物是不可再生的，其破坏是不可挽回的。毁掉一段城墙、一处遗址、一座古墓葬、一栋古建筑、一通古碑刻，在今天固然很容易，但要恢复它，不仅要耗费巨大的财、物、人力，而且效果也不好，即使重建了，也不是真文物，因为作为文物特征的“历史、科学、艺术”三大价值已不存在，变成了名副其实的假古董。如果一处文物点或文物保护单位经旅游开发之后，其建筑或文化原貌发生了改变，它所蕴涵着的文化传统、文化内涵逐渐消亡，它所赖以生存的特定环境不断减弱，那么它作为历史文物古迹的价值就会大大降低，甚至消失，对于外界和游客的吸引力也会随之丧失，这对于文物及旅游的损失都是巨大的。所以，“文物不可再生性”决定了任何旅游开发的决策都必须以文物保护、文物安全为前提。这就要求每一个涉及文物的旅游开发项目必须建立在科学论证、科学规划、可行性评估的基础之上。这样做，可以避免急功近利和对文物的过度开发，保证文物的安全及合理利用，取得社会效益与经济效益的最佳效果。文物的精髓在于其深层的文化与历史内涵，旅游开发的结果必须保证其博大精深的内涵、载体及所依托的环境不受损害。文物能否用于旅游开发，能开发到什么程度，取决于：①《文物保护法》及国家有关文物保护规定；②地方性文物保护法规的相关规定；③文物保护规划；④文物的存在状况及现状；⑤文物保护的情况等等。当然，还有环境保护法、城镇建设规划等的其他法律、法规的制约。如果对于文物旅游开发的策划不符合上述规定的要求，如法律不允许开发，或文物状况不适宜旅游开发的，强行开发；当地无权审批的，越权审批；或旅游开发规划无视文物保护规划的存在，与文物保护规划不衔接，或者相冲突；或不经专家论证，不征求文物及相关部门的意见等等，都可能导致文物破坏的严重后果。所以，对于文物保护单位及以文物为主要载体的景点、景区的开发规划，首先必须符合国家保护文物法律的规定，在法律的框架范围内进行。文物能保存至今已属不易，且为数已不多，如果因为我们不依法行事，不进行科学论证，轻率决策，盲目开发而导致珍贵的文化遗产遭到破坏和毁灭，我们将愧对历史，愧对祖先，愧对后人。因此，旅游开发涉及文物时，必须慎之又慎。2.7创新文物开发的管理模式对于文物旅游开发、营运的管理，是文物保护与旅游开发矛盾的又一个焦点。这是一个需要深入探索的问题，也是保证文物保护与旅游开发能否协调发展的关键之一。文物在目前还不能等同一般意义上的旅游资源，而是一种特殊的旅游资源，它的开发利用受到法律、法规的制约，而它的唯一性、不可再生性使其开发利用必须以合理、确保安全及不改变原状为前提，其利用的过程也必须保证不受到损害。这就要求在开发的全过程中，文物保护法律的实施和文物保护机构的职责履行得到保证。而目前旅游开发的管理模式，大多是以企业、公司为主导，而文物管理部门通常被排斥于管理之外，或对其涉及文物的经营活动一无所知，待发现之时则已造成事实，对文物造成的损失已无可挽回。发生在山东曲阜孔庙的“水洗三孔”、山西平遥“古城坍塌”，以及发生在《中国文物报》与秦始皇陵旅游开发有限公司间的“秦始皇陵的诉讼”等事件就是比较突出的例子。因此，对于文物这种特殊的旅游资源来说，旅游开发单一的企业、公司的管理模式存在需要改进和探索的地方。如旅游景点、景区内的文物点按照国家的规定由文物管理部门自行管理，游客购票参观；由景点、景区统一售票的，文物点仍由文物部门管理，但不再另行售票，票价打入景点、景区统一门票。属于文物的门票收入由景点、景区按售票收入按月或季度按实数拨给文物管理部门；或者文物、旅游双方合作，共同开发；或者在景点、景区内由文物部门委派若干专职的管理人员，负责对涉及文物的旅游、经营活动的监督，对文物景点游客流量的控制，实施对文物的保护、管理，其工资、福利由开发者发给，文物保护管理经费由开发者承担等等都可以作为探索的参考。当然合理的旅游开发管理模式的形成要有一个在工作中不断完善的过程，但无论如何，文物管理部门的参与是必要的，也是重要的。这里要强调的原则是：任何管理运行模式都必须确保文物的安全和利益，对文物的保护有利。否则，就是失败的，就无法消除保护与开发间的矛盾，也就很难创造文物保护与旅游开发双赢的局面，更达不到文物保护与旅游开发协调发展的效果。文物与旅游之间，文物保护与旅游开发之间的关系是密切的，文物保护与旅游开发的和谐相处，是保证上述关系双赢的关键。而这种和谐相处的基础，就是要按照国家有关文物保护的法律要求，在确保文物的安全的前提下，合理利用，兼顾各方的利益，这也是文物保护与旅游开发和谐发展的平台与基础。三、结论如何确保旅游开发与文物保护做到双赢，如何妥善处理旅游开发与文物保护之间的关系，这是非常重要的，这需要旅游管理部门与各级政府共同制定出一个切实可行的指导方针，如此才能使各方面的人力资源在一个共同的指导方向下“心往一处想，劲往一处使”，才能使文物的保护工作与文化旅游事业同时保持良性的可持续性发展。怎样处理好文物、风景与旅游的关系，最好的方式就是通过最科学的规划来实现，保护文物、保护景区，最后的防线就是把它们规划好，一个规划要经过实地考查、讨论研究、科学规划、精心设计直到专家论证、行政报批、政府审议等严格的程序，才能完成与实施，经这样下来，不会造成对文物、景区的破坏，也不会产生不利于文物、风景保护的后果。只要规