税源管理与税收管理员制度概述强化税源管理

税源管理与税收管理员制度概述

一、关于税源管理问题

强化税源管理是税收征管工作依据其内在发展规律从量变到质

变的客观规定，是税收收入在规模和速度发展到一定阶段时对提高征

管质量和效率的必然选择。税收理论和实践告诉我们，经济发展是税

收的重要源泉，但税源不等于税收，税源只有通过征收管理才干转化

为税收，税源所决定的税收收入与实际征收的税收收入之间的差距是

税收流失，控制和减少税收流失一直是税收征管工作的重要任务。当

前，税收征管的一人薄弱环节就是税源管理，从一定意义上说，税源

管理是税收征管能力的具体体现，是检查税收征管能力的试金石。以

提高税收征管质量和效率为目的，不断更新税收管理理念，提高税源

管理能力，实行科学化、精细化税收管理，实现依法治税、应收尽收,

既是新时期税收工作的主旋律，也是当代税务工作者的历史使命。

关于税源管理讲六个问题，一是税源管理的概念，二是税源管理

的特点，三是税源与税基和应征税款的关系，四是实行税源科学化、

精细化管理是税收征管信息化加专业化发展的必然结果，五是强化税

源管理是贯彻科学化、精细化规定的落脚点，六是税源管理的重要内

容。

（一）税源管理的概念

“源”字在辞海中的定义是“水流开始的地方，引申为事物的来

源”。税源即指税收的来源。从税收的支付角度或经济角度讲，税源

指支付税收的财源C从微观来看即是自然人或法人取得的收入，从宏

观来看即是一国的国民收入或国内生产总值，我们称之为广义税源。

从税收的形成即税法角度讲，税源指课税的目的物，即税收客体或课

税对象，也称狭义税源。今天所讲的税源是从税法角度定义的税源概

念(即狭义枕源)。根据现行税法，按照是否已形成纳柳义务划分，可

分为潜在税源和现实税源两个部分。从这个意义上说，税源管理是贯

穿于税收征管全过程的管理行为。

国际上一些经济学家从经济角度出发研究税源时，还提出了税本

的概念。认为税本是税收来源的主线，是产生税源的物质要素和基础

条件。税收来自税源，税源来自税本产生的收益，并将税本比作“树”,

将税源比作“果实”，从“果实”中取出一部分交给国家即是税收。

这种观点强调征税不能侵害税本。而避免侵害税本的最主线保障就是

依法征税。这种观点相应到我国的税收管理理念，就是“依法治税、

应收尽收，不收过头税:研究国际上的成果对我们制定税收政策和

实行税源管理具有一定的指导和借鉴意义。

通过以上分析，认为税源管理的概念，是税务机关在纳税申报和

税款征收的基础上，通过掌握和分析税源信息，把握税源的形成、规

模及分布，为促使税源依法形成税收、提高纳税人的税法遵从度，依

法采用行政管理和执法措施，以及在此过程中开展的相关工作总称。

(-)税源管理的特点

1.税源管理贯穿税收征管全过程。从纳税人角度看，从税务登

记、发票购领、纳税申报到缴纳税款、办理减免缓退等涉税事项，所

有涉及税源管理的工作内容。从税务机关角度看，税源管理与税款征

收、税务稽查和法律救济等工作关系密切c从税收人员角度看，税源

管理还涉及对制定目的、标准、进行绩效考核、规范和提高税收人员

执法能力和综合素质等内容。

2.税源管理体现管户与管事的有机结合。作为税收的纳税主体,

纳税人是税源的载体，也是税源管理的对象，相应“户”的概念；作

为税收的征税主体，税务机关也是税源管理的主体，其工作内容既相

应“事”的概念，也相应“户”的概念。管户与管事其实是一回事，

是从不同侧面对税源管理的表述，其含义都是指按户管理涉税事务。

管户必须从具体事务入手，否则就失去工作内容；管事离不开管户，

否则就没有针对性和有效性。

3.税源管理基于对海量信息的集成化解决。对税源情况的了解

和掌握是税源管理的基础，其途径就是对海量信息的充足占有和科学

运用，因此，税源信息的采集和应用水平成为决定税源管理水平的基

础性因素。要对来目不同渠道、不同层面、零散的海量信息加以有效

运用，使之可以系统、科学地反映税源的基本状况，必须通过“一户

式，，户籍管理等制度和构建指标体系等途径对海量涉税信息进行集成

化解决.

4.税源管理基于信息化平台的支撑。信息化建设是有效进行税

源管理的主线性保障，也是新旧税收管理员制度相区别的重要标志之

一，涉及软硬件建设两个方面。信息化平台的支撑规定计算机网络体

系及相应工作软件可以实现以下功能：一是采集海量涉税信息，并根

（四）实行税源科学化、精细化管理是税收征管信息化

加专业化发展的必然结果

税收征管工作从信息化加专业化到科学化、精细化，概括地反映

了我们征管工作的两个重要阶段，而这两个阶段的分水岭就是2023

年的征管工作会议,这次会议，标志着我们的征管改革思绪开始从实

行大规模的组织机构、人员配置重组，实行业务流程优化，搭建信息

化软硬件基础平台为重要内容的改革进入到以强化税源管理、优化纳

税服务为重点，以提高征管质量和效率为目的，实现科学化、精细化

管理为重要内容的关键转型期。假如说2023年征管会议之前，税收

征管改革的重要内容和思绪可以用“信息化加专业化”来概括的话，

那么征管会议之后则可以用“科学化和精细化”来概括。

从专业化加信息化到科学化和精细化，这两种提法上的变化有着

重要的现实意义，解读两者之间的关系是我们把握强化税源管理命题

深刻内涵的钥匙。

一方面，让我们来看一下两者在理论上的不同含义。

第一，信息化是一种科学化的表现，但仅仅是其中的一部分，不

是所有。信息化只是单独指的是人们借助现代计算机技术进行管理的

一种科学手段。科学化则不同°科学化一方面表现为一种理念、一种

观点，这种理念和观点的内在支撑就是与时俱进的科学发展观，就是

实事求是。科学化也涉及了手段，其中很重要的就是现代科学的结晶

-—信息化手段。因此，将征管改革的思绪从信息化转变到科学化是

结识论上的重大进步。

第二，专业化是现代社会化分工的产物，说到底也是一种精细化

的表现，但专业化只是指在社会分工上的精细。精细化则涉及了专业

化。但比单纯的专业化更全面、更准确，同样也涉及了思想意识、方

法和手段的精细。所以，从专业化转变到精细化也是结识论上的重要

进步。因此，可以看出，从理论上来讲，科学化、精细化较之信息化

加专业化的提法，科学化、精细化更为科学，更为全面，更为准确。

另一方面，让我们看一下两者的现实意义。

从94年分税制改革到2023年，在十年左右的时间内，我们在征

管体制上进行了一系列得改革。先是实行了征管、检查两分离或征收、

管理、检查三分离，解决了税收专管员征、管、查三权集于一身，权

利不受制约弊端的问题；建立了“以申报纳税和优化服务为基础，以

计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的“30字”征管模式；

其后是在此基础上，提出了税收工作要走“科技加管理”道路，征管

工作要实现“信息化加专业化”的工作指导思想，启动了以信息化为

基础、以建立专业化现代征管新格局为目的的综合征管改革。应当说,

十年改革无论是在理论上还是在实践上都取得了巨大的成效，为我国

税收事业长足发展奠定了坚实的基础。但是，改革中也出现了一些问

题。“30字”税收征管模式的建立和征、管、查三大职能分解、实行

专业化管理后，由于对“30字”征管模式理解上的偏差，导致了执

行上的偏差。一些同志片面地认为，实行纳税人自行申报就是坐等纳

税人上门，放松了对纳税人的到户管理和平常巡查；甚至错误地认为

除稽查人员外，管理部门的人员不能下户；部分地区在执行过程中片

面地强调税收专管员从“管户制”向“管事制”的转变，致使管户与

管事相脱节；过度强调将工作重点放在集中征收和重点稽查上，忽视

了税收专管员对纳税人的平常管理，导致对税源控管力度弱化，“淡

化责任、疏于管理”的问题凸现。为解决这一改革中出现的新问题，

针对税收征管工作和改革中问题症结所在，2023年将原30字的征管

模式，增长了“强化管理”四个字，完善为“以申报纳税和优化服务

为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的

“34字”征管模式。并提出了税收管理要走“科学化、精细化”道

路的工作思绪。在2023年的全国税收征管工作会上，谢局长提出了

新时期税收征管工作的指导思想和总体规定，指出：“强化管理，既

是对税收征管的总规定，贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，

也是相应于征管查分工，要加强税源管理。税源管理是税收征管的基

础性工作，要贯彻税源管理的各项措施，切实解决'淡化责任，疏于

管理’的问题“改革不是放弃或削弱税源管理，专管员对公司生产

经营情况和税源状况比较了解以及税源管理责任明确的优点应当继

续发挥”。

从信息化加专业化到科学化、精细化，我们经历了一个逐步发展

和提高的思想结识过程。这个过程现在看来，应当说是总局党组自觉

运用科学发观指导税收工作，按照税收征管的内在规律出思绪、想问

题并且解决问题的一个辩证发展过程。应当说，没有信息化加专业化

改革的提出与取得的成效，就没有今天的科学化和精细化。所以说，

科学化、精细化是在信息化加专业化改革基础上发展起来的，提出科

学化、精细化不是否认信息化和专业化，而是在更高意义上的继承和

发展，是改革的继续和深化。

（五）强化税源管理是贯彻科学化、精细化规定的落脚

点

1、强化税源管理是顺应社会主义市场经济进一步发展的内在规

定

1978年党的十一届三中全会以来，我国经济和社会发展坚持解

放思想，改革开放，中国经济逐步实现由计划经济向市场经济转轨，

驶入了经济发展快车道。通过二十几年的不断努力，”一部分人、一

部分地区先富起来”。我国人均GDP已达成1000美元以上，据最新公

布的数据显示，2023年我国人均GDP已达1700美元的较高水平。根

据国际上公认的研究报告显示，当一个发展中的国家、特别是处在转

型时期的国家，人均GDP达成1000美元至3000美元之间时，正是各

类社会矛盾交织和冲突集中凸现的关键时期。我国现恰好正处在这一

敏感时期，各种深层次的矛盾日渐显现并在近几年集中暴露出来。经

济增长速度放缓，部分行业产能过剩，国内消费需求局限性，国际贸

易摩擦频繁，等等这些因素，意味着税收继续靠外延增长实现增收的

空间在缩小。因此，追求“共同富裕”，构建和谐社会，就自然戌为

当今中国的共同远景。党中央审时度势，顺应民意，十六届五中全会

审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规

划的建议》，勾划出我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝

图。其核心思想就是树立和贯彻科学发展观，统筹城乡、区域、经济

与社会、国内与国外、人与自然等各方面的和谐发展。《建议》对此

后五年我国税收改革也提出明确的规定，即要实行有助于经济增长方

式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。税收作为国家重要的

聚财手段、调节经济的重要杠杆和参与社会分派的有效方式，未来在

完善增值税制度，实现增值税转型；统一各类公司税收制度；实行综

合和分类相结合的个人所得税制度；调整和完善资源税；实行燃油税;

稳步推行物业税等等税制改革的同时，必须在管理上狠下工夫，坚持

聚财为国、执法为民宗旨，大力推行科学化、精细化管理，强化税源

管理，优化纳税服务。因此，强化税源管理是税务系统树立和贯彻科

学发展观，顺应社会主义市场经济进一步发展规定的必然结果。

2、强化税源管理是征管工作按照其内在规律，从量变到质变发

展的必然

正如辩证法所揭示的事物发展规律同样，当事物发展到一定限

度，量变的积累达成一定限度，便会发展到质变，形成事物发展的奔

腾。税收工作在规模和速度上发展到一定阶段时，必然会追求质量和

效率。1994年税改之前，我国税收年收入但是4000多亿元。随着国

民经济的发展，税收收入逐年增长特别是近几年更是大幅度稳定增

长，相继迈上2万亿元、2.5万亿元和3万亿元的新台阶，今年前

三个季度实现税收28420亿元，各项税收事业取得长足进步。这样巨

大的奔腾，既为现代税收征管从量变到质变奠定了物质基础，也为其

发明了条件。但是，应当看到当经济发展到一定限度，单纯地靠经济

自然增长来拓展税收收入增长的空间已经越来越狭小，若要在税收基

数逐年增大的前提条件下，继续保持较高的税收收入增长速度，为国

民经济的发展不断提供强有力的支持，解决的办法只有一个，就是强

化税源管理，依靠对税源的深度发掘，最大限度地做到应收尽收。

3、强化税源管理是真正贯彻依法治税思想的前提和基础

长期以来，在任务治税环境下，导致税收流失的因素很多，其中

税源不清、征管不力是重要因素之一。由于税务机关不掌握税源情况

及其变化趋势，税收收入计划编制方法一直采用了基数增长法，带有

较强的主观性和盲目性。有的地区出现了故意涵养税源、有税不收的

现象；有的地区，则存在着不顾税源潜力，征收过头税现象，这些都

是对依法治税的冲击，在一定限度上损害了税法的严厉性，妨碍了税

收作用的有效发挥，相称限度上也是对公平竞争的市场经济秩序的破

坏。近几年在税收收入大幅增长的背景下，我国税收征管工作已经从

追求规模和速度转变为注重质量和效率，从相对粗放型的“任务管税”

向科学化、精细化的税源管理治税转变。我们有条件也有必要通过强

化税源管理，在摸清税源规模分布、把握税源增长规律的基础上科学

编制税收计划，实现计划治税与依法治税的统一，达成“依法征税，

应收尽收”的目的。税源管理既是税收征管工作的核心和基础，也是

当前税收征管工作的薄弱环节，只有通过强化税源管理，摸清税源形

成环节和规模分布，才干从主线上实现依法治税。

4、强化税源管理是检查税务机关能力的试金石

大家都知道，经济决定税收，经济发展是税收的主线源泉，但税

源从严格意义上说并不等于税收。税源只有通过税收征管才干转化为

税收。税源与实际税收收入之间的差距则意味着税收流失。差距越大,

流失的也许性越大，说明征管能力和水平越低，反之说明征管能力和

水平越高。因此，判断税收征管能力高低，不能仅看税收收入任务的

多寡，而应更为看重对税源的掌握和挖掘能力。采用各种行之有效的

方法，尽也许多地、全面地掌握税源的规模与分布、掌握税基的构成

与变化特点，将实际征收数尽力接近应征数，减少税收与税源之间的

差距就成为了我们必须认真研究的课题，也是此后我们税收征管的重

要任务。税源管理的任务，不仅在于能否将现实的税源通过我们的征

管转化成国库的税攻收入，更重要的在于能否搜寻、挖掘出潜在的税

源。应当说，这是我们收税人应当练就的真“功夫”！

近年来，我国的税收形势一直很好，并且税负一直高于GDP的增

长。为什么还要强调加强税源管理呢？近年来，我国税收收入的保证

持了稳定较快增长的趋势，一方面应当看到这是是国民经济快速增长

和公司效益大幅度提高的直接反映。另一方面与各级党委政府、社会

各界对税收工作的支持；全国税务系统推动依法治税、加强税收征管

也是分不开的。目前，社会各界对税收增长的速度与规模议论很多，

认为我国的税收承担太高了。以2023年为例来分析，当年税收增长

20%,从表面上看，高于GDP增长近10个百分点.近几年来税收收入

增长大大高于同期GDP增长的因素是多方面的，重要有以下几方面：

一是价格因素和记录口径上存在差异。税收是按照现价计算征收

的，税收增长率是按现价计算的，而GDP增长率是按照不变价或者叫

可比价核算的。去年按照可比价记录的GDP增长是9.9%,假如考虑

价格因素，去年GDP现价增幅是14%,与去年税收增幅20%的差距就

大大缩小了。

二是GDP结构与税收结构之间有差异，GDP由一、二、三产叱增

长值组成，而税收重要来源于二、三产业，特别是来源于第二产业。

去年第一、二、三产业现价增长率分别为8.4%、16.6%和12.9%,假

如把第一产业的增长值去掉，第二、三产业增长值现价增长要高于总

的GDP现价增长，与税收的现价增幅差距还会进一步缩小。以重要的

税种增值税为例，增值税相应的税基是工商业的增长值，其中，工业

增值税（占增值税83%）相应的税基是工业增长值，去年工业增长值

现价增长16.8%,工业增值税增长19%,扣除免抵调库不可比因素后

增幅为16.7%,两者增长基本同步。营业税也是我国的一个重要税种,

去年营业税增量中几乎有一半来自房地产业以及建筑安装业。去年房

地产业投资增长是19.8%,来自房地产业和建筑安装业的营业税分别

增长18.2%和21.5%,大体上与税基相应。再看公司所得税，也是去

年增收比较多的一个税种，去年内外资公司所得税增长35.3%,一方

面得益于公司实现利润保持比较快的增长，去年规模以上工业公司利

润增长22.6%,预缴当年所得税也增长了23%O同时也得益于2023年

公司实现利润增长38.遍，而2023年预缴税款增长25%左右，差额部

分转到次年缴纳，使得2023年一季度汇算清缴收入比较多，增幅达

86%o因此，去年公司所得税增幅相对比较高。

三是外贸进出口对GDP增长与税收增长的作用的影响不同样。外

贸在GDP中核算的是进出口净值（出口减进口），即进口作减项，出

口作增项，所以进口数量越多，对于GDP减去的数字就越多。但是，

进口体现在税收上却是增项，只要进口，就会有税收。这个一增一减

差距就大了。因此，外贸进口实际对GDP和税收增长起相反的影响。

如2023年进口增长36%,进口环节税收增长32.9%,拉动税收增长

4.5个百分点。2023年进口增长12.7%,进口环节税收增长13.9%,

拉动税收增长2个百分点。而出口退税不从税收收入中扣除作冲减财

政收入解决，这也是税收收入增幅高于GDP增幅的一个因素。

四是累进税率制度对个人所得税收入的影响。我国个人所得税中

的工资、薪金所得实行九级超额累进税率，个体工商户生产经营和承

包承租所得实行五级超额累进税率，这样当应税所得达成一定规模

时，合用税率提高从而使税收收入呈现跳跃式增长，导致个人所得税

增幅往往会高于城乡居民可支配收入增幅。

“十五”期间，我国税收收入连续较快增长，宏观税负逐年提

高，2023年达成16.9乐但将我国的宏观税负与国外一些发达国家的

宏观税负进行比较，我国的税负仍属于较低水平。

宏观税负是指一定期期特定地区的税收收入与其相应的国内生

产总值(GDP)的比值。根据国际货币基金组织(IMF)对国家的分类，

我们对23个工业国家和14个发展中国家的宏观税负进行比较分析。

从不含社会保障税或社保基金的宏观税负看：2023年一2023年,

23个工业国家宏观税负的算术平均值分别为29.9%、29.7%、29.5%、

30.1%O2023年-2023年我国同口径的宏观税负分别为12.8%,13.8%.

14.1%,15.1%、16.1%,比工业国家30%左右的平均税负水平约低15

个百分点。2023—2023年，发展中国家平均宏观税负分别为20.8%、

20.9%.20.6%o与发展中国家比，我国宏观税负也是较低的。

从含社会保障税或社保基金的宏观税负看：1990年一2023年，

工业国家含社会保障税的宏观税负为37%—41%,同期发展中国家含

社会保障税的宏观税负为26%—29%O2023年，我国含社保基金的宏

观税负为17.3%,与这些国家宏观税负水平差距更大。

因此，通过上述税收承担分析和与国际比较，假如应用国际通行

的办法比较税收收入占GDP的比重，按国际货币基金组织记录资料测

算的话，我国的宏观税负与国际水平比是比较低的。所以说，总局提

出强化税源管理是有清醒地、科学地分析基础的，不是凭空而来的想

象或一时的头脑发热。我们的税收潜力还很大，必须居安思危，眼睛

向内，加强税源管理。

5、强化税源管理是提高纳税人税法遵从度，构建和谐税收环境

的有效途径

在纳税人自行申报纳税的征管模式下，税款征收在相称大的限度

上取决于纳税人对税法的遵从度。税务机关通过贯彻信息化条件下的

税收管理员制度和评估分析、税务约谈和实地调查核算等税源管理工

作，及时发现、纠正和解决纳税人纳税行为中存在的错误和异常问题，

将纳税人目前大量存在的计算错误、理解偏差等非主观性问题及时解

决在未发或萌芽状态，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成

本，缓解征纳矛盾；同时，对涉嫌偷逃骗税行为的及时移交税务稽查

查处，加之后续的纳税信用等级评估等管理工作，发挥积极引导和惩

戒威慑的合力，实现严格执法与人性化服务管理的统一，从而有效提

高纳税人的税法遵从度，实现强化管理和优化服务的双赢，对发明征

纳双方良性互动的和谐税收环境乃至推动和谐社会的建设都具有长

远而深刻的重要意义。

6、强化税源管理是国际税收发展的大势所趋

目前国际税收管理的趋势是：一些经济发达、税收征管水平较高

的国家也开始将目光从盯紧税务机关内部制定税收的收入指标转向

盯紧税源，将挖掘“税收征管潜力”和“减少税收流失''作为重要的

参考指标，以此来衡量本国税收管理的真实水准。这说明我们强调的

税源管理是符合国际发展趋势的，也是税收征管理念的提高，正在与

国际接轨。

许多国家都认同要根据税收征管潜力拟定税务机关的工作目

的。“税务机关的使命是保证纳税人对的履行纳税义务，依法征收并

做到应收尽收”。因此，税务机关在拟定工作目的时，应将“税收征

管潜力”作为重要的参考变量。在这里，“税收征管潜力”也可以理

解为“税源管理潜力工研究挖掘税收潜力，减少税收流失，是世界

各国的共识，是大势所趋。

综上所述，总结历史经验和改革经验，顺应社会潮流和税收征管

的内在规律，不失时机地提出按照科学化、精细化管理规定，强化税

源管理的重要课题是有着深刻历史意义和现实意义的。我们必须提高

结识，强化税源分析，积极积极地探索和研究适合我国国情的税收征

管方法，切实把强化税源管理落到实处。

（六）税源管理的重要内容

税源管理的内容非常丰富和广泛的，贯穿于税收征管全过程，建

立税源管理相关制度，涉及税收管理员管户制度、分类管理制度；、

业务重组、流程优化、简化程序；税务登记，户籍管理；发票及税控

装置的管理；减免缓抵退税审批、认定核定管理；采集、应用和维护

征管数据，进行税收分析、税源和税负分析；纳税评估和税务检查，

解决违法违章行为；纳税服务，进行税法宣传、辅导、政策送达；信

息化建设等等，这里我讲一下当前税源管理要做的重要工作。

1、户籍管理

这里所说的户籍管理涉及税务登记管理（设立登记、变更登记、

注销登记、外出经营报验登记以及未按期报备会计核算或银行账号情

况的管理等内容）、税源登记管理（房产税（城市房地产税）、土地使

用税、车船使用（牌照）税相关税源信息及外籍人员相关信息的登记

管理等内容）和户籍巡查管理（户籍平常巡查、停（歇）业户巡查和

非正常户巡查等内容）以及核定认定管理（一般纳税人资格认定、出

口退税资格认定、委托代征资格认定和享受优惠政策公司资格认定管

理等内容）。

全面掌握纳税人的户籍情况，是做好税源管理的首要环节，也

是全面开展税源管理工作的基础。一是要充足运用经济普查资料、工

商部门的公司基础信息、质检部门的组织机构代码信息，结合税务登

记换证，全面核对、清理漏管户。同时，要不断拓展政府部门间的互

联互通，逐步实现各类公司及个体工商户、事业单位和社团组织登记

信息共享，解决长期以来税务登记信息与各类法人及非法人登记信息

不对称的问题。二是要充足运用组织机构代码信息覆盖面全的特点，

及时清分下发各级基层单位，为未办理税务登记的纳税人通过电话、

短信等方式进行提醒服务；对已办理税务登记的纳税人信息变更情况

实行动态监控。三是要在运用信息化手段掌控纳税人资料的同时，定

期开展巡查，组织人力走街串巷、走村串户，使得两者有机结合，查

找漏征漏管户，及时发现和掌握纳税人的变动情况。四是坚持完善国

税、地税协调配合机制，互相衔接，互相制约，互相促进。今年，全

面换发税务登记证的工作正在进行之中，要通过本次换证，维护和充

实已有税务登记信息，进一步巩固税源管理的基础。

2、税收管理员制度

税收管理员是强化税源管理的组织载体，也是重要抓手。总局税

收管理员制度下发之后，各地相继进行了贯彻贯彻。当前，迫切需要

解决的问题重要是税收管理员在强化税源管理工作中的“一多一少”

和“一高一低”的矛盾。“一多一少”就是户多人少，“一高一低”就

是工作规定高和素质低的问题。对这两个问题，一是要科学界定税收

管理员职责，解决三个不可替代的问题，为管理员减负：第一，税收

管理员不能替代办税服务厅的职能；第二，税收管理员不能替代税务

稽查的职能，划清平常检查和稽查的职责；第三，税收管理员不能替

代纳税人的法律责任和义务。二是要选拔素质高、能力强的同志充实

管理员队伍，同时加强培训，引入能级管理等激励机制等来解决这个

问题。三是要借助现代化信息化手段，积极探索开发管理员平台，运

用计算机技术进行自动化管理，并辅之以作业标准和作业指南，从而

将税收管理员从繁杂反复的手工作业中解放出来（下面我还将专门讲

这个问题，这里不在赘述）。

3、纳税评估

纳税评估是一项国际通行的税收征管制度，在我国尚处在起步和

探索阶段。纵观国内外纳税评估的发展过程，大体经历了有浅入深的

三个阶段。第一阶段是“单一指标简朴预警法”；第二阶段是“多项

指标综合分析法；第三阶段“经济数学模型估算法“。在我国，前两

个阶段的分析方法已被普遍采用，这对于科学分析纳税人的纳税状况

和负税能力，明确加强管理和稽查目的发挥了积极作用。当前，纳税

评估工作的重要任务，一是要进一步完善评估指标体系；二是积极探

索建立评估平台，开发应用评估模型，以深化评估工作；三是要拓展

评估信息的来源渠道。从近来的各地实践经验来看，拓宽信息渠道，

特别是拓宽各有关行业管理部门的信息渠道，对于开展评估工作十分

有效；四是抓好评估案例的总结，组织案例教学。后面尚有同志专题

讲纳税评估问题，在这里我就不展开讲了。

4、建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制

建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，是强化税源

管理的核心战略，是反映税收征管水平的重要方面，同时也是税务部

门贯彻科学发展观，履行职责，实行科学化、精细化管理的最终落脚

点。建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，就是要将税

源管理的分析、评估和实行三个不同环节统筹考虑，优化管理流程，

在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作

格局。其核心就是要在税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间建立

起有效的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导评估和

稽查，评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估疑案的有效贯彻，评

估与稽查反馈结果改善评估分析和税收分析工作的机制，以及时发现

征管中存在的问题，找出薄弱环节，强化税源管理。

一方面是加强税收与宏观经济税源分析。它是对税源全局或区域

进行“面”的“扫描要加强税收增长分析，也要加强税收与相关

经济指标分析，重点是税收收入与GDP的相关分析以及弹性系数分

析，还涉及分税种与相应产业增长值的相关分析。在对税收增长作一

般性宏观分析的同时，要对影响税收增幅的因素进行深层次的分析，

从而在总体上判断它的纵向与横向变化趋势，指导强化税源管理的着

力方向。

另一方面是加强分行业、分税种分析。它是对税源进行“线”的

剖析。重点是依据涉税的相关经济指标，对某一税种在某个行业或区

域的税源状况、税负水平及其变化趋势进行监测和分析评价，从而为

纳税评估建立评估指标体系、科学拟定预警值、筛选评估分析对象、

进行评估分析提供科学依据。

其三是加强对纳税户的评估。纳税评估是针对某一户纳税人申报

缴纳各种税收总体情况的综合分析评价，是对税源“点”的挖掘。

“点”、“线”、“面”之间是相辅相成的、也是辨证统一的。

其四是要在加强税务稽查的同时，抓紧建立一套切实可行的复核

和监督机制，保证评估应移送的案件所有移送稽查、稽查应反馈的结

果及时反馈，杜绝因管理员做好人和单位领导怕得罪人而不及时移送

案件的行为，防止稽查结果不及时反馈情况的发生，真正实现以分析

引导评估，以评估协助稽查，以稽查促进管理。

在这方面，湖南、山东国税都进行了有益的探索。据不完全记录，

仅今年1至4月份，湖南国税通过互动机制共清查漏征漏管户2378

户，评估公司1988户，通过评估移送案件485户，查补税款1.07亿

元。山东国税今年2月至5月在全省集中开展了税负调查分析，坚持

眼睛向内，进一步查找征管薄弱环节，积极采用有效措施强化管理，

堵塞漏洞,促进了税收收入的稳定增长。该局共调查分析纳税人4g.93

万户，查补税款62.53亿元；如计算增值税抵顶留抵税额和应纳税所

得填补亏损，共增长税收70.28亿元。

5、税收征管数据的有效应用

随着税收信息化建设步伐的不断加快，各地的数据库中积累了大

量的税源数据，征管数据的分布也由本来的区县集中过渡到省级集

中。数据集中为深化信息增值应用的实现准备了良好的数据环境。要

按照科学化、精细化管理的规定，树立运用数据分析指导工作的观念。

要提高税收科学化、精细化管理水平，必须拓展数据分析职能，设立

数据解决分析岗位，科学划分工作职责，规范运作模式，探索集约化

解决、集成化应用、集中化控制的数据综合运用办法，通过建立数据

解决分析的长效工作机制，实现数据资源的增值应用。一是建立数据

采集、加工、反馈等数据应用管理规范，加强业务流和信息流的规范

对接和有效融合，理顺数据分析解决操作流程，规范操作管理。目前

总局正在做这方面工作，各地也要按照总局的规定，加强对数据的规

范管理。二是开发数据解决分析系统，建立数据分析平台，引进和应

用数据仓库等分析方法，建立税收收入分析和纳税能力评估等科学的

分析模型。综合运用纳税申报、财务资料、发票信息、生产经营等数

据开展宏观税负、税收弹性、收入与相关经济指标的关系分析等，为

纳税评估、税务稽查提供有效信息，进一步强化税源管理。

有的地区在这方面也进行了有益的探索。他们把集中到省局的数

据进行了加工，分为基层数据解决和决策层数据解决两层。将基层需

要的数据打包之后发给基层用作对单户纳税人进行纳税评估、公司信

用等级评估等。如：一是运用“税收承担率”这个指标，纵向监控公

司发展变化情况，对公司的长期和短期经济情况进行分析，掌握公司

的税负情况和变化趋势，发现公司在某一时期的纳税异常问题，为税

源管理提供依据；二是横向监控行业税负。在同一行业中选择三年或

三年以上通过税务稽查未发现偷逃骗税行为的依法纳税并且正常经

营的公司，计算其税负，并作为本行业内的税负标准，与行业内其余

公司的税负情况进行对比，假如高于或者低于这个比率，则说明公司

纳税存在异常。然后把筛选出的税负异常的公司，运用数学记录的原

理，测算出税负的偏离率，对偏离标准税负率较大的公司进行监控分

析，为税源监控管理人员提供实时的相关数据，这就提高了税源监控

管理的针对性。

省级税务机关则运用决策层数据解决侧重于宏观数据、行业数

据、重点税源分析，进行区域税收收入形势发展预测，把握工作积极

权。通过度析各类宏观经济指标，如对GDP、社会消费品零售总额、

工业增长值、工业用电量等每一经济分指标，建立模型进行预测，测

出单个指标对税收指标的影响，再通过数学模型来拟定每个经济指标

对税收指标的影响限度，综合分析这些指标和税收指标的相关弹性系

数，研究宏观经济和税收之间的关联度，通过经济的发展趋势来预测

税收的发展趋势，预测一个地区或者行业的纳税能力，从而使组织税

收收入工作建立在客观经济税源的基础上，把“依法治税，应收尽收,

坚决不收过头税”的组织收入原则贯彻到税源管理工作中。

6、纳税服务

纳税服务是税收征管工作的重要组成部分，是税务机关的法定职

责，税收征管的科学化、精细化必然规定税收服务的科学化、精细化,

改善和优化纳税服务，就是要实现管理与服务的有机结合，在强化税

源管理中提高服务水平，在优化服务中加强税收管理，以优化纳税环

境和提高税法遵从度为目的，不断改善纳税服务工作。

优质服务包含着优质管理，不仅仅是在办税服务厅提供浅层次的

便利，更重要的是为纳税人提供税法征询、纳税辅导、信息交流等高

质量的服务和管理.纳税服务最终的目的是让纳税人在履行纳税义务

的同时，切实享受到自己的权利，从而进一步提高自觉遵守税法的遵

从度。具体地讲，一是要深化纳税征询辅导服务。二是要完善统一纳

税服务制度。三是要规范办税服务厅窗口功能设立。四是要完善税收

法律救济服务。该问题后面有同志专门讲解，我就不具体讲了。

7、属地管理原则下的分类管理

按照属地管理原则实行分类管理，是税务机关在人少事多的情况

下，适应市场经济和公司发展变化的规定，实行科学化、精细化管理

的有效方法。在全面准确掌握税源信息的基础上，根据纳税人规模、

行业、公司存续时间、经营特点和信用等级等加以分类，实行科学合

理的分类管理。同时，要注意加强对纳税人管理难度和税务机关管理

能力的相应性研究，按照纳税人的经营规模、经营地区、内部控制制

度、经营方式以及信用等级等因素，准确区分纳税人的管理难度，拟

定相应的税务机关进行管理。

一方面要强化对跨区域经营并实行汇总缴纳公司所得税的大公

司、跨国公司、集团公司或者国内跨地区经营大公司等重点税源的管

理；另一方面积极开展纳税信用等级评估，对不同信用等级的纳税人

采用相应的管理与服务措施；第三对集贸市场税收实行分类管理，个

体工商户税收定期定额推行电脑定税，进一步规范和加强集贸市场税

收和个体税收征收管理。同时，要注意加强对未达起征点纳税人的监

管。

8、发票管理

发票是财务收支的法定凭证，也是税款征收和税务稽查的重要依

据。为了克服“真要虚开”和“假票制售''两大顽症，在实行综合治

理的同时，努力实现管理机制创新。要把对纳税人逐笔开具发票的制

度规定，与鼓励消费者介入的“发票有奖”、“发票查询”（辨认真伪）

活动和全面取消手工发票的税控收款机推广结合起来，逐步建立“逐

笔开具发票，奖励索取发票，方便查询辨伪，推行机器开票”的发票

管理新机制，使得税务监督、消费者监督、电子监督三管齐下，养成

“要发票，开真票”的社会氛围，打压“开假票，虚开票”的生存空

间。要抓住发票管理的关键环节，改善和完善发票“验旧售新”工作。

“验旧”不仅要审验发票是否按规定使用，更重要的是要核查纳税人

开出的发票金额是否申报纳税。对于企事业单位，应当规定其定期列

出所开具的发票清单，并汇总开票金额，随同使用过的发票一并提交

税务机关“验旧”，税务机关则应将纳税人报验的汇总开票金额与其

纳税申报表申报的营业额进行“票表比对二实现“以票控税”；对于

个体工商户则可将其报验的汇总开票金额与税务机关为其核定的纳

税营业额进行“票表比对”，汇总开票金额大于核定的纳税营业额的,

当期即应就差额补征税款，并以此作为下期调整应纳税营业额的参考

依据。

在巩固增值税防伪税控系统成果、抓紧贯彻“一机多票”推广的

同时，严格按照“标准化、市场化、行政监督”的推行思绪，认真贯

彻推广应用税控收款机加强税源监控的规定和规定，有计划、分环节

地在商业、服务业、娱乐业、交通运送业以及其他适合使用的行业推

行税控收款机。税控器具推行使用后，要将税控器具记录的开票数据

与纳税申报数据进行比对，严格按规定征税，真正发挥税控器具控税

作用。

9、征管质量考评体系

目前，六率考核已经不能适应新形势发展的需要，必须根据税收

征管形势发展的规定，按照“执法规范、征收率高、成本减少、群众

满意”的四条主线标准，将建立基于信息化基础上的税收征管质量与

效率考核评价指标体系，力图运用税收征管信息系统资源和基础信息

集中到省级管理的优势，对各级征管基础数据逐级分析与查询，实现

对征管工作质量与效率考核评价的程序化和自动化。税收征管质量与

效率考核评价指标体系按照四条标准的规定，根据税收征管的不同环

节设计考核指标。为了考核执法规范，设计了涉及税务登记率、纳税

申报率、税款入库率、处罚率、欠税率、结案率、案件移送率、强制

执行率等一系列指标，它们还可以分解为许多二级指标；为了考核征

收率高低，设计了微观税负考核指标、宏观税负考核指标和税收弹性

等三类指标，也按需要分解成一系列二级指标；为了考核成本减少与

否，从纳税成本和征税成本两个方面进行考核，并分解为一系列二级

指标；社会满意度方面重要考核执法满意度、服务满意度，也分解为

一系列二级指标（尚未正式下发，还在讨论中）。

为了保证考核的有效性和实用性以及考核体系的完整性和科学

性，将所有指标分为两类：强制考核指标和参考性指标。所有数据

来源有较大不拟定性或者人工因素明显的，均作为参考性指标；所

有数据来源可靠并且反映税收征管行为、真实效果的指标，均作为

强制考核指标。

二、关于税收管理员制度

我国的税收管理员制度始于二十世纪五十年代初期，是随着我国

税制改革和经济的发展，由税收专管员制度发展演变而来的。

关于税收管理员我讲八个问题，一是税收管理员制度的含义，二

是税收管理员制度的发展与演变，三是税收管理员与税收专管员的异

同，四是建立税收管理员制度的目的意义，五是建立税收管理员制度

的原则，六是税收管理员的工作职责，七是税收管理员的管理与监督,

八是税收管理员的综合素质规定。

（一）税收管理员制度的含义

一方面明确税收管理员制度的一些基本概念：

税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类

管理税源，负有管户责任的工作人员。

基层税务机关是指直接面向纳税人、负责税收征收管理的税务机

关。

税源管理部门是指基层税务机关所属的税务分局和税务所或内

设的税源管理科（股）。

分片管理是指在一个基层征收管理单位内，按照属地管理原则，

依据行政区划（如乡镇、村、街道、社区等）或管辖区域内重要标志

（铁路、公路、河道等）为标准等进行具体划分，以拟定相应管理负

责人的一种管理方式。

分类管理是指在一个基层征收管理单位内，按照属地管理原则，

依据纳税人年缴税款数额或经营规模（资产总额）大小或所属行业等

标准进行具体划分，以拟定相应管理负责人的一种管理方式。

税收管理员制度是指税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗

位职责，贯彻管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳

税服务的基础工作制度。

税收管理员制度的具体含义涉及：

从岗位性质看，是基层税务机关的外勤人员，且具有税务执法资

格，不是基层税务机关的全体人员。

从管理对象看，是依法具有纳税义务和扣缴义务的单位和个人。

涉及我国境内的各类公司、事业单位、国家机关、军事单位、社会团

队、其它经济组织，以及个体工商户和其他有经营行为的单位和个人。

从担负的重要职责看，除以税源管理为主外，还负责税收政策宣

传辅导、纳税申报管理、纳税评估、户籍分类管理、收入分析与预测、

纳税服务、平常检查、资料管理及其它管理工作。

从管理方式看，是管户与管事相结合，管理与服务相结合，属地

管理与分类管理相结合。且不直接从事税款征收（在交通不便的地区、

农村偏远的地区和集贸市场除外）、税务稽查、审批减免缓抵退税和

违章处罚等事宜。

同时，建立税收管理员制度还要解决四个错误结识：

一是认为税收管理员就是传统意义上的专管员。一提到建立税收

管理员制度，不少同志认为：“征管改革近十年，一夜回到改革前二

这是对税收管理员性质结识上模糊的表现。过去的专管员是“一人进

厂，各税统管，集征管查于一身“，存在工作环节封闭，权力不受制

约，个人说了算的弊端。而现行的税收管理员是以税源管理为中心，

不直接负责税款征收、税务稽查、审批减免缓税和违章处罚等。通过

履行户籍管理、督促申报、发票管理、政策管理、纳税评估、纳税服

务等职责，达成加强税源监控、堵塞漏洞，实现税收管理质量的提高。

二是认为税收管理员不能下户检查。有些地方片面地认为除稽查

部门外，税务管理部门是不能下户检查。税收管理员要管住税源，并

做到精细化，下户开展平常检查是十分必要的。通过下户检查可以了

解公司的生产经营情况和税源变化情况.也可以掌握纳税人申报纳税

情况和税源变动的因素，做到及时发现问题，及时提出对策。同时，

还可认为纳税人提供个性化的服务，为纳税人排忧解难。当然，对在

纳税评估和检查过程中发现有涉嫌偷逃税的案件应及时移交稽查部

门查处。

三是认为“管户就是下户“，把管事与管户割裂开来。应当说，

管户和管事是统一的整体。所谓管户就是按户管理涉税事务；管户内

容在于管事，管事离不开管户，不然就没有针对性。所谓管事就是按

照管理的业务规程，对每一户具体纳税事项进行有效的控管。管户必

然从管事入手，不然管户就失去具体内容。加强税源管理必须通过管

户来加以实现。同时，在管户过程中要运用信息化手段，把管事过程

中采集的信息按户归集，纵横比对分析，从而达成监控税基、税源和

税负，提高税收管理水平。

四是认为“属地管理”就是“按片管辖，对纳税人管理实行“属

地管理”原则，是考在一个行政区域内原则上要做到“属地管理工

即：公司应向生产、经营所在地税务机关申报纳税。但对纳税人管理

除了实行按片管理外，还可以按税源大小、经济类型、行业情况实行

分类管理，做到按片管理与分类管理相结合，对特别大的重点税源公

司还可实行专人负责管理，以不断提高对税源监控的能力。

（二）税收管理员制度的发展与演变过程

新中国成立以来，税收管理员从名称到管理职责到管理方式等，

都在随着税收征管模式的演变而演变，随着对纳税人的管理方式的变

化而变化，在五十数年的历史中，大体经历了初建与逐步完善、改革、

规范三个阶段的发展与变化过程。

第一阶段：初建与逐步完善阶段（建国初期至80年代中期）

解放初期，由于国家开展了对资本主义工商业、手工业、私营、

个体经济的改造，为支持、配合这一活动，1951年5月21日，税务

总局制定下发了《税务人员驻厂办事规则》，明确规定：驻厂人员办

理驻厂方货品税、印花税、房地产税及其它有关各税之征收、检查、

报表及税源管理事项。并规定税务人员及时、准确地掌握工商业户的

生产经营等各项经济指标。1951年6月召开的全国第一次直接税业

务会议指出：建立专责管理制度，以地区划分，以纳税户为单位，各

税结合进行管理。为做好平常的税收征收管理工作，当时，在全国税

务机关普遍开展了四建活动，即建段专营（基层税务专管人员以路段

管理为主，具体执行上是以公安派出所或街道、门牌号等为界址进行

划分，每一专管员以其工作能力决定管户多少，一般在100户左右）;

建业归档（将各类工商业主按实际经营门类划分其所属行业，行业不

同，税务机关征收方式及拟定的人员也不同）；建帐簿（规定各工商

业主按规定建立会计帐簿，核算和反映实际生产经营额、所得额及资

本额）；建发货票（规定各座商、行商的摊贩、均必须建立统一的发

货票，实行统一印制、统一编号、税务盖童、领销登记的控管方式）。

这一时期专管员的重要职责是：1、传达税收法令，召开会议组织工

商业主学习、了解税收政策；2、收集平常管理资料，随时检查工商

业主生产经营情况；3、组织管段内业主小组长审查业主申报表是否

真实；4、掌握管段内各工商业主生产经营动态，及时解决开、歇业

等平常事务；5、收发与初步审核业主报表，督促其按期缴税；6、教

育管段内会计人员真实的记帐与报告；7、督促、帮助管段内业主建

帐和建发货票；8、联系管段内各经营业主的店员，及时提供线索，

做好协税护税工作°

20世纪50年代初，由于重要税源是私营工商业，因此，已解放

的城区开始向私营工商业主办理纳税登记。然后，通过查核经营额和

座商互评，核定出每一工商业主应缴纳的税额。到1953年改为定期

定额征收方式，一定一年不变。

50年代中后期，随着社会主义改造的不断进一步，国合公司逐渐

成为税收征管的重点。税收专管员制度经历了由解放初期的专责管

理，过渡到按行政区划建立分区、分片、分段的专人管理制度。1956

年全国各地普遍对小商小贩试行“双定”方式，对国合公司实行纳税

申报、纳税鉴定制度。在平常具体征管上，贯彻“公私区别对待，繁

简不同”原则，对资本主义工商业严于个体手工业和小商贩。社会主

义改造基本完毕后，税收管理重点转移到国营公司、合营公司及各种

集体组织。后因集贸市场开放，纳税单位和个人迅猛增长，面对税源

分散、干部严重局限性的状况，到50年代末期，专责管理制度又完

善到分区、分片、分段专人管理，与大户集中到县（市）局按行业专

责管理相结合的管理方式。有的省、市将某一行业指定一个区域专责

管理，在这个区域内按地段划分到人。

60年代至70年代初，由于十年动乱，许多有效的管理制度遭到

扼杀。到70年代中期，才逐步恢复专管员制度。80年代中期，专管

员一般分为国合专管员和市场专管员两大类，国合专管员重要负责国

营、集体公司的征管，市场专管员重要负责集贸市场、流动商贩及临

时经营的征管。这一时期，专管员重要职责是：1、负责税收政策的

宣传、讲解与辅导；2、负责对所管户的纳税鉴定、税款催缴、违章

处罚等项工作；3、负责对城乡集体公司财务管理及财会人员的培训I;

4、负责对所管户的税务促产工作。如帮联系购买原材料、推销产品、

清收货款等；5、负责所管户一年一度的所得税汇算清缴工作。

第二阶段：改革阶段（80年代中期至2023年）

80年代重要实行的是“一人进厂、各税统管、集征管查于一体”

的管理模式。专管员是按基层税务所管辖的管理对象所有制性质、行

业或地段来划定设立。对重点公司设驻厂组或专职驻厂员，一般国营

公司和大型集体公司按行业配备专管员，实行各税统管。对上交利润

的，则税利统管；城乡小型集体公司、个体经营者和集贸市场，实行

按地段分工负责，各税统管；对街道居委会及农村周边，则划分专管

片，各税统管。1985年9月，为进一步加强税务干部队伍建设，提

高税务人员的政治、业务素质，适应工作需要，财政部发布了《税务

专管员守则》，对专管员提出了十条工作规定：

1、认真学习马列主义、毛泽东思想，全心全意做好税收工作；

2、严格执行税收政策，依法办事，依率计征，保证国家税款及时

足额入库；

3、忠于职守，廉洁奉公，坚持原则，不徇私情，敢于同违反税法

的行为作斗争；

4、努力钻研业务，掌握税收和财会知识，不断提高政策水平和实

际工作能力；

5、进一步实际，调查研究，掌握管理对象情况，实事求是地解决

问题；

6、搞好税收宣传，帮助公司改善经营管理，促产增收；

7、办事认真，讲究效率，服从领导，遵守纪律，准时完毕任务；

8、风纪严整，着装上岗，礼貌待人，文明收税；

9、谦虚谨慎，联系群众，不断改善工作；

10、提高警惕，严守机密，维护国家尊严和荣誉。

这一时期专管员的重要职责是：1、负责及时将国家税收政策的

变动情况直接告知所管的管理对象；2、负责对所管户的税务登记、

纳税鉴定、纳税申报、税款征收、纳税检查、违章解决等全过程的税

收征管工作；3、负责了解掌握所管户的生产经营变动情况，每月不

少于10天参与管户的帮促活动；4、负责对所管户进行一年一度的公

司所得税汇算清缴工作。

1987年，国家税务总局在湖北、吉松、河北、武汉进行了以征

管、检查两分离和征收、管理、检查三分离为重要内容的征管改革试

点。1989年12月国家税务总局下发了《关于全国税收征管改革的意

见》。至此，在全匡大规模地推行了以征管、检查两分离和征收、管

理、检查三分离为重要内容的税收征管模式的改革。其中两分离，为

县（市）一级税务机关实行征收管理与税收检查相分离；三分离，就

是分别形成征收系列、管理系列和检查系列，以形成税务机关内部互

相监督制约的机制。其目的是以规范的专业化分工管事制度，代替专

管员的管户制度。随着这一改革的逐步实行到位，在基层的税收管理

人员分为征管和检查人员，或征收、管理和检查人员，逐步淡化了专

管员制度。

为了适应1994年全面的税收制度的改革，各地税务机关开始逐步

进行税收征管体制的改革，对以征管、检查两分离和征收、管理、检

查三分离为重要内容的征管模式进行改革和完善，许多省、市自全面

推行了以管理对象自行申报的纳税制度，专管员的重要职责由管户向

管事转变。并在每个基层征管单位设征收监控系列、管理服务系列、

税务稽查系列、政策法制系列。特别是1997年国务院转发了国家税

务总局制定的关于深化税收征管改革的方案，在全国范围内推行“以

申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点

稽查”的新的税收征管模式。由于这一征管模式明确了管理对象的自

行申报纳税的基础地位，凡财务制度健全的公司，其应缴的税款均自

行计算，自行到银行缴纳，即凡财务制度健全的公司，其应缴的税款

均自行计算、自行到银行缴纳；对财务制度不健全的公司和个体工商

户，则由其在法定的期限内到税务机关申报、缴纳，改变了长期以来

专管员分户专管诸事统理的传统方式，实行按税收征管事务分事项管

理。随着分事项管理体系的建立，专管员由管户向管事的职责转换，

以及对税收征管模式的理解出现偏差，专管员管户与管事截然分离，

专管员坐等纳税人上门申报纳税，不进一步纳税人的生产经营场合，

不了解纳税人的生产经营和财务核算情况，出现了“疏于管理、淡化

责任'’的问题，因此，专管员制度事实上已经名存实亡。这一时期专

管员重要职责是：1、负责催收或填列各类信息报表；2、负责进行

各类管理事项的调查；3、负责参与或帮助管辖内管理对象的违法违

章行为的查处。

第三阶段：规范阶段（2023年7月至今）

在2023年7月召开的全国税收征管工作会上明确提出，要建立比

较完善的税收管理员制度。这是适应当前社会主义市场经济客观发展

的需要，是依法治税、准确掌握税源、强化税收征管基础性工作的重

要措施。它与传统的税务专管员制度在工作性质、任务、职责上均有

着本质的区别。国家税务总局谢局长对税收管理员制度提出的规定

是，“革除弊端，发挥优势，明确职责，提高水平”。所谓革除弊端，

就是要改变过去专管员“一人进厂，各税统管，征管查集于一身”，

个人说了算，权力不受制约的情况；发挥优势，就是发挥税收管理员

对管理对象生产经营情况和税源状况比较了解，以及税源管理责任明

确的优点；明确职责，就是对税收管理员应做什么工作，不做什么工

作，如何下户检查、如何管理服务，如何进行纳税评估等，都要进行

具体和明确的规定；提高水平，就是税收管理员要充足运用信息化手

段，运用“一户式”存储的信息以及其他方面的信息进行案头分析，

开展实地检查，搞好纳税评估，切实提高税源管理水平。会后各地结

合本地实际情况逐步开始建立税收管理员制度，特别是2023年3月

国家税务总局以国税发（2023）40号文下发了《税收管理员制度》，

对税收管理员的概念、重要工作职责、工作规定和管理与监督等进行

了明确。至此，税收管理员制度进入了规范运营的阶段。

（三）税收管理员与专管员的异同

税收管理员制度不是对传统征管模式下的专管员制度的恢复或

翻版，更不是传统意义上的专管员制度的延续或简朴的“回归”，不

是“穿新鞋、走老路”，而是对现行征管模式的巩固和完善，是符合

社会发展规律的一种螺旋式的上升，是在分权制约进而分事项管理基

础上的一种专业管理方式，是对传统专管员制度的继承和扬弃，是适

应科学化、精细化管理规定的新型管理方式。它与传统的专管员制度

在工作性质、任务、职责上有着本质的区别，但又有一定的联系C两

者之间的重要联系：

两者共同之处：一是管理对象相同。均为按照国家有关规定负有

纳税义务或负有扣缴税款义务，以及税务机关依法委托代征税款的单

位或个人；二是执法依据相同。均为国家税收法律、法规、规章、制

度，以及与税收有关的其他法律、法规、规章、制度；三是服务宗旨

相同。均以聚财为国、执法为民13宗旨，坚持依法、无偿、公平、

公正的原则，促进纳税遵从，提高税收征管质量和效率，保护纳税人

合法权益。

两者区别所在：一是所处的社会经济背景不同。改革开放以前，

我国的经济成分基本上是单一的公有制经济，同时，税制比较单一，

征纳双方本质上是利益共同体，两者之间利益分歧并不突出。因此，

税收专管员工作以实现“照章纳税”为目的，实行“一人进厂，各税

统管”，集“征、管、查”于一身的征管模式与当时的经济体制是基

本互相适应的。十一届三中全会以后，特别是十五大以后，我国所有

制结构发生了重大变化，形成了国有、集体、个体、私营、外商等不

同经济成分在市场竞争中共同发展的局面。多种所有制经济的共同发

展，形成了不同的利益群体，征纳双方的博弈关系形成，利益冲突日

渐凸现，对税收工作及其税收管理员自身素质都提出了更高的规定。

现在的税收管理员，不仅要依法应收尽收，并且要依照法定程序征税;

不仅要自觉约束自身的行政行为，并且要通过自身的行为体现税法公

平与公正，调节各方面的利益关系；不仅要通过不断提高自身素质，

增强控管税源的能力，力求做到应收尽收，并且要应对税源的急剧扩

大和税源变化日趋复杂化的挑战。这些都是传统的专管员制度无法胜

任的。

二是所处的法制环境不同。在税收专管员时代，税收法制体系尚

不健全，难以对税收专管员的权力使用进行有效规范。《中华人民共

和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）颁布以后，特别是

2023年新修订的《税收征管法》和2023总《中华人民共和国税收征

收管理法实行细则》及相关配套制度陆续领布之后，我国的税法体系

日趋完善，基本适应了社会主义市场经济的发展规定，初步建立起一

个以法律、法规为主体，规章制度和其他规范性文献相配套，实体与

程序并重的税法框架，构成了对行政权力有效制约的法制化管理格

局，形成了防止税收管理员权力滥用，重蹈税收专管员覆辙的法律屏

障。在法制框架下，实行了征、管、查三分离的分权制约执法模式，

为建立对税收管理员权力进行有效监督的长效机制奠定了基础。随着

全社会的法制化进程，纳税人依法、积极照章纳税，并自觉运用法律

手段维护自身权益的意识明显增强；税务机关在坚持依法征税、规范

执法的同时，引入了优化纳税服务的观念，将为纳税人提供优质便捷

的税收服务列为税务机关的法定义务；同时，实行完善了的“34字”

征管模式，统一了对新的征管模式的结识，进一步明确了征纳双方的

权力与义务，为建立新型税收征纳关系，实现征纳双方在法律框架内

实现良性互动提供了必要条件。

三是所依托的手段不同。信息化时代到来之前，税收专管员重要

靠手工作业，管理质量和效率相对低下，信息不能广泛共享。当前，

我国已进入信息化社会，信息和网络技术的普遍应用使税收管理方式

发生主线性变革，使税收管理员从大量反复性的手工操作中解脱出

来，大大提高了税收管理效率，使税源管理实现科学化、精细化成为

也许。更为重要的是，信息化手段在解放税收管理员生产力的同时，

也为税收管理员的信息广泛共享提供了互换平台，为加强对税收管理

员的监督和管理、强化对纳税人的管理与服务提供了充足条件。

四是职权范围不同。新的税收管理员制度明确规定税收管理员不

直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作,

并实行双人上岗、定期轮换和票款分离等管理监督制度。所有这些，

与传统的专管员集征管查与一身，各税统管都有着本质区别，也决定

了新型的税收管理员制度与旧有的专管员制度有着本质的不同。

（四）建立税收管理员制度的目的意义

新形势下的税收管理员制度是税务机关强化税源管理，贯彻“科

学化、精细化”管理规定的组织载体和重要抓手。实行税收管理员制

度的目的，就是要把管事与管户有机结合起来，既要充足发挥管事专

业化、集约化、过程监控的优势，也要重视发挥管户综合分析、直接

监控的作用，实现管事与管户的协调统一。通过税收管理员及时掌握

纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加

强以户为单位的税源管理，提供更加有针对性的个性化服务，以达成

“强化税源管理、优化纳税服务”的目的，把“科学化、精细化”管

理规定落到实处。

1、建立税收管理员制度是贯彻新型税收征管模式的重要内容。

现在新型的税收征管模式是：“以申报纳税和优化服务为基础，以计

算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”。其中，强化管

理是赋予新时期税攻工作新的工作重点，而要有效地实现强化征管的

目的，必须通过建立税收管理员制度。这也是解决“淡化责任，疏于

管理”必然选择。

2、建立税收管理员制度是实行科学化、精细化管理内在规定。

税源管理是税收征管的重点和核心，而要管好税源，必须通过税收管

理人员下户对每一个纳税户进行监控管理，精确、细致了解掌握纳税

人的生产经营情况以及税源变化情况，从而及时发现税收管理存在的

问题，及时有针对性地采用措施，达成有效地控管。这些都规定必须

建立规范的税收管理员制度来保证。

3、建立税收管理员制度是增强纳税服务质量的有效途径。为纳

税人提供优质服务是税务机关行政执法的组成部分。推行税收管理员

制度，可以运用税收管理员下户管事时与纳税人面对面地提供有针对

性的、个性化的服务，及时了解和解决纳税人办税过程中存在的困难

和问题，做到及时沟通征纳双方情况，不断提高纳税服务质量。

4、建立税收管理员制度是全面提高税收征管质量和效率的重要

保证。税收征管质量重要体现在登记率、申报率、入库率、久税增减

率、滞纳金加收率和处罚率，而征管效率重要是体现在涉税事项的办

结时间和纳税人的满意限度。所有这些工作都离不开税务干部去办

理、去完毕。而推行税收管理员制度，就可以使税务管理人员在征管

工作中做到职责明确，目的细化，责任到人，工作规范，管理有序，

监控有力，从根奉上解决“淡化责任，疏于管理”问题，从而有效提

高税收征管质量和效率。

（五）建立税收管理员制度的原则

建立税收管理员制度，应遵循管户与管事相结合、管理与服务相

结合、属地管理与分类管理相结合的原则，做到权力分离，职能分解,

互相监督，互相制约，互相配合。

1、管户与管事相结合。要结识税收管理员工作制度，一方面要

对的理解管户和管事的关系。所谓管户，就是按户管理涉税事宜；管

事离不开管户。管户可以丰富管理的内容，从具体事务入手，使管理

更具针对性。管户和管事只是对同一问题不同角度的理解，不能简朴

地将其割裂开来。要解决好管户和管事的关系，就是要做好管户和管

事的有机结合，科学地继承专管员制度的一些有效和合理的因素，并

充足运用现代化信息技术，达成强化税源精细化管理，切实提高税收

征管质量和效率的目的。

2、管理与服务相结合。税收管理员履行税源管理职责的过程，

也是优化纳税