浙江大学《公共政策分析》课件-王诗宗老师

公共政策分析

制王诗宗前言、公共政策：背景、涵义及相关因素〔一〕公共政策研究的兴起过程〔二〕公共政策的含义分析〔三〕当代公共政策的主要特征〔四〕影响公共政策的主要因素公共政策研究的兴起过程假设干背景：大型城市出现导致的管理问题“最小政府〞和党派政治的失效20世纪30年代的〔美国〕国内国际形势公民的“非政治化〞相应的学术变化政治学的转化管理学和经济学的渗透back

公共政策的含义分析Lasswell的定义：公共政策是有价值、有目标、有策略的大型方案的定义：凡政府决定做某事或不做某事的行为就是公共政策。D.Easton的定义:公共政策就是政府对全社会的价值作权威的分配。RobertEyestone的定义:公共政策就是政府与环境之间的关系，P=f(G,E)伍启元的定义：公共政策就是政府对公、私行为的引导。Lasswell定义该定义准确说明了公共政策所必备的三个要素：目标、价值和策略。政策必定有其预期状态；必定包含政策制订者的价值观，而且是对价值的分配〔参见Easton定义〕，必定需要可操作性。不过，方案并不一定就是政策。backDye定义该定义具有行为主义色彩，提醒人们政府对某类问题的不作为也是政策；而且判定政策内容并不只是看政府怎么说，应考虑政府怎么做。不过，政府决定一件事的处置方式，是否属于政策？〔参见毛寿龙为?公共政策的治理之道?所作的序言〕政府并不是政策的唯一制订者。backEaston定义该定义被较多地采用，原因在于它肯定了“利益〞是调节人类活动的根底，而且利益调整必须具有权威性，政府等公共部门的活动是不可或缺的。〔应思考政策权威性的来源〕在方法论上，这个定义使得经济学和政治学的结合成为合理的行为。backEyestone定义该定义涉及了公共政策的作用。按照福利经济学构建的政策科学理论，将公共政策的最高目标视为公共利益的最大化。然而，政府可能只是追求与环境的共存，而不是“优化〞。政府〔部门〕自身也可能存在利益追求。政策定义总结对上述定义的要点总结：1、从要素看，公共政策必须具备目标、价值、策略等。2、从表现形态看，公共政策不仅表现为“符号〞，且表现为行为。3、从功能看，政策的主要作用是调节利益关系。当代公共政策的主要特征由统治政策走向治理政策政策的合法性被重视政策多样且复杂政策目标、政策内容经常冲突

next>影响公共政策的主要因素政治制度：以决策制度为例政治文化：系统文化、过程文化和政策文化外部环境：国际政治、经济、第三部门等经济制度社会文化自然环境、地理条件利益集团和“群众〞政治制度和决策制度政治制度通常指政体制度、国家结构形式、议会、政党、选举制度,也包括决策制度。决策制度涉及最高决策权、最高决策者、决策的合法程序等。决策制度决定了公共政策取决于谁的价值观、为谁效劳。经济制度〔及相应的政策特征〕自给、半自给制度：专制、封闭方案经济制度：高度集权、控制个人行为、否认私有、强制市场经济制度：成认私有、鼓励流通、尊重契约、保障个人的多方面自由back社会文化文化含知识、信仰、艺术、习俗等，一般涉及到价值观层面文化是一种“潜在〞的制度，且比正式制度更加稳定政策如果与文化产生对抗，将严重影响政策过程的顺利进行。特定情形下，文化可能较快地改变。back外部、内部环境国际环境，如中国参加WTO后，如何保护本国的产业国内环境，如国内的人口、资源状况例，B•Arthur对孟加拉人口问题的看法back利益集团和“群众〞利益集团指具有相同、相似利益需求的人为争取、保障利益而集成团体利益集团的主要类型：行业性的、地域性的、血缘性的、裙带性的各国利益集团的特色及影响

next“群众〞：由于居住分散、经济贫困、政治地位低下等原因，难以集成社群争取自身利益的人们。M·Olson对“群众〞的见解如何在政策过程中保障“群众〞的利益第一章政策分析的一般过程〔一〕政策分析的环节〔二〕政策分析的几个原那么〔三〕一个例证〔四〕分析中的价值与理性〔一〕政策分析的环节批判理性主义哲学的影响：从问题开始主要环节：政策问题问题的界定〔如Dunn所说：“有效地说明问题就等于问题解决了一半〞〕评估标准的选择〔评估标准实际上描述了目标状态，标准的维度含经济的、技术的、政治和伦理的、行政的，往往是冲突的〕next设计政策方案〔这应该是一种“满意〞的行为，不能过于狭窄，但又不可能求全〕评估政策方案〔实际上，这是一个初步选择和反响、修改的过程〕展示方案〔Koontz对参谋人员展示意见的见解〕跟踪、监测方案的实施back〔二〕政策分析的几个原那么学会界定问题，问题可能是一个“假问题〞可能原先的表述存在严重的不当，造成问题的原因是什么？这一步其实包含了信息准备和初步分析

next善于建立一种综合性的评估标准体系•评估标准不宜是单一维度〔内格尔主张所有的标准均可以转化成B、C，实际上并不可行〕•要懂得在体系中表达政策的“目的〞，这对职业化的政策分析尤为重要。

next明确理性是有限的，而未来事物状态的变化存在不确定性。设计政策时的“全面〞思维back

政策行动的类型

直接间接

货币供给税收购买补贴

非货币禁止告知要求劝谕〔三〕一个例证认真阅读教材，把握各个环节必须做什么。这一局部根本上包含了我们写作专项政策分析报告时必备的要点，比政策分析报告更加简洁的是政策评论文章，这类文章通常需要抓住其中一点或数点。back〔四〕分析中的价值与理性价值难点：分析者并非中立者，也不仅仅是“顾客〞的工具，两者的价值观可能会发生冲突，尤其是“顾客〞和公共部门追求自身利益的时候。分析者可以医—患关系处理这一难题，说明后果和不确定性，供“顾客〞选择。分析者只承担自己能承担的责任。next分析中的理性困境：•对理性的理解，类似于经济理性〔参见张国庆?现代公共政策导论?中的表达〕•一个关于理性〔数学〕方法的例子•理性方法局限性的原因分析•如何挣脱“困境〞：以内蒙的“公地悲剧〞为例。•建议阅读，邓恩：?公共政策分析导论?第一章有关批判复合主义的内容建构模型时的知识局限〔Pasons：?PublicPolicy?〕对未来的不确定性的估计缺乏分析者或决策者将自己的偏好等同于他人的偏好〔2001年，陕西省周至县的“民告官〞案例〕Dunn的政策分析方法论见解传统的看法是，决策者可以有充分的信息保障，有针对性地寻求最优经济效益、最大政治权力或最强组织效能。而批判复合主义的主要原那么是“多维定位〞，这是基于对政策问题复杂性的认可。复合主义包括的主要原那么：•多元操作主义——从多角度运用两种或两种以上方法对同一对象进行分析next

•多种研究方法和多重分析综合

•多变量和多角度分析

•利益相关者的多重分析•注重交流一点说明前言和第一章分别介绍了政策及政策分析的概貌。必须进一步掌握一个“工具箱〞才能有效地进行政策分析。但是，要使用工具箱，首先要“逼近〞分析的对象，这就使得我们不能避开政策分析中必要的理论根底。第二章政策分析中关于“人〞的理论〔一〕、人是否可能为利益而采取集体行动〔二〕、公共利益存在吗〔三〕、公共政策中的根本的价值观〔一〕、人性假定与集体行动

个人理性问题对集体行动的经济分析集团的大小与集团利益的实现各种不同的集团经济人假定的要点：社会是由“原子〞构成的、人追求自身利益、人以理性方式思考建构理性与适应性理性利己与合作对集体行动的经济分析正如Nash所看到的，每个人都单独追求自己的利益，整体利益未必最大化。但集体行动并不容易〔即使成员看到行动是必要的〕，因为存在“策略依赖〞。Olson认为外部干预往往成为集体行动的决定因素，但外部干预也是需要寻求的，它一般不会自动来到。“情感资源〞不是决定性因素，国家这样的大型组织要靠税收生存。〔顾准著作中的雅典城邦也许是个反例〕next个人提供集体物品的情形：几个概念：•本钱C、集团物品的获得水平T(如价格〕C=f(T)•集团收益Vg＝SgT〔Sg为集团规模〕任一个人收益Vi=FiSgT(其中Fi为个人所占份额〕•个人支付本钱时，此人的净获益为Ai=Vi－C•Ai水平最优时，应有nextdAi/dT=dVi/dT－dC/dT=0d(FiSgT)/dT－dC/dT=0可知，FiSg－dC/dT=0且由于dVi/dT=Fi(dVg/dT)可推知Fi(dVg/dT)=dC/dT结论：1、集团收益率乘以个人份额等于本钱增加率时，个人得到的集体物品数量最优。next2、Fi>C/Vg时，个人收益超过本钱，个人便会提供集体物品，但不能使集团净收益Vg最优。说明：当dVi/dT－dC/dT=0时，由于1/Fi>1,应有下式成立dVg/dT－dC/dT=(1/Fi)dVi/dT－dC/dT>0图示一点讨论：直观地看，集团越大，Fi可能就越小，这意味着C必须更小，才能有个人提供集体物品的行动。〔行动的可能性实际下降了。〕

个人供给集体物品水平图示TAg&Ai个人净收益Ai集团净收益Ag集团的大小与集团利益的实现以上只是相互间不存在“策略依赖〞或依赖较弱的情形，当存在较强依赖时，单独行动就没有意义。需要集体行动。从上面的分析可以看出，集团的大小和争取利益的能力呈负相关。尤其是存在“策略依赖〞的情况下，大集团更难以保证相互信任，于是集体行动就难以成功。一个例证分析例证：企业单独限产能导致获益上升吗？将T定义为价格，需求弹性为EE＝－(T/Sg)(dSg/dT)假定只有一家企业行动，应有下式成立dAi/dT=d(SiT)/dT=0即Si+T(dSi/dT)=0可推知FiSg+T(dSi/dT)=0,由于此时dSg=dSiFiSg+T(dSg/dT)=0即FiSg－T(ESg/T)=0最后得出Sg(Fi－E)=0对上式的理解：只有当企业所占份额大于需求弹性时，企业才可能单独限产；只有当其他企业没有行动时，限产才能到达有效果。

各种不同的集团相容集团和排外集团：前者希望成员越多越好〔通常政党和工会就是这样〕，后者希望阻止新的参加者〔如寡头垄断集团〕。两者可能发生转化，集团属于何种类型，必须追究集团追求的目标是什么。相容集团可以有局部成员的集体行动，尽管参加人数越多越好，排外集团那么需要全体参加，这就有更强的策略依赖。前者争取集体物品的可能性较大。next进一步分析：相容集团中也会有考虑其他成员反响的现象。如果他人的不参与导致本钱显著上升，己方就可能拒绝行动。集团越大，个人奉献产生的份额就越小，所以大集团更难有集体行动，除非存在“有选择的鼓励〞。Olson认为，对大集团的外部强制是必要的。但是他没有考虑到“社会资本〞等因素的作用，他持有典型的方法论个人主义〔见本人著作第83页注解1〕。

next排他集团的进一步分类：纯粹垄断集团、寡头垄断集团、原子式竞争集团相容集团的进一步分类：特权集团、中间集团、潜在〔原子式〕集团联邦式大集团不能等同于原子式的大集团〔例证〕〔二〕、公共利益存在吗

Arrow悖论甲、乙、丙三个投票人，对于X、Y、Z三个候选方案的情形

偏好顺序甲乙丙XYZYZXZXYBuchanan-Tullock模型：本钱或收益决策通过所需人数该模型说明没有天然恰当的投票方式，必须根据问题的性质决定。〔见下页图〕投票的功能在于权利保障和降低伤害外部政治性本钱Cpe决策本钱Cdm总本钱C预期收益BiB－T模型的特定情形总本钱C总本钱C外部政治性本钱Cpe外部政治性本钱Cpe决策本钱Cdm决策本钱Cdm本钱或收益本钱或收益人数人数各种投票方式〔5人4方案情形〕一致同意过半数规那么简单多数规那么孔多塞标准波德计数淘汰投票

五人四方案情形V1V2V3V4V5XXYZWYYZYYZWWWZWZXXX

A•Sen的单峰偏好〔以下图为双峰情形〕偏好强度XYZ方案单峰偏好何以可能：价值限制与意识形态的作用意识形态维度的作用：一个理想社会和构造这种理想社会主要方式的理念〔Downs〕甲的偏好乙的偏好丙的偏好〔四〕、公共政策中的根本价值观根本价值观并非道德说教，而是“内化〞的；它与每个人的切身利益高度相关根本价值观的主要内容：冲突和协同公共政策应于价值观体系协调，注意各种“集团〞的特征个人利益和根本价值每个人的目标均可能〔甚至必然〕不同于他人的目标，个人目标也会随时间变化，但每个人的行为均服从大体相似的根本价值。这里的“价值〞是人们通常所追求的终极目标，但不是说教的成果，而是人们追求利益过程中必须优先实现的。它们固定于人类的愿望中。根本价值观的主要内容自由：免受恐惧和强制，追求自选目标的自主权在一定程度上收到保护，但受到保护他人自由的制度的制约，〔是一种“消极〞自由〕。公正：指对同样环境中的人应加以同样的标准。公正与“平等〞有不同的含义，前者指形式、程序方面的一视同仁，后者多指结果相同。next一个讨论题：全球化会带来全球范围的公正吗？公正能在多大范围内实现？平安：人的生命和自由不会受到暴力的和非法的干预。平安不是保障某人在变化与挑战中永远拥有某种地位。和平：没有内部或者外部的有权势者强加的暴力与纷争。next经济繁荣：改善物质状况和在一定程度上保有物质成果。环境：它既是平安的一个子目标，也是公正观的一种表现〔代际公正观〕一个问题及其政策启示：美国在911事件后，加强了对个人〔特别是某些个人〕的多方面检查，这对人类的根本价值观的维护是有效的吗？next多元价值是相互依赖的，也是冲突的，他们应该被视为一个体系。公共政策可以容忍短期的冲突，如果这有利于多元价值的长久延续。政策是一种明晰的方式，用于肯定和实践根本价值，如果不是这样，人们将不会有保卫制度的愿望。过于追求局部而无视整体的恶果：福利国家的失败。第三章关于物品的理论〔一〕政府是解决问题的唯一方法？〔二〕产权〔三〕物品的分类〔四〕不同物品的处置方式〔五〕自主治理产权产权的含义：个人和组织享有他们拥有的资产，有权以他们自主确定的方式运用这些财产，有权处置收益。产权的决定性特性：一项财产的所有者有权拥有和使用该财产，并有权占有使用该财产造成的收益。原那么上做到本钱和收益“内部化〞——排他性。造就非排他性的可能途径物品的分类一种常用的分类方式：公共物品和私人物品，区分的标准是非排他性和非竞争性。〔不拥挤且不收费的高速公路〕但是传统分类经常被一个“连续谱〞所修正，因为物品经常不能典型地满足区分标准一个问题：雷峰塔属于公共物品吗？next产权的排他性提供的分类思路：•免费品：物品是非稀缺的，由大自然提供，无需分配〔无需排他〕•纯共享品：有些财产被某些人占有，但无法防止他人使用。通常靠集体资金供给，无需分配〔无法排他，或排他本钱极高〕•俱乐部物品：某些人志愿属于一个“俱乐部〞靠集体资金提供某些物品，在全体成员范围next内共享〔非排他，但是需要内部规那么——志愿的集体选择进行分配〕•公域财产：集体资金提供〔购置〕，私人生产，靠政策〔中有关补贴和价格和“资格〞的内容〕来分配。•社会化财产，用公共财产直接生产供给，靠政策〔中价格等内容〕分配。next注意点：〔1〕以上分类很可能是不完全的，如小团体不一定能自由进入和推出，但物品的提供和分配方式类似于俱乐部物品。〔2〕同一物品可能在不同类别间转化。问题：某些政府职能部门办的楼堂馆所属于何种物品？•建议阅读：柯武刚?制度经济学?第7章back不同物品的处置方式除私人财产外，其他物品一般也有稀缺性，需要政策或规那么的处置〔分配〕考虑处置方式的出发点：•出于物品本身特性的考虑•出于效率的考虑〔政府等部门可能低效〕•出于规那么有效性的考虑〔外部强制不一定有正面作用〕next思考题：根底教育应该由政府免费提供还是私人完全付费？建议从稀缺性、谁能从中获益、公正等方面考虑。**本课程要求，学员每人对某项〔类〕政策进行评价，找出其缺乏所在及原因，并提出改进性设想。自主治理出于政府能力及物品性质等方面的考虑，对于某些非私人的物品，不能采用政府直接提供或分配的方式处置，例如，和俱乐部物品极其相似的“公共池塘〞物品。•对公地悲剧的进一步分析公地悲剧的博弈树next对公地悲剧的进一步分析无政府管制的情况，博弈均衡为〔D，D〕解决公地悲剧的“利维坦〞方案，政府决定谁使用，使用时间、使用力度。违规给予处分〔如2单位获利〕，均衡为〔C,C)上述方案要求，政府有公益心，能明察秋毫，而监管本钱极低。假定政府可能犯错，“利维坦〞方案就会失效。next解决公地悲剧的私有化方案：条件是有关产权必须都能私有化。思考：为什么温室气体排放和捕鲸难以被制止？•其他思路：让牧人自己达成协议，自主或由外部强制执行。可能的优点是：不依赖于远方官员信息的准确性、合约是志愿的、执行费用低。

next公地悲剧的博弈〔一〕

•没有政府管制的情况10-11101011-10

CDCD

2

CD

1

公地悲剧的博弈〔二〕

•政府进行有效管制的情况10-19-2109-1-2

CDCD

2

CD

1

公地悲剧的博弈〔三〕•政府犯错的情况〔政府对合作行为处分的概率为X，对背叛行为放过的概率为Y〕10-2x-1-2x11-2y-2y10-2x11-2y-1-2x-2y

CDCD

2

CD

1

一个成功的例证：Alanya海湾相反的例证，尼泊尔的森林保护•可能导致自主治理失败的原因：〔1〕内部：当事人缺乏交流能力、相互不信任、一些强有力者可以从混乱中获利〔2〕外部：不享有制度允许的自治权、外部当局可从公地悲剧中获利、不存在鼓励机制next建议有兴趣者讨论：〔1〕为什么我国目前要进行社区建设，目前社区开展中存在的问题是什么，造成这些问题的原因又是什么。〔2〕农村基层民主建设中，政府〔政党〕干预的目的是什么，如何防止干预导致的负面作用。第四章关于制度的理论制度的内容制度的功能制度与公共政策制度变迁假设干补充知识制度的内容经典的制度理论一般重视成条文的正式制度内在制度：群体内随经验而演化的规那么，执行本钱低，但有排外现象外在制度：外在地定义出来，并靠政治行动由上面强加于社会的规那么内在制度内在制度的形成：一种可能的形成途径是人类的长期经验。有用的经验〔规那么〕如果被足够多的人采用，该规那么就成了可以长期保持且通行的传统。几种形态：•习惯：违背它会失去利益•内化规那么：即人们通过习惯、教育next习得规那么，并到达条件反射、自发服从的程度，甚至成了个人偏好。违背它将会内疚。•习俗和礼貌：屡次的“交易〞中，的习惯和内化规那么，会收到成员非正式的监督和维护。违背它会被群体、社会排斥。next•正式的内在规那么：虽然也由经验形成但是以正规方式被强制执行。违背它一般如同违法。德国谚语：民众拥有法律，而统治者只是保护和培育它。Hayek的看法Hayek的看法“如果我们称人类文明完全是自觉理性或人为设计的产物，或者当我们假定，我们一定能够周密地再造或保持我们在不了解我们的所作所为时建立起来的一切，那就是在吹捧我们自己。、、、有许多成就并不源自于有自觉目标的思想〞。“绝大多数社会形成物是人之行动的结果，但却不是人之设计的产物。〞back外在制度外在制度的来源和特点：外在制度是由这样的主体设计并强加给共同体的——该主体高踞在共同体之上，具有政治意志和实行强制的权力。

政府拥有使用合法暴力的垄断权，这决定了外在制度的惩罚权掌握在高于共同体的主体手中——这是外在制度的特点。

next

外在制度的类型：•外在行为规那么：用类似于内在规那么的〔禁止性〕方式约束公民的行为，包含在民法、刑法和商法中。•具有特殊目的的指令：针对特殊目的和后果的指令性规那么，如税收的法律。•程序性规那么：针对各公共权力主体的规那么，存在于公法体系中。next外在制度与内在制度：外在制度虽然出自政治过程和政府，但公共权力机构不一定“拥有〞法律，如判例法〔judge-madelaw)外在制度的优势：•易于认识，节约信息本钱；•更正式，不宜产生偏袒和任意〔程序正式；而且政府等部门不宜受金钱诱惑〕；next•为契约提供可信赖的依据；•局部情况下可以化解囚徒困境，促进并强化合作；•强制性税收防止了“搭便车〞；•适用于较大团体〔Hardin等人发现，非正式约束的有效性与团体的大小负相关〕next•防止了内在制度的排外和歧视〔内在制度想要发挥作用，就必须内外有别〕；内在制度只能将经济、社会开展推进至一定程度。建议阅读：A•波茨，?社会资本：在现代社会中的缘起和应用?，载李惠斌、杨雪冬主编?社会资本与社会开展?〔译文集〕，社会科学文献出版社，2000。制度的功能协调和信任：复杂的环境因制度而比较容易预见，进而发生如下作用•抽象的方面，使人产生对共同体产生归属感；•具体的方面，如信用制度会使公民对储蓄投资更有信心•增强生产要素在满足人类需要上的效能，有人称共同体的制度为institutionalcapitalnext

保护个人自主领域：保护该领域免受不恰当的干预，同时又限制个人的某些行为防止和解决冲突：

•防范：事先就告知行为的合法性、后果，或设置解决冲突的机制

•制止冲突或通过制度变迁解决冲突

next促进“权势〞扩散：选择的自由是普通人获得权势，给制度改进以动力例证：杨小凯指出，现行农村土地政策使得农民失去了选择的时机，这加剧了农民的地位低下，也使得基层制度和政策改进乏力back

制度与公共政策制度隐含着人们对外部〔含他人〕的理解，是共同体行为的标准框架，也表达了共同价值；因此既是政策的“生长点〞，又是政策过程的保障公共政策意味着通过政治的、集体的行为系统追求某些目标，必定受制度制约制度是可变的，政策诉求可以通过制度变迁实现。back制度变迁制度本身不是目的，而是为实现“终极目标〞的手段，因而可变思考：中世纪对思想自由的极度蔑视是如何改变的？内在制度的变迁外在制度的变迁制度变迁和政策目标的实现：一个案例

内在制度的变迁自组织过程：当老的惯例和习俗效果不佳时，寻求变通的压力就会产生。许多人冒险创造新规那么。“千百次细小的反叛〞成了变革的源泉。外部强制造成的内在制度变迁，结果往往是社会失序。而且自组织的变迁更可预见。内在制度过于僵化，那么不利于变迁，也不利于整合〔如种姓制度〕next对内在制度变迁的有利因素：原先规那么中的宽容、言论自由、以及对恶劣现状成因的共识

back外在制度的变迁改变外在制度的主体及动力〔需求〕：•经济组织：尤其在技术进步导致“洗牌〞时机出现时，经济组织对新制度的需求将更强烈。〔参见补充知识〕•个人这些主体可以通过“意见〞促进制度变迁〔但对个人而言，代价过大〕。外在制度强加的本钱过大时，个人也会集成团体，放弃“理性无知〞，推动规那么变革。next•政治企业家——某种“中介代理〞，进行政治交换

有利情景：制度竞争在要素可流动的前提下，制度竞争便可能实现，可以触动政治——行政系统，也可以促进市民社会发育。全球化对制度竞争有明显触动。技术变革等back制度变迁与政策目标的实现建议阅读：E•奥斯特罗姆?公共事物的治理之道?第四章案例：变革动力与变革途径——英国电信企业与电信管制改革〔挪威Eliassen等?全球化环境下的政治进程和技术变革——政府与电信改革?，国家行政学院出版社02版〕有关制度变迁的常见概念前面的描述更多是经验性的，以下概念在描述变迁路径或过程时可能有用：行动者：一级行动集团〔制定决策、首创变化〕次级行动集团〔根据利益权衡参与行动〕制度装置〔行动集团能使用的文件、手段〕内生变量：内部决定的制度安排〔支配了个人之间和组织之间的合作、竞争〕制度安排的可利用程度•外生变量：宪法秩序〔如选举权的扩大〕技术要素价格(历史上德国的崛起，美国南北战争均与此有关〕公众态度〔文化背景、意识形态等〕市场规模〔可导致诸如有限责任制度的出现〕上层决策者的预期净利益〔李俊慧对温州“自治〞的评价〕等，这些变量对需求、供给产生作用•对制度变化的需求：取决于觉察制度安排变化能带来超过现有状态的利益•对制度变化的供给：有许多相关要素，但最终取决于一个不大可能完全竞争的政治市场

制度变革与技术：Susex大学的C.Freeman的“匹配〞理论〔技术、经济与社会制度〕时间1900193019601990经济活动频度福特式大生产技术经济范式旧范式新范式旧制度框架凯恩斯主义和罗斯福新政导致的新制度框架第五章政策问题〔一〕、识别和限定问题〔二〕、问题的陈述〔三〕、初步计算和决策〔四〕、可操作性设计〔五〕、政治分析〔六〕、进一步说明〔一〕、识别和限定问题确定政策分析必要性：实用主义的立场是，对问题有分歧且又有处理方法时才有必要进行分析。分析的前提就是矛盾。几种导致分歧的矛盾：个人问题与社会问题、广泛问题与严重问题、绝对问题与相对问题价值观念的重要性：只有涉及相关的群体和个人的价值观，才能识别、处理问题。next政策分析应该揭示每个〔类〕人将面对的后果——观念不是一成不变的。观念的既可能造成困难，也可能提供一些解决问题的途径。例如对于贫困问题，可以修改贫困线标准。而难以限定的问题那么可以针对外表现象行动——因为这是政治上唯一可接受的。•识别和限定问题是对问题的初步判断和勾勒back〔二〕、问题的陈述这一步骤是核实问题的最初陈述，还问题以本来面目“穷人为健康支付更多〞的界定步骤：〔1〕思考问题在资源许可的范围内对观察到的情形做出准确而完整的描述。兼顾数据和价值观——谁认为目前的状况是不恰当的。寻找委托人或其他人暗含的价值观，初步收集资料，选择某些重要保健类型中不同收入家庭的支付，得到何谓“更多〞、是否“更多〞next〔2〕勾画问题的边界：在空间、时间维度说明问题的涉及面，以及这一问题出现的背景〔相关问题〕范围是一个州、一个城市？最近才出现？原因是失业率上升？失业率将怎样变化？next〔3〕建立事实根据：从多种途径查阅数据并与原有事实及原初问题进行比较。在此例中，关键词是“贫穷、支付更多、医疗保健〞，需要获得的相关数据是，家庭的规模、处于不同收入类型中的个人和家庭数据；医疗保健的范围、如何支付、不同群体支付的多少，这些数据将说明价值观是否包含偏见、范围是否准确next〔4〕列出目标和目的：需要一个一般性的目标、目的陈述，尽管有时需要推测和修正。此例中，保障社会健康是可能的目的，目标可能是人们付得起费用、提高医保质量、降低本钱、减少医保对低收入者的经济影响。这些目标和目的还可能隐含措施next〔5〕弄清“政策封界〞：某一政策问题相关变量的域值，最终影响政策选择。域值可由委托人提供，也可能要分析者寻找上例中，域值包括病人〔家庭〕能承受的医疗支出、第三方支出、医院效率、甚至政府财力next〔6〕显示潜在的本钱和收益：报告行动者和相关人〔集团〕潜在或预期的B和C。在问题解决后，将得到和失去什么。这里的解决方案仅是一种理论设想。上例中，穷人可能直接受益，医院利弊并存，穷人以外的群体收益减少丛丛簇簇next〔7〕重新表述问题：问题的原先陈述符合行动的需要吗？能洞察解决问题的方案吗？上例中，医疗本钱会影响人们的使用，解决问题的方向就在于减轻〔穷人的〕负担，但教育也可能是重要的。back〔三〕、初步计算和决策对问题的估计需要“简单计算〞以获得数据。四个途径：•通过引文得到数字：注意数字是如何得出的、使用多个来源•调查：完全由自己亲自进行的调查是困难的，但可以利用他人的调查或让他人调查next•推测：从根本数字和通常成立的关系推测待获得的数据、使用独立的方法估计未知量并比较等•请教专家：他是否真是这方面的专家，如何利用专家群体•决策的方法：decisiontree用于辩明问题的关键和选择的优缺点•面临两种或多种选择时的点叫决策点next•面临未来不确定状态的点叫不确定点•与不确定相连的是终极点•对各种结果进行加权运算并作出推论，对可能行动〔或不行动〕的收益、风险有所认识•选择与委托人的风险偏好有关back〔四〕、可操作性设计说明：这里的可操作性是指将想法转化成数量的可行与可信可操作测量的注意点：

•量化关系和逻辑关系：如胡鞍钢用工业总量增长与污染的正相关，用工业增长推断环境恶化趋势来自社会学家另一个例子•测量是否可信：对罗马俱乐部的质疑

next•局部测量问题：从单一数字几乎不可能获得现象确实凿意义。人均病床占用时间能说明整体健康状况吗？这对人群、医院、通常处理方式均有关。思考：发表论文的数量能衡量高校的科研能力吗？GDP能表示国家的实力吗？过于强调单一指标的可能后果是什么？next•间接测量问题：即通过第二手资料“测量〞可能产生的问题•西雅图日本人的犯罪率高吗？这与前述的错误有类似之处。“生态学错误〞将〔二手资料〕的测量单位等同于被研究的单位，我们需要为研究对象收集数据。除非两者有必然的相关性。•关于可操作性的假设干原那么back〔五〕、政治分析政治分析指对分析中政治因素的考虑，主要指对政治可行性的考虑问题的分解：

•行动者：关注或被涉及的人与团体•资源：金钱、能力及时机等•信念和动力：价值观、动机、希望、目标、目的•可能的行动及影响

next分析中的做法：按工程列出资料清单说明：政治分析是定性特征较强的分析，比较容易“变形〞，因此分析难度也较大。可以思考：谁最适合进行政治分析back〔六〕、进一步说明问题论说实际上是一种预研究，它不仅澄清了问题，也为进一步的研究〔或不研究〕提供了依据是否进一步研究，也需要某种边际分析。第六章评估标准〔一〕知识准备：几个重要概念必要的经济学知识〔二〕常见的评估标准几个重要概念总体目标：对预期的长时段将获得的成就所做的全面描述，要解释目标间的关系具体目标：对最终状态所做的更集中的具体描述评估标准：用于评估各项备选政策或规划的关于目标范畴的特定陈述测量标准：即使不是量化的，也是对评估标准明确的可操作解释

back必要的经济学知识自由市场模式本钱与收益•〔关于政策的〕主体资格外部性边际分析公正自由市场模式此概念可以帮助分析者确定要求政府干预的因素Pareto标准和Pareto最优每一次交易都将使至少一个人受益而无人受损，这种交易存在于完全市场条件下。——Pareto标准自由竞争导致的既无人受益，也无人受损的状态——Pareto最优〔这时整体利益正好最大〕nextBuchanan指出：相互同意产生的结果比在尽量满足各方偏好的规那么下产生的结果更加有效。——市场通常比其他方式更有效市场失灵的可能原因：完全竞争消失、信息不完备、制度导致的产权不完整或“内部运作本钱〞的上升、交易本钱、外部性思考：还有什么因素会导致市场失灵？back本钱与收益本钱是资源投入的代价；政府的、现金的支出，通常仅是本钱的一局部；本钱不一定只是货币化的直接本钱：一次性固定本钱、借贷本钱、和实施维持本钱——被指定用于实施政策的资源间接本钱：各方面体验到的效果——可能无法货币化的与政策执行及其后果相关的本钱

next沉淀本钱：行动〔如考虑和实行新政策〕以前已经投入的资源，是“既成事实〞，计算政策本钱时可以不计入边际本钱和时机本钱收益：与委托人期望的目标没有必然联系，因为相关者及收益表现形式多样back主体资格•主体：指在完成本钱和收益的估算时，应该考虑的那些人；一般假定是，一个国家内所有有公民权的人，均应在考虑之列•易引起争议的典型资格问题：教材P195•四种阐释：〔1〕拥有表达自身偏好权力的人，即对决策起作用的人。〔2〕拥有纳入福利聚集体的偏好的权力的人，即使个体直接不能表达。next〔3〕目前尚不能表达偏好的人们。〔4〕有让他人代以表达偏好的权力的人们。•几种看法：•用Pareto标准界定，至少没有人受损，那么谁可能受损？不能用局部人的情况替代总体，后代、外国公民•用法律和政治系统分析，分析数据只可以用于关于权力的选择性假定后果的描述思考：偷窃行为能导致Pareto最优吗？为什么通常不将罪犯视为有主体资格的人？next•评论和建议：考虑到Pareto〔潜在〕最优计算的困难〔例如怎样确定偏好〕，所以，主体资格确定不能以单一方式进行。建议进行敏感性分析〔参见下章〕以确定主体的边际back外部性•此概念指市场不给予定价的积极和消极现象，但有社会本钱和收益•外部性是公共政策处理的一类重要对象，通过政策为外部性定价。

思考：列举一些通过为外部性定价实现利益调整的公共政策。back边际分析•作用：目标限度确实定、政策行动的附加和扩展局部分析•沉淀本钱可以忽略，但分析是何时进行的，决定了某些本钱是否已经沉淀，例证——这条规那么可能被滥用于制造既成事实•边际分析的几个例如back公正•来自经济学的评估标准经常考虑的是效率——如何使社会获益更多；另一个重要问题是“更多的获益到底是为了谁?〞•概念：指商品或效劳在个体和“亚群体〞〔子系统〕中的分配，主要考虑谁收益、谁支付，与根本价值中的公正有关但有区别•说明：效率主要来自市场，但市场会失灵，所以政府必须兼顾公正和效率next•涉及公正的主要问题：谁受益、谁支付？如果不能答复上述问题，那么可以追问应该怎样合理分配•横向公正和纵向公正：前者是平等地对待平等的人，后者是考虑如何对处境不同的人们实现公正的分配思考：经济适用房分配公正的难点何在？next•各层次对公正的考虑：上层公共组织较多考虑整体，基层组织在考虑具体规划时必须涉及亚群体的受益和支出，但上层组织往往通过立法等手段确立原那么•两个相关概念：过渡性公正和代际公正前者至当政策行动损害某些人原有利益时，给予补偿；后者指不同代的人们之间的补偿back通常使用的评估标准•几类标准：•技术可行性标准：衡量方案是否能产生预期的效果，“技术〞上是否可以实现•经济与财政可能性标准：衡量方案的本钱及其产生的收益值，这对于委托人至关重要

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•政治〔及伦理〕可行性标准：衡量方案是否能被相关集团、群体接受的标准•行政可操作性标准：衡量特定的政治、社会、行政环境中，实施方案的可能性next技术可行性标准•内容：预期〔能到达〕的效果〔效力〕是什么、怎样才是适度的例：城市固体废物回收的绩效标准类别：美观宜人、净化街道、健康平安、对公民影响很少、公众总体满意度不同的环境下，标准应有所不同，这就涉及到适度，“适度〞要与经济可行性综合考虑next•此类标准需要考虑：政策行动的影响是直接还是间接、长期还是短期、可量化还是不可量化防止标准中无视间接、过分看重短期以及双重计算•当无法解决政策问题时，技术可行性标准〔即目标〕可能需要修改back经济与财政可能性标准•本质：是一种由多方面因素构成的本钱—收益标准注意全面考虑：有形与无性、可货币化与不可货币化、直接和间接•困难：许多无形的收益，即使通过影子价格也很难货币化。例怎样为污染造成的损失定价？•通常，间接本钱需要计入，而间接收益不能全部计入next为污染行为定价的困难QPS=MPCD=MPB=MSBMSCMSCS=MPCPQD=MPB=MSB两图分别描述上游造纸厂和下游发电厂因外部性受影响的情形。假定消费过程没有外部性，而需求曲线可以看作边际收益曲线，供给曲线可以视为私人边际本钱曲线。污染使社会边际本钱不等于私人边际本钱，阴影局部为社会福利损失。•几个常用的标准：•净资产变更：狭义的指政府及其次级组织、企业、公民因为政策行动导致的资产—负债变化；广义的指可以涵盖人力资本和其他资源存量变化•经济效率〔efficiency)：以产出和本钱之比来衡量〔单价〕，形式上接近本钱效力标准，但可以分子分母颠倒，且用于一定〔单位〕投入下产生不同总量的同种收益的方案比较next•本钱—收益分析：即B-C或B/C标准，通常行动的B>C,就可以行动，但是纳税人有权进行基于自身时机本钱的类似分析，所以必须进行净现值的比较思考：上述两种标准可以相互替代吗？•变形：本钱—效力〔effectiveness)标准•利润率：资源有限情况下，考虑不同的方案back政治可行性标准•“政策形成于政治舞台并接受政治考验。〞•通常被考虑的政治标准：•可接受性：是否会被政治过程中〔起直接作用〕的行为者接受，是否会被委托人和其他行为者接受•适当性：目标是否与社会的、共同体的共同价值观协调next•反响：拟议中的行动是对公众需求的反响吗？是否符合公民对其需求的认识？•法定：是否能得到法律的支持，如果不能，是否可能修改•公正：一个难以确定的标准back行政可操作性标准•权威：能否进行必要的变革、与其他集团合作、确立优先权•制度制约：是否有人为政策执行承担责任•能力：工作人员的能力和财政能力•组织支持：组织能否将自身资源用于政策执行，谨防“赢利型经纪〞，行政机构以自身利益为动力产生组织支持。几种标准的相关性各类标准的相关性源自各种人群的利益关联以及政策过程的统一例证：政治标准与细化后经济标准有关；另一方面，对政治和行政标准的精心考虑会使得经济标准更加准确。阅读分析：对粮食价格的干预为什么失败？第七章确定备选方案•〔一〕备选方案的来源•〔三〕应防止的错误备选方案的来源•研究型分析：在资料准备方面进行大量工作、用多种被广泛接受的理论方法进行分析，方案一般来自理论及其推论，或用理论对方案的论据进行仔细的检查•不行为〔维持现状〕分析：为了比照行为不行为而进行的，对不行为的影响的分析，它提供了一个与行为方案比较的基准next注意：不能认为任何行动方案都比不行动方案更加值得考虑。不行动方案也不意味着绝对没有行动、永远没有行动。•快速调查法：事先开展一个同行网络，就问题与网络中的人进行联系、互动，收集足够多的理念。形式包括调查、听证、Delphi法等next文献述评法：获得政策分析领域的文献，找到同类或可比的分析方案，加以改造利用。头脑风暴法：引发解决问题的理念的研讨会。必须判断后置，根本原那么：•排除批评：不到适当的时候不要评判•欢送不合常理的观点next•观点越多越好•寻求改进•理想方案对照法：指解决问题时最理想的目标，是一种认为设置。在寻找可实现目标方面，其价值不是很大；但可以引发我们对接近理想目标的方案的思考方面，却是有意义的。back应防止的错误•过度依赖过去的经验：分析人员需要以前的或前人的经验，但这样容易限制自己的视野•没有及时记录的习惯：有价值的观点一开始经常是零散的，很容易丧失，但我们至少要记住关键词•对问题和目标的仓促锁定：next•过强的早期偏好：偏好虽然不可能防止，但如果被事先就有的偏好控制，就可能不适当地排除方案•对新观点过于挑剔•急于排除而忘记“反响〞：方案与标准明显不符时，有时重新审视标准是值得的•情况变化时拒绝重新考虑被排除的方案

第八章政策评估由于政策分析工作早于政策执行，这里的评估主要指事前的评估。评估的关键工作是预测，含对相关变量的预测以及对政策后果的预测。•预测方法•评估方法•政治分析•不确定性预测方法•主要的预测方法包括推断、理论模型、直觉法•推断〔或称“外推预测〞〕：将已经发生的事情进行简单延伸，认为这就是事物的未来状态，本质上是一种唯象描述，但最好与定性分析结合•说明：优点是方法简单，费用低；根本假设是，目前的趋势还会延续•内容：时间序列分析、线性回归、Malcov模型next时间序列分析这一分析试图通过适当的时间段，描述变量变化的规律，时间段的选取是至关重要的，否那么规律将难以显现•季节性变动：是在少于一年或一年的时间内发生的周期性变动。如随季节变化和节假日而出现大量的周期性现象•周期性波动：变化周期明显存在，但周期往往较长，造成周期的因素也往往较为复杂。如经济开展的周期、犯罪高发的周期next•长期趋势变化：某些变量短期呈现不规那么，但长期看，却表现出某种趋势。如死亡率、技术性能变化等假设干例证：参见图片(logistics曲线等)ba