安徽推进“代建制”情况调研报告

推进项目安徽推进“代建提升投资管理———我省推行政府投资项目代建制推行情况〖按〗在《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）颁布八周年之际，就全省推行非经营性政府投资项目代建工作，为深入了解我省投资体制改革特别是非经营性政府投资项目“代建制”推进情况，近期，省发展改革委组织省公益性项目建设管理中心和省发改委投资处、省经济研究院赴合肥、芜湖、安庆、蚌埠、长丰等地进行调研，并在全省开展问卷调查，旨在总结全省推行非经营性政府投资项目代建工作，分赴合肥、芜湖、安庆、蚌埠、长丰等地，形成了调研报告，供参考。非经营性政府投资项目（简称政府投资项目）推行代建制，是《国务院关于投资体制改革的决定》（简称《决定》）中提出的重要改革内容之一。工程项目代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位为建设期业主，负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成竣工验收后移交给使用单位的一种建设形式。我省是作为推行代建制最早省份，。于1998年，按时任省政府主要领导要求，由原省计委组建了大基建办代建机构（即安徽省公益性项目建设管理中心），作为建设期法人，在部分省本级政府投资项目中，按代建制的雏形——“交钥匙”方式，进行工程建设管理方式开始在我省省级非经营性政府投资项目中推行，并由省发展改革委负责。这项改革以期改变了当时政府投资项目建设管理不够专业，工期、质量、投资难以控制的局面，并通过机制创新，实现项目建设管理专业化和集约化，提升项目建设管理标准和效率，从源头上解决政府投资责任软约束问题。一、关于“代建制”及其模式我省项目推行代建制基本情况“代建制”实质是一种集约化、专业化的项目建设管理模式。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中明确提出政府非营利性投资项目要实行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。颁布后，在除省本级非经营性政府投资项目政府投资部分进行非经营项目代建实行代建的示范推动外，以合肥、芜湖为代表，我省等部分市县相继开始推行项目建立这种代建制度，先后并成立（或授权）专门的代建管理机构（公司）开展实施项目代建工作。到截止目前为止，全省16个市中，已有合肥、芜湖、蚌埠、宣城、淮北、铜陵、亳州等7个市成立重点工程管理局，黄山、滁州2市授权专业化的公司承担本市本级的代建任务，安庆还有部份市等正在谋划推行代建。另有上述的7市中有22个县（市、区）先后也成立了代建管理机构，进行开展项目代建工作。此外，部份来皖投资的大型企业也在合肥、芜湖等地对厂房等工程进行了委托代建。为加快推行代建制，省政府将推行政府投资项目代建制写入《安徽省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要

》。合肥、芜湖、马鞍山、蚌埠、宣城、淮北、铜陵等7市出台了政府投资项目管理办法，规范本市代建管理工作。省纪委、省检察厅将推行代建制作为党风廉政建设的抓手，发文在全省推广。据不完全统计，历年来全省代建的政府投资代建非经营项目代建代建累计完成投资达1000亿元以上。涉及党政机关办公及业务用房，教育、文化、卫生、体育、司法、人防等公共服务设施，市政、水利基础设施和安居工程等。具有代表性的代建项目有，包括省图书馆改扩建、省政务服务中心、省博物馆新馆、省委党校综合楼，合肥市三洋机电产业园、滨湖中心1—3号楼项目，芜湖市袁泽桥、城东污水处理厂，马鞍山市体育会展中心、宁安城际铁路马鞍山配套工程，淮南市奥林匹克公园、安徽理工大学新校区，铜陵市铜都大道三期、铜陵市消防指挥中心，黄山市市游泳馆，淮北市体育场等一大批民生项目，。十多年来，旨在改变当时政府投资项目建设管理分散、低效甚至超概后政府买单的局面，通过管理机制创新，实现项目建设管理专业化和集约化，提升项目管理标准和效率。从当前我国“代建制”推进实践看，主要有两种模式：一是直接代建模式。以安徽为典型代表。通常由政府成立常设性代建管理单位，作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体。代建管理单位以招投标形式向社会进行工程勘察、设计、施工和设备采购等方面的任务发包，直接进行项目实施的全过程管理。直接代建模式具有管理专业化、集约化、精细化的优势，有利于项目建设的高效实施。此外，政府常设性代建管理单位为非盈利性机构，代建行为不以盈利为目的，责任心强，事业心重，对政府负责。但由于受代建管理机构编制所限，这种模式难以适应大范围的代建项目管理。二是间接代建模式。按照代建合同签订主体不同，又可分为直接委托模式和间接委托模式。——直接委托模式。以北京为典型代表。通常由发展改革部门牵头负责代建项目实施的组织和监督管理，通过委托或招标选择代建单位后，由项目使用单位与代建单位签订代建合同，明确各自的责任、权利和义务，并对代建管理服务费、奖惩、履约担保作相应规定。政府财政部门负责项目资金使用的监督管理，建设行政部门负责项目建设过程中的建设行政管理，其他有关部门按照各自职责分工参与有关工作。这种模式下，政府对代建项目的监管管理职能相对分散，难以起到对项目投资规模的有效控制。此外，由于当前建筑市场比较混乱，符合资质的代建单位较少，项目使用单位和代建单位、施工单位容易形成“利益联盟”，使得项目代建仍然步入“自建自管”的老路。——间接委托模式。以广东为典型代表。通常由政府常设性代建管理机构负责代建项目的组织、协调和监督工作。但代建管理机构并不直接参与代建项目建设实施的全过程管理，而是以招投标方式选择中介性质的代建单位，并与之签订项目代建合同，由代建单位负责项目设计、施工、监理、主要设备采购等方面的具体管理，并严格按照代建合同做好投资、质量、工期的控制工作，按期交付使用。间接委托代建模式引入了政府专业化投资管理和市场竞争双重机制，是“代建制”改革的一个方向，但目前受代建市场准入制度、担保制度、企业诚信等局限，这一模式的优势尚未充分显现。甚至管理机构脱不了直接管理全过程的模式。二、全国推进“代建制”情况《国务院关于投资体制改革的决定》颁布之后，中共中央、中央两办、国家发改委等七部委又陆续出台《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》（中发[2008]9号）、《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发[2007]11号）、《关于做好清理整改工作，建立控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设长效机制的通知》（发改投资[2008]490号）等文件，均对推进“代建制”及范围提出了明确要求。在国家政策总体指导下，各省市也积极探索“代建制”，据不完全统计，目前全国已有广东、浙江、江苏、湖南、福建、海南、新疆、北京、上海、深圳等20个省（市、区）出台了政府投资项目代建管理办法或规定（详见附件1）；已有广东、新疆、陕西、河北、湖南、云南、宁夏、重庆、北京等10多个省（市、区）设立了省级常设性的项目代建管理机构，多为全额拨款事业单位或参公管理事业单位，人员编制30—40人不等（详见附件2）。其中，广东、新疆、陕西为副厅级。还有一些省份代建管理机构正在筹建中。三二、安徽我省推行“代建制的影响取得显著成效及”取得的丰硕成果。1．1、“交钥匙”工程管理方式得到了国家发展改革委等有关方面充分肯定。省图书馆改扩建是我省尝试的首第一个“交钥匙”工程，概算投资7000万元，实际只投资花了6100万元，并用并用节省的投资改造了了6300平方米的老馆，使改扩建后的省图书馆新、老馆相得益彰，浑然一体，成为省城的标志性建筑。随着我省其它“交钥匙”工程的成功建设。，，采用代建方式的优点在这些“交钥匙”工程管理方式充分体现，得到了国家发展改革委的认可和肯定，先后有40多个省市来我省调研，《人民日报》、《中国经济导报》等媒体进行了专访和报导。2004年，“交钥匙”工程管理方式国家有关部门在对来我省调研的后的基础上，将“交钥匙”工程管理方式总结演变为代建制，并写入《决定》，成为政府投资领域改革的一项基本制度重要措施。2．较好地克服了一些项目使用单位自建弊端。2、代建制促进了项目管理专业化、集约化过去，政府投资性政府投资公益项目一般由项目使用单位自行建设，。项目使用单位大都是临时组建“基建”班子，缺乏项目管理经验，既对建设程序和业务不够熟悉，也缺乏项目建设管理经验，无法不能有效控制工程投资、进度和质量。同时，普遍存在，加之普遍存在擅自扩大投资规模、增加建设内容、提高建设标准等现象，往往造成一些项目概算一超再超，超概资金仍由政府买单，工期也一拖再拖。实行工程项目代建，提高了代建双方履约质量，较好地克服了以上弊端。如合肥西高架桥工程，发挥代建机制优势，由合肥市重点工程管理局代建，投资18亿元，仅用442天就建成通车，工程质量优良。3.促进了项目建设管理的专业化、集约化。项目代建管理机构具有较很强的独立性和相对稳定的专业人员，通过专业化、集约化管理，实行阳光操作，实现了“质量、进度、投资”的有效控制。如省公益性项目建设管理中心（简称项目中心）（下称省项目中心），十多年来已完成代建省直单位50多个省级项目（单项工程）、完成投资25亿元代建任务，各个项目，在较好地控制了不仅在质量和工期的同时上得到较好控制，较概算而且投资一般要节约在10%左右，得到省领导、省直有关部门、项目使用单位的好评。由于集约化管理，项目管理成本也大幅降低，管理费用从项目直接投资的7%降到3%以下左右。再如设采用模式4.工程管理1、省直公益性项目代建改革走在全国前列早在十多年前，为防止使用单位自建超概算、超规模等情况，我省就率先开始了“代建制”改革探索，于1999年1月经省政府批准成立了省公益性项目建设管理中心（简称项目中心，隶属于省发展改革委），专门对省直单位的非经营性公益项目实行“交钥匙”方式代建管理，体现了改革、创新、开拓精神。项目中心自成立以来先后承担省图书馆改扩建、省“迎九运”工程、安徽剧院改扩建、省政协培训中心、省行政学院教学楼、省人大会议中心、稻香楼宾馆改扩建、省政务服务中心大厦、安徽省文化博物园区等37个项目（54个单体工程）的代建任务（详见附件3），建筑面积达65万平方米，投资额达24.9亿元，平均节约投资3-5%，其中，设备节资率达8-10%，代建项目的工期和质量也均得到有效控制，部分项目曾获安徽省“黄山杯”、省建筑工程科技进步奖、合肥市优良工程奖、合肥市装饰奖等奖项，受到了省领导、省财政、审计部门和项目使用单位的一致好评。例如，1999年用企业赞助的7000万元，不仅按省政府要求的规模、标准完成了省图书馆新馆（建筑面积22580平方米）建设，还用节余约630万元资金完成了省图书馆老馆改造。又如，2000年仅用100天的时间，完成4800万元投资，使安徽大剧院焕然一新，保证了省委在对其使用时间上的要求。项目中心在实施项目代建过程中，未发生腐败事件，有效支持了廉政建设。3、代建制助加快力了城市基础和公益设施的加快建设步伐。合肥、芜湖等市政府投资规模相对较大，两市除部分交通、水利等专业性较强的工程项目外，基本实现了政府投资项目全代建。合肥市通过项目代建，拓展了“141”城市空间，助力改善了城市面貌；芜湖市自2005年以来，累计完成政府投资项目465个，总投资约420亿元，极大地增强了城市承载能力。蚌埠市依托各类政府投融资平台，形成了多元化的项目代建格局，提升了市政府投资能力。一大批重大项目实施周期明显缩短1年左右。4、5.代建制有利于促进提高了工程建设领域廉政廉政风险的防控能力。建设我省的代建工作累累硕果在廉政建设方面也做出有益探索。将风险防控的对象由分散转向集中，有利于廉政教育、外界监督和风险防控机制建立运行。一是项目代建基本上实现了招投标活动阳光操作，并全方位接受财政、审计、监察和项目使用等部门的监督。合肥市首创的政府投资项目“六分开”建设管理体制，明确了项目建设环节职能分工，要求相关部门既协同又制衡，不仅规范了行为、提高了效率，也有效防范了建设领域的廉政风险。长丰县代建项目的招标活动程序规范、公开透明，得到了中纪委的关注和推广。二是将风险防控的对象从由分散转向集中。5、实现政府采购由一般商品向工程领域拓展工程项目建设不能工厂化成批生产，不能复制，且投资大、周期长，需要动态管理。因此，工程项目采购比政府的一般商品采购在管理上、技术上、时间上、运作方式上都要复杂得多。推行工程项目代建制，无疑是拓展了政府采购的范围。为了加快推行政府投资项目代建，省政府已将代建制作为我省十二五规划任务加快推行。合肥、芜湖、马鞍山、蚌埠、宣城、淮北、铜陵等市出相继台了政府投资项目管理办法，规范本市代建管理工作。省纪委、省检察厅也将推行代建制作为党风廉政建设的抓手，要求在全省推广。由于在政府投资领域进行了有益的探索和实践，《人民日报》、《中国经济导报》等媒体曾进行专访并报导，2004年国家发改委在《国务院关于投资体制改革的决定》出台之前专门来我省调研，直接促成了“代建制”政策在全国的推广。此后，又有30多个省市来我省调研，学习代建经验。2、市县项目代建范围延伸至市政设施领域我省各市县在推进项目“代建制”方面也做了大量工作。从本次调研情况看，四市一县均成立了常设性的代建管理机构（合肥市、芜湖市、长丰县成立重点工程建设管理局，隶属于政府；安庆市成立重点局，隶属于市建委；蚌埠市代建工作由市发改委牵头，代建任务分属五家机构），项目代建范围涵盖了市政基础设施、机关团体和社会事业单位建设项目，保障性安居工程，以及部分城市综合开发项目等，其中，市政基础设施代建任务量大，是多数县市项目代建的主阵地。调研各市县中，合肥、芜湖在利用“代建制”推进城市“大建设”方面成果最为卓著，两市除部分交通、水利等专业性较强的建设项目外，基本实现了政府投资项目的全代建，合肥市通过项目代建拓展了“141”城市空间，改善了城市面貌；芜湖市自2005年以来累计完成政府投资项目465个，总投资约420亿元，极大地增强了城市承载能力。蚌埠市依托各类政府投融资平台，形成了多元化的项目代建格局。安庆市“代建制”改革起步较晚，但在政府项目间接代建方面做了积极的尝试。3、项目代建管理中的权责划分更加科学我省省直公益性项目代建经过多年实践，在与项目使用单位分工合作、与项目施工单位明确合同关系等方面积累了丰富的经验，已形成了成熟的运作模式（业界称为安徽模式）。代建过程中，实现了招投标工作阳光操作，并全方位接受财政、审计、监察和使用方等部门的检查监督，做到了项目代建过程的透明与高效。合肥市首创了政府投资项目“六分开”建设管理体制，明确了项目建设环节规划、发改、建设、招投标、投融资、工程管理各部门的职能分工，相关部门即协同又制衡，不仅规范了行为、提高了效率，也有效防范了建设领域的腐败风险。4、项目代建管理人才队伍不断壮大我省在积极推进项目“代建制”的同时，也炼就了一支专业化、专家化的项目管理人才队伍。省直和各市县代建管理机构在人员配置上，均做到了专业技术人员的高配比。项目代建管理人才队伍的不断壮大，为今后市场化代建主体的培育奠定了基础。四三二、我省安徽推行“代建制”存在的主要问题1．、代建机构职能定位欠缺。虽然我省代建制起步较早，省及政府和部分市也设立了相应的管理机构，作为事业单位，仅作为政府“基建办”，对政府投资项目实行直接代建，如省项目中心和有关市重点工程管理局，均为事业单位，仅作为政府“基建办”直接代建项目，既不能承担投资和项目管理风险，也无法建立激励机制缺乏推行代建制的职能与手段，也。与《决定》要求采取招投标等方式推行代建制尚有差距。为此，省委巡视组、省审计厅在巡视、审计省发改委工作中，提出尽快健全代建机构职能和制度的要求。2．代建配套规章制度政策缺乏。《决定》颁布后，省里至今尚未出台代建制建设管理办法及配套措施，与其它省份相比，政策制定和出台明显落后，难以指导和推进各地开展代建工作。目前，仅有铜陵、少数市（县）出台了政府投资项目非经营性政府投资项目管理办法，其中对实行代建的政策也不够明晰。为此，省委巡视组、省审计厅在巡视、审计省发改委工作中，提出要进一步明确代建机构职能定位，尽快建立健全规章制度。33．、代建机构人少事多。各地代建机构受编制限制，人少事多，且多采用直接代建，使得人员长期超负荷工作，项目管理难以到位。如省项目中心仅有15个编制，每年在建项目有6个左右，按要求每个项目专业管理人员至少应配置3—4人。合肥市重点局编制45人，近年每年要完成合肥大建设项目及其它代建项目累计投资在200亿元以上，每个专业人员要管理2—3个项目。现有代建方式单一欠竞争。我省代建管理工作受过去“交钥匙”管理方式影响，缺少代建制的精髓——市场竞争机制。目前，各地项目我省代建管理工作受过去“交钥匙”工程管理方式影响，缺少代建制的精髓——市场竞争机制。代建多由政府委托代建管理机构进行直接代建，没有形成市场竞争，使得这项改革一直处于“尝试”阶段，影响了项目代建市场化进程，制约了这项改革的深入推行。4．。各地代建机构受编制限制，人少事多，采用直接代建，使得人员长期超负荷工作，项目管理难以到位。如省项目中心仅有15个编制，每年在建项目有6个左右，每个项目专业人员配置至少应有3—4人。合肥市重点局编制45人，近年每年要完成合肥大建设项目及其它代建项目累计投资在200亿元以上，每个专业人员管理2—3个项目。现有代建方式单一。采取招投标等方式选择代建管理单位，是《决定》明确提出的改革要求。但目前各地项目代建多由政府委托代建管理机构进行直接代建，没有形成市场竞争，使得这项改革一直处于“尝试”阶段，影响了项目代建市场化进程，制约了这项改革的深入推行。25．、代建市场主体有待培尚未到位。和引导采取招投标等方式选择代建管理单位，是《决定》明确提出的改革要求。目前，因制度缺失等多种原因，尚无企业通过竞争方式承包代建，使得本只应代表政府作为卖方的代建管理机构同时充当了买方，造成市场买卖双方脱节。6、代建市场一时难以形成存在诸多制约，缺少引导。一是尚未建立代建市场准入制度；二是需要制定代建收费标准或指导价格；三是项目管理担保、保险市场不发育尚未形成，代建主体市场信誉整体不高；四是包死易等。但企业，代建任务一律由政府委托，代建方式单一，以致和项目管理4、代建制度管理缺位6.7、廉政风险防控有待加强。推行代建制，将廉政风险防控对象由分散转向集中，虽然有利于实现阳光操作、集中监管，但项目代建要求高、任务重、时间长、环节多、资金量大、技术性强，以致直接代建也还存在制度不健全、管理不规范，程序不完备、实施不到位等现象问题，加之工程项目建设领域是腐败事件多发、易发领域，给廉政风险防控机制的建立和运行带来了一些新的问题。我省在推行代建制方面虽然起步较早，但推行代建制的工作管理机构及职能一直不够健全。目前、省、市成立的代建管理机构均不具有宏观管理、行政管理职能，行使的是项目管理职能，属企业行为。如省项目中心，职能为“负责（省直单位）有关公益性项目建设的组织实施工作”，没有指导全省推行代建制的宏观管理以及为代建市场制定“游戏规则”的职能。各级政府投资主管部门在上一轮“三定”方案中也缺少这方面的职能、岗位和编制，以致代建制度管理缺位，推行制目前，我省各地推进的“代建制”绝大多数都是直接代建。今后看，引入市场竞争机制，推进间接代建将是我省“代建制”改革深入推进的一个方向，但改革仍面临许多困难。一是规范化的代建市场还没有形成，代建合约甲方由谁担当、代建合约乙方（代建单位）需具备什么样的资质均未明确，政府与代建合约双方的权责关系还有待进一步理清；二是间接代建过程中的激励约束机制尚未形成，代建违约风险和投资失控风险难以有效规避；三是代建单位有效招标、代建合同科学签订、代建行为合理取费、代建履约担保等技术层面尚不成熟，还有待进一步探索。3、现行省直代建管理机构的设置不利于指导和推进全省代建工作省公益性项目建设管理中心成立之初，机构性质确定为不定级别、自收自支的事业单位，职能界定为“负责有关公益性项目建设的组织实施工作”，是当时改革催生的产物。时至今日，中心在机构性质、职责界定、人员配备、经费来源等方面，已不能适应新时期推进“代建制”改革和承担繁重代建任务的需要。特别是，中心不具备项目代建方面的政策制定和行政指导职能，难以发挥中心技术优势和丰富的管理经验优势，对市县“代建制”进行指导。此外，推进项目间接代建，需要大力培育代建市场，研究和制定相关准则，但我省目前还没有一个合适的机构承担这一职能。五四三、推行与健全我省安徽进一步推进“代建制度”的意见和对策建议1、.尽快出台代建管理办法及配套措施。尽快出台我省项目代建管理办法一是尽快出台安徽省非经营性政府投资项目政府投资项目代建管理办法和省本级代建项目管理实施办法（暂行），明确省政府相关职能部门在推行代建制方面的职能和代建管理机构职责，以及项目管理单位资质认证管理办法、项目代建服务管理费取