安全风险评估

安全风险评估

一大型活动安全风险评估的框架与方法

按照国际标准化组织(ISO)的界定，风险管理是指导和控制某一组织与风险相关问题的协

调活动。风险评估是突发事件应对中的重要内容。一般认为，风险评估(Risk

Assessment)是指，在风险事件发生之前或之后(但还没有结束)，对该事件给人们的生

活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行帚化评估的工作，即风险评估就

是量化测评某•事件或事物带来的影响或损失的可能程度。

目前,针对大型活动事前的风险评估，有多种方法。比如,矩阵(RiskMatrix)方法应用

比较普遍，该方法包括多个连续的步骤：识别风险(IdentifyandCharacterize

Hazards)＞分析风险(ScreenRisk)估计风险(EstimateRisk)＞风险可接受性评价

(AssessAcceptability)、实施风险降低活动(DevelopAlternativestoReduce

Risk)、实施必要的风险降低措施(ImplementNecessaryMitigationMeasures)、控制

和同顾(ControlandReview)(如图27所示)。识别风险是指定义和描述灾害，衡量其

强度和严重性，分析其原因以及风险之间的关系。分析风险是指对已识别的风险，根据风险

特在进行排序。估计风险，是指运用相应的方法对风险进行判断。风险可接受性评价，决定

己识别风险哪些是可以容忍的。实施风险降低活动，是指从成本-收益角度选择最佳的风险

降低和消除措施，既包括技术措施，也包括管理措施。实施必要的风险降低措施，是指进行

风险管控，使风险达到可接受程度。控制和回顾，是指不时对风险进行监控和回顾，确保风

险不加重。

图2-1风险矩阵模型

风险矩阵模型按照严重程度和发生频度对风险进行评估，严重程度评估包括潜在的死亡情

况、受伤情况、财产损失、商业中断、环境和经济影响，级别从“灾难”(Catastrophic)

到“小”(Minor)。发生频度的分类标准如下：高频一一事件发生频率超过十年一遇；中

等频率一一十年一遇到百年一遇；低频一一百年一遇到千年一遇；超低频一一低于千年一

遇。然后以严重性和发生频度做二轴和卜轴，建立风险矩阵（如图2-2所示）。最后根据风

险特点划分风险类别，A类风险具有最高优先级，需要立即处置；B类属于中高风险，尽可

能给予处置；C类属于中低风险，需要密切关注；D类属于低风险，需要进行监控。

Y

，

频

度高CBAA

中等CBBA

低DCBB

超低DI)CC

小严重非常严重灾难

--------->X

O严重性

图2-2风险矩阵

再比如，英国政府开发完成了大型活动专门风险分析软件，并帮助设计避难逃生路径。根据

建议，主办单位选定的室内活动场地宜宽敞，举办活动时须预估参与人数以作为选定活动场

地的参考，应具有足够的室内逃生出口及适当宽度的通道，并应附经建筑师负责规划的避难

逃生应急预案，以确保所有人员能于避难容许时间内疏散完毕。

在我国2010年上海世博会中，在5.28平方千米范围内，当时预计日平均游客达40余万

人，高峰期达70万人/天；这些游客来自不同国家（地区），使用不同语言，拥有不同文化

背景，对世博园区的地理环境、公共设施缺乏基本了解。由于文化和环境差异，往届世博会

以及国内春运组织相关的经验，要经过反复推敲才能适用到上海世博会中；而且，由于面积

巨大，客流规模庞大，无法进行现场实地、实景的演习。国内外研究人员开始尝试将计算科

学、虚拟现实、人工智能等技术运用到公共安全领域。中科院计算技术研究所王兆其等认

为，在人员密集场所风险分析中，成功的商业系统包括英国格林尼治大学火灾安全工程组的

EXODUS应急模拟系列软件、英国Legion公司开发的Legion系列软件系统、Crowd

Dynamics公司的Myriad系统和美国Massive公司的MassiveSoftware。其中EXODUS将场

景划分为均匀网格，每个网格只能被一个个体占有，通过个体不断占有更靠近目标的网格，

模拟人群疏散的过程。EXODUS虽然提供三维可视化构件，但可视化人群规模有限，已有案

例中最大规模人群数目小于10000人，并且由于网格大小是预先确定的，难以模拟高密度人

群场景。⑴

综合分析来看，基于大型活动的风险管理工具具有多样性，从实际的管理框架与工具来看，

在大型活动中，不少采用了矩阵分析方法，而人员密集场所聚集有动态性、时效性、潜在危

害性等特点，这就需要在传统的分析工具的基础上，比如参照ISO31000,依照其风险管理

的步骤，可以借助移动互联通信工具信号、人体热感分析工具等，加强对大型活动风险管理

的分析，重点可以考虑对主要责任主体、管理职责、管理意识、管理规程、协调机制等要素

进行深入分析。

二“12•31”事件中风险评估工作存在的主要问题

在突发事件应对工作中，科学的突发事件风险评估能够有效预防事件的发生，减轻损失。在

此次“12・31”事件中，从风险评估的角度看，至少暴露出以下五个方面的问题。

（一）当地主要领导干部缺乏突发事件风险管理意识

主要领导干部在突发事件应对中发挥着重要作用。按照《突发事件应对法》第二十条规定，

县级政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险

区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措

施。省级和设区的市级政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险

源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全

防范措施。

此次事件，暴露当地党政领导缺乏突发事件风险管理的基本意识。《调查报告》指出，“对

事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻

痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评

估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发

生的主要原因”。《调查报告》中还指出，事发当晚，黄浦区多位领导未严格落实中办、国

办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求，未能及时了解事发情况并及

时赶到事发现场，对事件负有主要领导贡任；事发当夜违反中央“八项规定”精神，公款吃

喝，造成十分恶劣的社会影响。⑶

（二）风险评估相关法律法规缺失

依法开展应急管理工作，是依法行政的重要内容，把应急管理的经验性做法和规律性认识以

法律法规形式予以规范和确认，有利于更好地指导应急管理工作。从法律法规层面来看，此

次活动中负责综合安全风险评估的执行主体并不明晰，风险评估并没有得到有效落实。《突

发事件应对法》第二十四条规定，公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位

或者管理单位应当制订具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救

援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口

的畅通。而2010年修订的《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》第四条规定：”黄浦区

人民政府统一实施外滩风景区治安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等公共事

务的综合管理。黄浦区人民政府所属的外滩风景区管理办公室，具体负责外滩风景区各类公

共事务管理的组织和协调工作。各有关行政管理部门应当按照各自职责，做好外滩风景区治

安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等的管理工作。”•另外，从2007年国

务院常务会议通过的《大型群众性活动安全管理条例》中所规定的大型群众性活动范围来

看，发生此次悲剧的“大型活动”其管理主体并不十分明晰。

同时，此次大型活动的风险评估基本制度有明显缺失，具体表现在以下两个方面。

一方面，活动举行前，缺乏对大型活动的整体风险评估。就新年倒计时活动变更的有关情况

来看，针对灯光秀活动可能存在人员密集所带来的风险，没有开展具体的风险识别与评估活

动。从举办大型活动的历史来看，2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视

台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，

黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后，于2014年11月13日向上海市政

府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点举行，活动现场观众将控制在

3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。对此，上海市政府同意暂停在外

滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办活动，明确要求“谁主办、谁负责”，坚

决落实属地管辖，切实把责任落到实处。特别是，“2014年12月9日黄浦区政府第76次

常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行，具体由黄浦区旅游局承办。同时，

要求区有关部门落实活动的各项保障措施。12月26日，黄浦公安分局作出大型群众性活动

安全许可决定书，同意区旅游局举办新年倒计时活动的申请”。在实际工作中，黄浦公安分

局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外

滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分

局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城

市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。

另一方面，在实际活动举行中，缺乏对大型活动的即时性评估。比如，从事发当晚20时

起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。

事后，根据上海市通信管理局、上海市公安局、地铁运营企业（即申通集团）等单位提供的

数据综合分析，事发当晚外滩风景区的人员流量，20时至21时约12万人，21时至22时约

16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人。针对特定区域人数剧增

的情况，相关部门始终没有认识到存在重大的风险。

（三）属地政府部门和相关部门风险评估职能不明晰

据不完全统计，近几年我国平均每年举办的大型群众活动是1.4万余场，参与群众近3亿人

次。但由于缺乏监督与管理，在此之前先后发生多起事件：2004年北京密云迎春灯会踩死

挤伤游人事件，死37人，伤37人；2007年重庆家乐福超市10周年店庆发生踩踏伤亡事

故，死3人，伤31人。⑷正是在这样的背景下，国务院出台了《大型群众性活动安全管理

条例》，进一步规范和加强大型群众性活动安全管理工作，有利于明确承办者既是活动的组

织实施者，同样也必须是活动安全的维护者、保障者；承办者既可以享受举办活动所带来的

利益，也必须承担举办活动可能出现的风险；做到利益享有和风险承担，实现权利和义务的

统一。但是，在“12・31”事件中，由于没有明确的主办力，管理的主体不够明晰。

在此次事件中，风险评估并没有成为相关部门的管理职能，存在公安、安监、旅游等“关联

性”的管理主体，实际大型活动中又对风险隐患认识不足。同时，对大规模人流聚集的风险

估计不足，往年地铁在南京东路、陆家嘴等站甩站不停车的限流措施也没有执行，人流从地

铁站开始就迅速集聚起来。另外，由于对大规模人流量的判断不足，也没有在市级层面及时

协调武警支援，12月25日，黄浦公安分局制订了新年倒计时活动安全保卫工作方案，主要

内容是成立新年倒计时活动安保工作指挥部，下设现场管控、外滩及南京路沿线秩序维护两

个分指挥部。新年倒计时活动共安排安保警力771名、主办方保安180名。其中，外滩、南

京路沿线秩序维护警力350名（陈毅广场60名，阶梯处7名），其余警力分别用于外滩源

活动现场管控、反恐处突、综合保障、公共安全管理等。

（四）缺乏相关层级以及部门间的风险管理协调机制

突发事件具有紧急性、衍生性、关联性等特点，影响范围大、造成危害重，防范处置工作往

往涉及多地区、多部门.应对突发事件，关键是要实行统一指挥、分级负责、协调配合、科

学应对；只有建立上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，周密组织、科学

调度，才能保证风险管理工作能够协调有序。此次事件暴露出了政府内部缺乏完善的风险信

息识别、评估与共享制度。从横向政府间关系来看，缺乏必要的风险评估与信息交换机制。

比如，新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是，直至

12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩

源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。从纵向的部门间

关系来看，风险防范协调机制不畅：事发当天22时，上海市公安局副局长陈臻、俞烈、陆

民在市局指挥中心大厅，通过视频监控查看外滩风景区等区域人员流量情况。陈臻通过视频

电话提示黄浦区副区长、公安分局局长周正，外滩风景区人员已经很多，要求其进行安全评

估，如有需求及时提出。对此，黄浦公安分局未提出需求。另外，23时24分，上海市公安

局指挥中心致电黄浦公安分局指挥中心，建议在外滩风景区沿线的中山东一路两端对机动车

进行改道分流，实施交通临时管制措施。黄浦公安分局指挥中心回复，”周正的意见是继续

保持交通畅通，否则老百姓会认为外滩风景区有大型活动”。这除了反映出当地主要领导的

风险意识不强外，同时也说明缺乏科学的风险协调与快速沟通机制。

（五）缺乏有效的风险识别与评估规程

管理工作规程（或标准）是对已制度化的应急管理流程和应急管理环节作出的规范。大型活

动风险评估标准，可包括管理体系、管理程序、工作标准等，适用于已制度化的应急管理流

程或应急管理工作关键环节，对其工作目标、任务、方法、措施、信息等进行规范化表述，

使风险管理分析与评估能够真正制度化、程序化、可推广。更关键的是，能够使工作具有可

操作性、实战性。

从《调查报告》公布的信息来看，当地政府未及时开展针对人群聚集的风险管理工作。科学

实用的风险识别与评估技术是开展政府风险管理工作的重要支撑，能够使政府决策者及相关

人员在遇到复杂的社会风险时，特别是在制订应急预案以及重大公共政策等方面，有能力做

出尽可能科学、准确、有效的决策.例如，英国内阁国民紧急事务秘书处（CCS）制定了

“国家风险评估”（以下简称NRA）工作规程，通过确定五年期内的风险和绘制约80个危

害和威胁风险矩阵，为全面提升政府部门决策能力、有针对性地做好应急准备和规划工作提

供基础。NRA进程包括确定风险、评估可能发生的风险及其影响、比对风险三个阶段。评估

进程需要来自政府部门、公众、民间组织等方面代表的广泛参与，并规定要建立定期监测机

制，及时完善评估机制，充分考虑风险环境的变化。在英国国家风险评估中，风险评级分为

非常高（VE）风险、高（H）风险、中等（M）风险、低（L）风险四级。高风险以上级别的

风险，必须在英国国家、区域和地方层级规划中得到足够重视；非常高（VE）风险必须被视

为政府工作的高度优先事项，必须制定相应的对策，以减少或消弭风险，而且针对这些风险

的相应对策制定、贯彻落实、专项培训等工作应及时到位，并要进行追踪、反馈、备案和监

督检查。

另外，从目前实际的密集人群安全管理工具来看，城市管理者往往要根据公共场所中的人数

来制订公共安全方案，对于该类场景中的人数统计通常还是采用人工估计的方法，即依据经

验来确定场景中聚集的人群目标的数量、拥挤程度等。这种方法比较主观，不能做定量判

断，难以满足公共安全领域的需要，可以应用计算机技术来实现。5同时，现有的手机定

位、态势感知等较为成熟的人群聚集监测技术已经较为成熟，但在此次事件中，人群不断聚

集，上海市和黄浦区级相关部门都没有应用类似的管理工具，对密集人群的风险进行科学分

析和提前预警。

三近年来部分大型活动风险评估的主要经验

（一）部分发达国家的探索与实践

最近几年，一些发达国家已经构建了规范、严密、系统的政府风险管理制度，包括大型活动

安全在内的风险管理逐步演化为政府施政的基本战略，英国、加拿大、法国、美国等一些国

家开始实施战略风险管理。

比如，2010年8月，加拿大政府制定了新的风险管理框架，并将其作为打造更具效率、更

好产出、更高绩效政府的重要基石，要求在各层级、所有的政府部门的业务中遵照施行。

2011年11月，美国国土安全部的风险管理和分析办公室开始应用国家战略风险评估工具进

行国家战略风险评估，开发了自然灾害、技术事故、反人类行为引发的重特大突发事件的专

用风险分析表和工具，通过识别和确定高风险因素，促进联邦、州以及地方政府加深对国家

面临的各种威胁和危害的认识，加强相应的准备工作，从战略层面提升各级政府的专项能力

和政府机构间的协同能力。为强化政府风险管理工作的统一领导，2008年，负责美国联邦

突发事件应急管理的国土安全部专门成立了风险管理与分析办公室（RMA）,以强化联邦政

府突发事件风险管理，支持应急响应的相关任务。该部门下设两个处：一是风险治理和支持

处，其职能包括提升相关联邦机构整体风险管理能力、汇总和确认安全风险信息、提供应急

管理领域的风险管理技术支持和保隙、督促和检查风险治理的进展和结果等；二是风险分析

处，其职能包括分析各类风险信息、促进风险信息的共享、提供应急管理决策服务等。,

2009年，德国联邦政府专门成立了“联邦风险分析与公民保护”指导委员会，内政部、环

境部、卫生部、交通部、经济与技术部、劳动和社会事务部等与公共安仝相关的所有联邦部

门都是该委员会的成员单位，该委员会由德国内政部部长牵头负责，委员会的主要任务包括

制定风险分析框架（损害参数、等级/临界值等）、选择需进行分析的危害、要求各业务机

构参加工作组共同开展风险分析、向工作组发放委托工作任务、评估工作组的成果等内容。

德国政府高度重视风险分析技术的决策支撑作用，制作了风险分析表，分析表包括人、经

济、环境、基础设施、非物质五个损害领域，各占20%权重；建立了21项参数，结合风险

分析表，通过设定风险场景（如重大事件发生的时间、地点等），就可以建立相应的风险分

析矩阵，从而为政府决策提供支持。美国政府加强了对重特大突发事件战略性风险的影响评

估。英国政府专门委托利兹大学开展大规模人群聚集的风险管理研究，对多种聚集场景进行

仿真模拟分析，为公共安全风险管理提供决策支撑。

（二）国内的探索与实践

我国2008年北京奥运会期间，所有场馆及场馆区域全部设立安保指挥部，统•由奥运安保

指挥中心、情报中心调度。根据可能的安全风险，奥运会场馆的安全保卫等级分为A、B、

C、D四级，警力投入分为一、二、三级，安保人员由民警、武警、保安、业主以及数量众

多的志愿者共同担任，仅以一个能容纳5000人观众的小型场馆为例，其各类安保人员就越

过600人。另外，在军队方面还动用陆军、海军、空军部分力量，兵力涉及四个军区和海、

空军及总部直属部（分）队，包括陆军航空兵、工程兵、防化兵和卫勤等专业力量，配备了

作战飞机、直升机、舰船、地空导弹、雷达、防化、工程保隙等武器装备。

从奥运保卫的目标也可窥见安保工程的规模，仅在北京地区就有183个涉奥目标（饭店、国

奥村、媒体村、物流中心等），针对场馆工作人员、贵宾、媒体、观众等群体，分别设置了

251个安检大棚，包括租用在内的安检设备达到了10600余件（623台光机），在实际工作

中，有的安检大棚日安检观众流检量突破了5000人，有的安检大棚在奥运期间的观众流检

量甚至超过45000人。另外，针对特定区域的风险，北京市治安总队等奥运安保部门和单

位，依据国内外大型活动和体育赛事防爆安检工作的通常做法以及中国法律法规和现实需

求，反复研究，并经过测试赛实战检验后，制定了30个安保总体性规划。为使奥运场馆建

设达到各项安全指标，符合公共安全需求，安保协调小组对24个比赛场馆、25个训练场馆

和6个非竞赛场馆的方案设计进行安全指标审计把关，先后提出修改意见近600件，在奥运

会赛前逐一得到了落实和改进。在2008年奥运会期间，我国安保部门创新安检措施，首次

集中采用了远端安检、登车前安检、封闭区到封闭区安检等一系列方法，这极大方便了参赛

的运动员、教练员、技术官员等相关群体，也促进了比赛的平稳顺利进行。为增加奥运安保

人员专业知识，提高其业务技能和应对突发事件的能力，适应安保服务需要，有关部门制定

了，16个项目的奥运安保培训规划，其中奥运安保专业项目31个，包括紧急救援、现场疏

散、突发事件处置、场馆驻地安检规范等；奥运安保基础知识培训项目H个，包括奥运知

识、国际礼仪、宗教常识等一系列培训项目；编写出版了奥运安保培训教材，共分为4类

16册。

在上海世博会期间，也及时消除了人群聚集安全风险。2010年5月30tl9时30分，近万

名哈韩粉丝将世博文化中心围得水泄不通，甚至一度造成混乱，山于越来越多的哈韩族聚集

在世博文化中心门外，现场人员拥挤，随时可能发生踩踏事故。世博园内的大喇叭不断广

播，提示“文化中心人流拥挤，票量有限，请不要前来聚集”，但前往文化中心的人仍在增

加，现场一些人的鞋被踩掉。为防止事态进一步严重，世博园内紧急调来数百名武警战士，

筑成人墙，隔断继续排队的人群。公交线路也跳停了世博文化中心站。一些换票者被挡在文

化中心外后仍不甘心，试图绕过警戒线向演艺中心奔跑。武警战士们再次筑成人墙，由于力

量调动及时，防范了拥挤踩踏事件的发生。

四主要政策建议

《调查报告》指出，“这起事件暴露出本市公共安全管理方面仍然存在盲点，特别是对无主

办单位的大型群众性活动安全风险评估不足、准备不充分，存在管理空白”。为此，需要在

大型活动的风险管理制度、现场应急预案、专门培训、管理工具、考核制度等方面，完善相

关工作。

（-）完善重大活动风险管理制度

目前来看，对大型活动风险管理的立法工作与管理规范工作明显滞后。近几年来，国务院和

各级地方政府相继颁布了大型活动公共安全管理的相关法律法规，但目前立法现状是，我国

仅有《大型群众性活动安全管理条例》作为管理依据，不仅立法层次偏低，而且在具体的适

用范围与适用手段上也与大型活动发展趋势不相适应。按照依法行政要求，立法部门应加强

调查研究，完善风险管理的法律法规，提高大型活动安全管理立法层级，进一步制定相关配

套的实施细则和技术标泄，从而为大型活动风险管理工作提供可行的法律依据。建议加快修

订和完善《突发事件应对法》和《大型群众性活动安全管理条例》等法律法规，明确人员密

集公共场所的管理主体，消除安全管理的“盲区”和“灰色地带”；要加快研究突发事件现

场指挥系统的标准化建设；逐步建立预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重

建等各环节的工作指南体系。另外，需要注意的是，在此次事件中，中央相关部门的监督或

调查主体责任不够明晰，要研究划分公安部、国家安全监管息局等部门在类似活动中的监督

或调查主体责任。

具体来看，要按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》要求，对大型群众性活动严格依

法审批，切实落实相应监管和防范措施。各地要尽快制定出台大型群众性活动安全管理实施

办法，加强对公共场所群众自发聚集活动的管理，填补无组织群众活动的管理空白。比如，

在活动场地选择上应考虑下列各项原则：一是考虑活动性质、参加人数、参加对象、经费预

算、场地安全性及可资利用的现有设备资源等综合安全风险；二是开展交通风险评估，包括

对附近交通的冲击、停车问题、参加人员运输能量；三是针对风险应做事前规划，包括各个

活动场所之划分、人员动线、禁止进入区域划定或禁止使用的现有器材标示等；四是应考虑

合法性，包括场地适用性质、建筑物使用执照、场地租借契约订定等事项；五是租用或借用

场地办理活动，应事前了解该场地或现有设施是否投保意外、平安或医疗险。若为室内场地

是否为安全合法建筑、器材设施是否合乎安全标准等。

（二）编制“风险-任务”型现场应急预案

一方面，要在风险评估的基础上，进一步研究和加强城市应急规划与现场预案的衔接和配

合。目前.，从我国应急规划的功能来看，应急规划主要是应急管理领域内的发展规划，应急

规划和应急预案之间还没有严格的制度性约束。今后，应进一步完善应急规划在突发事件预

防与应急准备、应急处置与救援等环节的功能，在立法上明确应急规划和应急预案的协调配

合关系，促进应急预案真正服从和服务好应急规划。要切实加强政府应急规划与区域（如城

市）公共安全规划的有机有序衔接，促进相互之间在城市总体规划等实体规划方面的相互协

调和配合，形成应对突发事件的整体合力。

另一方面，要进一步研究和完善现场应急预案体系的框架设计和功能界定。进一步完善政府

总体预案的设计，在明确有关部门应急职责的基础上，突出总体预案的纲领性、全局性和规

范性，指导各地区各部门解决带有全局性、通用性的突发事件应对规范和程序的问题，避免

和减少各地区各部门重复性、雷同式的应急预案。同时注重根据大型活动或人群密集场所的

实际风险，研究增强相应现场应急预案的实用性、灵活性，指导各地区各部门结合实际，加

强突发事件风险和威胁的定量分析和定性分析，制订相应的应急预案。例如，围绕专门的现

场应急预案的设计，在风险评估的基础匕