军事领域环境保护法律体系存在的问题与完善措施

军事领域环境保护法律体系存在的问题与完善措施

军事领域环境保护是我国总体环境保护的重要部分，在当前依法治军和依法治国的

新时代下，是否能够对军事领域生态环境进行科学保护，直接关系到国家总体环境状况，

影响生态文明建设成效。虽然近年来我国政府就军事领域环境保护工作进行了系统分析,

也完善了有关的法律体系，但在时代发展过程中军事领域环境保护法律体系依然面临问

题，主要表现在立法滞后、内容粗浅等方面，如何对这些问题进行解决，提升军事领域

环境保护法律体系的有效性和科学性，成为亟待探索的问题。文章就对这些问题进行了

系统分析，结合军事领域环境保护的现实情况提出一些完善措施，以期为我国军事领域

环境保护工作的开展提供有利作用。

一、绪论

军事活动通常会对生态环境带来影响，例如科索沃战争、海湾战争等都对生态环境

带来了十分严重的负面影响，对水源、空气、土壤等自然资源造成了较大的伤害，且这

种伤害会持续较长的时间，甚至会为生态环境带来不可逆的灾难。在当前新时代下，虽

然各国进入到了和平时期，但军事武器实验、军事演习以及军事设施建造等也潜藏很多

环境风险，甚至会对生态环境带来严重的破坏。在这种背景下，如何对军事领域环境保

护工作进行完善，成了有待思考的重要问题。一些发达国家较早开始认识到军事活动对

生态环境的危害，并制定了相关的法律规范，以预防和缓解环境危机，如美国为了提升

军事领域生态保护的效果制定了《国防环境恢复计划》。我国政府也针对军事环境保护

出台了很多法律规范，如《中国人民解放军绿化条例》、《中国人民解放军环境保护条

例》等，同时在2014年对《环境保护法》进行了修订。不过在市场经济快速发展过程中，

军事领域的活动不断变亿，这些环境保护法律规范也表现出很多问题，影响了国家环境

保护法治化的整治效果，亟须改进。

二、军事领域环境保护法律体系所面临的问题

（一）法律内容滞后

我国在军事领域环境保护法律体系上的建设起步较早，政府针对该领域出台了很多

法律规范，但随着社会的不断发展，我国生态环境发生了较大的改变，且生态保护工作

也得到了重大调整，导致军事领域环境保护法律虽然形成了体系，也具备配套立法，但

是内容却相对较为滞后、宽泛。从本质来看，我国军事领域对环境保护的关注是从二十

世纪九十年代开始的，也是在这个时期政府制定了专门性的法律规范，但进入到二十一

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世纪之后，我国环境保护工作得到了改进，过去“先污染后治理”的模式被彻底改变，

而军事环境法律制度的内容却没有随着环境保护模式的改变而改变，长期没有得到修订,

立、改、废工作没有及时被跟进，甚至部分法律内容与现实矛盾，影响了军事领域环境

保护工作的开展。例如，在2014年修改后的《环境保护法》，对环境保护的基本原则进

行了重新确定，并在其中加入了“保护优先”原则，对原有的“预防为主”原则进行了

升华。但现有的《解放军环保条例》中的环境保护原则却仍然是“预防为主”，且并未

在军事领域环境法律规范中体现以“保护优先”原则为内容的排污许可证制度、环保监

督管理制度、风险评估制度等。这种滞后性的法律规范成为环境保护工作开展及生态文

明建设工作推进的法治掣肘，应当得到完善。

（二）法律体系单薄

法律体系单薄也是当前我国军事领域环境保护法律体系中存在的一个重要问题。虽

然在我国各层次法规中都体现了军事领域的环境保护内容，且就军队企业环保管理、放

射性污染防治、军队环境噪声污染防治等都制定了专门法律规范，但整体来看军事领域

环境保护法律规范依然存在问题。第一，法律法规效力的等级较低，规范性文件比重较

大，且没有充分体现执行力、约束性和规范性；第二，法律规范分布零散、覆盖面狭窄，

且涵盖范围小，存在较大空缺，没有在其中融入新的环境保护法律规范；第三，大部分

法律依据是二十世纪九十年代的内容，与当前新时代的发展不相符，难以支撑现有的环

境保护状况。例如，在环境保护工作上，军民合力是新趋势，但在法律规范中并没有对

此内容进行体现，仅是在某些政策文件中对此进行了规定，因而会导致法律体系无法实

现上下的自然衔接，为法律适用带来了困扰。

（三）法律规定不够细化

一般情况下环境问题都具有较强的长期性和流动性特征，一旦某个地区发生环境问

题，就会波及周边及附近其他地区，这就决定了军事领域的环境问题影响范围不会仅仅

局限于军队管辖范畴，很可能会涉及到军队管辖以外的区域，所以军事领域环境保护工

作并非仅仅是军队内部的事情，而需要多部门的有机配合。从我国来看，环境保护工作

的主管部门是国务院下设的生态环境部，军事领域的环境保护主管部门是军委总后勤保

障部下属基建营房部，从级别上来看双方并不对等，这很容易导致军事环境保护工作协

调难，缺乏具体的军事环境保护法律标准，在对交叉矛盾进行化解的过程中没有合理的

适用规则，从而影响军事领域生态环境保护的效果。并且，中央军委所下发的环境保护

法律文件往往是军事法规，这些法规的效力不强，难以充分协调军队与地方政府之间的

环境事宜，无法满足总体国家环境保护的要求，也不利于军事环境保护工作的开展。加

之这些规定中的内容不够细化，无法为环境保护实践活动的开展提供指导，例如，在我

国《解放军环保条例》中，有很多用语为“根据国家和军队相关规定”，这种模糊的词

汇导致法律规范缺乏可操作性。

三、健全军事领域环境保护法律规范体系的必要性

(-)是促进生态文明建设工作有效开展的重要途径

我国政府在十七大报告中首次提出了“生态文明”这一词汇，十八大以来，政府对

生态文明建设高度重视，并将其融入国家发展的全过程，促进了国家环境保护工作的持

续开展。但生态文明建设属于一项系统工程，单靠某一个行业、某一个部门的努力是远

远不够的，需要多方努力与配合，只有各主体、各部门有机联系，才能够提升生态文明

建设的效果。军事力量是中国特色社会主义建设的突出力量，应当有效发挥其在管理、

科技、人才等多方面的优势作用，落实生态文明建设决策部署，与各部门、各主体相互

配合打好生态环境保护这场硬仗。从某种程度上来看，军事领域环境保护工作是否完善，

会直接影响国家生态文明建设效果，因而应当重视该领域环境保护工作的开展。而要想

真正使军事领域环境保护工作得到有效开展，就需要对其法律规范进行完善，做好“上

层建筑”。因而可见，健全军事领域环境保护法律规范体系，是促进生态文明建设工作

有效开展的重要途径。

(二)是促进军民融合战略有效推进的重要需要

打造军民融合深度发展格局，构建一体化、科学化、规范化国家战略体系，是新时

期国家发展与改革的重要举措。通过有效途径促进军民融合发展，不仅是打造军事强国

的重要途径，也是振兴国家的有效举措，关系到军地双方、众多部门、各个系统的建设，

涉及国防、社会、经济等多领域的发展。我国新的《环境保护法》中对环境治理格局进

行了明确，指出要打造多元化的环境治理格局，推动相关力量的共同合作，而要想实现

这一目标单靠某一个部门的力量是远远不够的。推进军民融合，打造系统的军民融合体

系，是生态环境保护工作开展的必由之路，也是促进国家整体环境战略实现的应有之义。

而当前我国军事法律规范设计与实施中的欠缺，成为阻碍军民融合发展的绊脚石，应当

有效运用法治方法和法治思维对这些法律规范进行完善，理顺军地在环境保扩中的关系，

改善和优化军地协调机制，以实现各部门的统一，促进各主体环境保护工作的有效推进。

因而可见，健全军事领域环境保护法律规范，是促进军民融合战略有效推进的重要需要。

(=)是确保国家总体安全的重要手段

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国家安全通常可以分为传统安全和非传统安全两个层面的内容，传统安全指的是政

治安全、国土安全、军事安全等有关的内容，而非传统安全主要指的是公共卫生安全、

环境安全等。在21世纪,随着全球一体化的不断推进，各国之间的联系更为紧密，各国

对生态环境问题更为重视，生态环境安全成为国家安全的重要内容。这就要求各国在发

展中，不仅要重视传统安全，也要重视非传统安全。而军队是国家的重要组成部分，也

是国家总体安全体系建设中的重要力量，军事手段是国家安全维护中的保底手段，其不

仅需要对维护国家安全进行武装防卫，同时也要维护国家生态安全。所以应当在军队法

律层面纳入生态安全有关的内容，促进军队法律规范的完善与健全，使之真正在国家总

体安全中发挥应有作用。

四、军事领域环境保护法律体系问题的完善措施

（-）完善军事法中环境保护规范

1.明确修改定位

由于我国军事领域环境保护有关的法律规范内容滞后，其中很多内容都与现实环境

脱节，所以要对其进行修改和完善，从原则制度、立法理念、具体内容等多层面对其进

行重构。第一，对军事领域环境保护法律体系制定金字塔结构，形成“基本法规范+特别

法规范”的结构形式，促进整体法律规范的层次清晰。同时对军事领域环境保护有关的

工作程序、基本内容、法律责任、管理体制等进行统一规范和协调，确保环境保护中各

种关系的清晰明确，避免冲突。第二，促进军事环境保护的军地协同、军民融合。具休

可由中央军委和国务院共同发布《解放军环保条例》，并将其效力级别设定为行政法规，

将法规类型设定为环保综合规定，作为军事领域环境保护基本规范进行运用。如此不仅

能够更为清晰地对其立法本质进行揭示，提升环保意识，促进军事层面环保工作的有效

推进，而且还能够由同级国家机关做好协调，使法的效力位阶得到提升，还可以在军民

融合实践中对其进行科学运用。

2.明确立法目的与原则

《环境保护法》作为环境保护方面的基本法，其中第五条对环境保护的基本原则进

行了明确，即将“保护优先原则”放在首要地位，并视为核心原则，是促进公众参与、

落实预防为主的上位原则。而《解放军环保条例》将“预防为主”视为核心原则，忽视

了环境利益和军事利益冲突时的处理原则，也与现有的军事环境保护格局不协调，所以

要对其立法目的和原则进行调整。要将“保护优先原则”作为主要原则，置于核心地位，

且在此基础上对法律制度、法律规则等内容进行修订，更好地凸显“损害担责”、“综

合治理”原则的内容，推动治理和预防工作的同时开展，从根本和源头上对军事生态环

境进行保护。

3.明确监管机构和监管职责

为了促进军事领域环境保护工作的有效开展，可以参考域外经验，对军事环境保护

领域的监管机构和监管职责进行明确，设置合理的职能机构。具体可以在军委后勤保障

部门设立独立的环境保护主管部门，根据军队环境保护工作的实际情况对其职责进行界

定，并统一开展管理工作，接受国家环保主管部门的监督。如此能够对该部门职责进行

集中，对军事环境保护方面的事宜进行独立性监管，从而能够突出环保的重要性，促进

军地合作。

（二）完善军事领域环境保护关键制度

1.完善军事环境影响评价制度

根据《解放军环境影响评价条例》中的内容可知，军事环境影响评价通常涉及到两

个方面的内容，其一是军队计划、军队规划的环境影响评价；其二是军队建设项目的环

境影响评价，主要包括保障军队战备、生产、训练、生活所用的构筑物或者建筑物。对

其开展环境影响评价，可以预防和降低军事活动对生态环境产生的负面影响，更好地权

衡军事活动与环境保护的关系。因而应当对军事领域环境影响评价制度进行完善，具体

可以从如下儿个方面入手：第一，对法律规定内容进行细化。要由全军生态环境主管部

门制定具体的监管办法和建设指南，在对环境进行评价的过程中要尽量持公正和客观公

平的原则，综合对环境利益和军事利益进行考虑，做出准确的评价；对军队计划、规划

以及建设项s等的评价范围进行扩展，如现有状况下军事环评工作通常集中于建设项a

上，要在对建设项目环评进行稳固的同时对环评范围进行扩展；充分发挥环评小组的作

用，完善专项规划编制，提升小组在环评中的地位。第二，明确法律责任。新环境影响

评级法对建设项目责任人的法律责任进行了明确，规定建设单位对建设项目环评书承担

主体责任。当前随着时代的发展，军队工程建设也从传统的采购、设计、施工分离模式

转变为统一的总承包模式，并规定建设项目管理者如果具备有关技术能力，也能够自主

编制环评报告书，如此在很大程度上促进了军队工程项目监管效能的提升，可以从更高

层面中对工程环境的影响状况进行评价，也促进了监管者监管意识的提升。这就需要对

主体责任意识进行强化，不断提升对违法行为的处罚力度，更好地对生态环保措施进行

落实，将环评在生态环保中的优势作用凸现出来。

2.健全军事层面排污许可管理制度

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在全国污染排查工作不断深化的过程中，军委后勤保障部门也在全军范围内，将全

军各组织单位作为基础开展污染源普查工作，能够对全军污染物产生与排放的情况进行

系统掌握，且能够提升军队对环保工作的重视度，树立坚定的污染治理决心。从另一层

面来看，排污许可制度和环境影响评价制度只有从不同阶段对环境污染进行控制，推动

环保有关制度的全面协同，才可以达到降低污染的成效，这就需要在对军事领域环评制

度进行完善和健全的同时，推动排污许可从原则层面与其衔接，从而更好地落实有关要

求。此外，还要在《解放军环保条例》中对排污许可制度进行明确规定，对适用范围和

对象进行明确，并做好监管责任、审批程序的完善。当然需要注意的是，本身排污许可

制度是具有灵活性特征的，加上军事领域存在特殊要求，所以在对其进行运用的过程中，

可充分依据具体情况进行特定性要求和规定，最大限度地实现环境利益与军事利益的协

调。

（三）充实法律体系并细化法律规定内容

军事领域生态环境影响的辐射面较大，涉及大气、土壤、海洋、水等多方面，这些

都需要在环境保护法律规范中进行体现，对此应当将军事领域与环境保护有关的法律规

范依据对应的规则进行分类，其一是确定性规则。要对内容进行细化设置，如