某某市某某部次中心起步区基础设施PPP项目实施方案

目录

一、编制依据与原则....................................................1

1.1编制依据.........................................................1

1.2编制原则........................................................3

二、项目概况..........................................................3

2.1项目背景........................................................3

2.2项目建设的必要性...............................................5

2.3项目产出说明....................................................6

2.3.1某某区道路工程...............................................6

2.3.2某某区公园建设..............................................7

2.3.3某某区水体整治..............................................7

2.3.4某某区配套设施..............................................8

2.3.5某某大道综合管廊建设........................................8

2.3.6污水处理厂..................................................9

2.4项目技术经济指标...............................................9

2.5采用PPP模式的必要性和可行性..................................12

2.5.1项目运作必要性..............................................12

2.5.2项目运作可行性..............................................13

2.6工作组织.......................................................14

2.7前期工作进展情况...............................................15

三、风险分配框架.....................................................16

3.1风险分配原则...................................................16

3.2风险识别因素...................................................17

3.3风险分配流程...................................................19

I

3.4风险分配机制..................................................20

3.5风控措施.......................................................25

3.6专项措施风险控制..............................................25

四、项目运作方式.....................................................26

五、项目交易结构.....................................................27

5.1投融资结构.....................................................28

5.2回报机制.......................................................3()

5.2.1项目回报机制................................................3()

5.2.2股东回报机制...............................................31

5.2.3激励相容机制...............................................31

六、核心边界条件.....................................................31

6.1权利义务边界...................................................31

6.2交易条件边界...................................................33

6.2.1合作期限....................................................33

6.2.2资产权属....................................................33

6.2.3项目总投资.................................................34

6.2.4股权转让限制...............................................35

6.2.5可行性缺口补助的计算.......................................35

6.2.6污水处理服务费的计算及调整.................................39

6.2.7绩效考核与按效付费.........................................41

6.2.8政策补贴的使用.............................................41

6.2.9施工总承包.................................................42

6.2.10项目工程变更..............................................42

6.2.11税收.......................................................42

6.2.12大中修....................................................43

II

6.3履约保障边界..................................................43

6.3.1保险方案....................................................43

6.3.2履约担保体系...............................................43

6.3.3建设资金监管...............................................44

6.3.4建设进度及质量保障.........................................45

6.4调整衔接边界..................................................45

6.4.1应急预案....................................................45

6.4.2中期评估....................................................45

6.4.3临时接管....................................................45

6.4.4提前终止...................................................46

6.4.5合同展期....................................................48

6.4.6项目移交...................................................48

七、项目合同结构.....................................................48

7.1合同结构.......................................................48

7.2PPP项目协议...................................................49

7.3合资协议和公司章程............................................52

7.3.1签订主体...................................................52

7.3.2主要内容...................................................53

7.4附件...........................................................53

八、项目监管架构.....................................................53

8.1监管主体.......................................................53

8.2监管方式.......................................................54

8.2.1履约管理....................................................54

8.2.2行政监管....................................................55

8.2.3公众监督....................................................55

III

九、项目采购.........................................................56

-9.1采购方式选择...................................................56

9.2主要采购流程和初步计划........................................58

9.3社会资本资格条件..............................................59

9.4竞价标的......................................................60

十、财务测算.........................................................61

10.1测算思路......................................................61

10.2项目基本假设.................................................61

10.3财务测算......................................................63

H••一、绩效考核机制...................................................71

11.1绩效考核的体系的组成.........................................71

11.2运营维护绩效考核.............................................71

11.2.1考核标准与办法............................................71

11.2.2按效付费..................................................72

11.2.3运营维护绩效考核调整系数..................................72

11.2.4考核细则..................................................73

11.3产业导入绩效考核.............................................73

11.3.1产业导入考核标准和办法....................................73

11.3.2产业导入考核细则..........................................73

11.3.3产业导入绩效考核调整系数及按效付费.......................74

附件1市政道路工程绩效考核细则...................................75

附件2公园广场绿地维护绩效考核细则...............................84

附件3水体整治工程绩效考核细则...................................92

附件4污水管网绩效考核细则.......................................95

附件5某某大道综合管廊绩效考核细则..............................103

IV

附件6某某次中心污水处理厂绩效考核细则109

V

一、编制依据与原则

1.1编制依据

本项目实施方案主要基于某某院、财政部、发改委等国家部门出台的相关政策规

定，并结合国内PPP理论研究及实操经验。

编制依据主要如下：

（1）某某院发布的PFP相关政策：

《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）；

《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发（2014）45号）；

《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发（2014）

60号）；

《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府

和社会资本合作模式的指导意见》（国办发（2015）42号）；

（2）财政部发布的PFP政策：

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）

76号）;

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号）；

《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金（2014）156

号）；

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库（2014〕215号）；

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金（2015）21号）；关

十印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的逋知（财金（2015〕167号）；财

政部、发展改革委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工

作的通知》（财金（2016）32号）；

财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金

（2016）90号）；

财政部、教育部、科技部、工业和信息化部、民政部、人力资源社会保障部、国

土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生计生委、

国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、国家能源局、国家铁路局、中国民用航空局

关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知

（财金（2016）91号）;

财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金

（2016）92号）；

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）；

财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行

办法》的通知（财金（2017）1号）；

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预（2017）50号）；

财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预

（2017）87号）；

（3）国家发改委发布的PPP相关政策：

国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）

2724号）；

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）；

国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的

瞰口》（发改投资（2016）1744号）；

国家发展改革委、住房城乡建设部《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合

作（PPP）创新工作的通知》（发改投资（2016）2068号）；

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作

导则》的通知（发改投资（2016）2231号）;

（4）某某省发布的PFP相关政策：

《某某省人民政府办公厅关于印发＜某某省支持政府和社会资本合作（PPP）若干

政策＞》（皖政办（2017）71号）

（5）项目文件：

《某某县某某次中心总体城市设计》（北京清华同衡规划设计研究院有限公司）

《某某某某次中心某某区基础设施建设项目可行性研究报告》（阶梯项目咨询有

2

限公司）

1.2编制原则

（1）项目的实施应遵循公平、诚信和公共利益优先的原则。

（2）按照相关法律法规规定的程序和要求实施。

（3）在政府和投资人之间合理地分配项目风险，明确社会资本和政府的权利义

务，对项目实施提供保障。

二、项目概况

2.1项目背景

1、某某某某地区发展现状

某某地区为某某县县域除县城和某某镇之外的地区，包括9个镇（某某、某某、

某某、某某、某某、某某、某某、某某、某某）。

某某地区总面积1831平方公里（占全市的67%）,户籍人口91万人（占全市的

42%）,六普城镇化率约20%（六普某某市53%,某某县26.5%）,外出半年以上人口

占户籍人口的14%。2015年人均公共财政收入1057元，不足全市的四分之一。某

某地区农业资源优势明显，是国家重要的粮食和畜禽生产基地。某某地区历史悠久，

拥有柳孜隋唐大运河码头遗址、某某古镇、淮海战役某某总前委旧址三处国家级文保单

位。

（1）某某地区一产占比大，经济发展相对滞后

某某县是传统产粮大县和国家商品粮基地县，连续十年获得全国粮食生产先进县

称号。

某某地区户籍人口占某某市域的42%,公共财政收入占1施，工业企业从业人员

仅占全市7.9%,经济发展水平相对滞后。

（2）规模化经营和特色种养殖业蓬勃发展

某某省级现代农业综合开发示范区申报国家级示范园区，继续建设小麦、黑糯玉

米和高蛋白大豆3个国家级农业标准化示范区。

3

在隋堤以南地区创建4万公顷吨粮田。在隋堤两侧建成6700公顷间作套种（瓜

-粮、瓜-菜）高效种植基地，发挥隋唐运河两岸土壤质地优势,推广小麦套种西瓜、

蔬菜三熟、四熟种植模式，形成粮瓜菜路域经济带。泗许高速沿途栽植果树，一边10

行,形成林果经济带。

推进一村一品、一镇一业发展。以现代特色农业产业面积大、生产经营良好的村

为核心区域，扩大种植规模,快速形成一村一品，并整村推进，多村联合发展，逐步壮大

戌为一镇一业。包括五铺农场生态循环农、也园，某某镇食用菌产业园某某镇龙桥村设施

蔬菜、张庄村红芋，某某镇陈楼村黑糯玉米，某某镇颜道口西瓜，某某镇小城村中药材.,

某某镇某某村设施蔬菜,小湖孜村莲藕+瞰，某某镇关帝庙村、某某镇新庄村花卉，某某

镇北湖南村苗木等。

（3）农业产业化趋势明显

某某省级现代农业综合开发示范区初具规模。示范区2009年开始建设，涉及百

善镇4个村，土地面积3.8万亩。示范区分为七个功能区域：现代智能农业粮食作业

区、优质果蔬设施化种植区、生态健康养殖区、现代农业观光区、食品工业园区、仓储

物流服务区、美好乡村集中居住区。

某某食品工业园已形成“食品工业园”和“物流市场园”两大特色园区，共有工

业企业（含已投产和在建、续建）65家，其中食品类企业38家，规模以上工业企

业34家，被省政府授予农业产业化示范园和全省农副产品加工业示范基地。食品工

业园内现入驻大型骨干农产品加工企业达到40多家，其中国家级龙头企业1家、

省级龙头企业5家，包括山东鲁王集团、江苏雨润集团等农业龙头企业。

（4）煤炭开采压缩产能，煤化产业稳步发展

某某县共有运营矿井15座，其中某某地区12座。煤炭行业产能过剩、淘汰落

后产能，实现脱困转型发展的要求下。按照5年规划、前3年攻坚要求，某某矿业

集团、皖北煤电集团2016年至2018年计划退出产能1089万吨、380万吨。

2、某某次中心某某区建设背景

某某（某某）新型煤化工合成材料基地作为大型化工产业基地，其集中安置区应

满足其配套服务功能，在安全防护距离以外，适宜通勤距离以内进行选址和建设。

园区配套包括宿舍办公区和集中安置区，其中宿舍办公区应在厂区周边0.5km

4

范围就近安排，集中安置区应与产业区分离，安全防护距离按照园区环境影响评价进行

控制，至少1千米以上，并考虑通勤车辆半小时通勤距离一般不大于20knio

某某县煤矿井田范围近500平方公里，至2025年预测沉陷范围237平方公

里。某某某某矿区十三五期间，因采煤沉陷搬迁人口10632人，未来仍有居民4.4万

人位于井田范围内，将受采煤沉陷影响，存在搬迁需求。过去某某县采煤沉陷搬迁安

置都采取镇域范围内择址原镇、原村安置的模式，布局分散、规模小，不利于配套服务

设施的建设。

未来随着沉陷区规模持续扩大并连绵，就近分散安置的模式将不再适用。为了进

一步促进城镇化发展，集中安置将更加有利于发挥规模效应，提升配套服务设施的是设标

准，繁荣三产提供更多的就业卤位，但规模集聚带来的相关社会问题也不容忽视。

基于此，某某市提出建设某某某某次中心项目，其中某某区目前建设条件较为成熟,

建设内容相对完善，因此某某某某次中心某某区项目的建成，可以为某某某某次中心项

目建设后续工作奠定基础。

2.2项目建设的必要性

某某某某次中心某某区项目建设有利于破解某某市发展的瓶颈制约，拓展城市发

展空间，在更高层次、更大范围优化配置生产要素，加快转变生产方式，促进产业结构

调整，提升经济发展水平，壮大经济实力，实现“中心带动”、跨越发展的目标。某某

某某次中心某某区项目建设有利于在某某某某地区实现资源的优化配置和

生产要素的集聚，充分释放这一区域的发展潜能，加快培育新的经济“引擎”，构建

与产业体系相配套、与资源环境相协调的城市构架，形成统筹发展的功能布局，辐射带

动某某市某某地区经济加快发展。

因此说，某某某某次中心某某区项目建设是一项顺民心、达民意、鼓士气、事关

某某市发展的重大城市建设工程，项目建设意义重大。但是，项目的建设中的风险依然

存在，通过对某某某某次中心项目进行风险分析，努力从源头上预防和减少重大事项决

策、执行、实施过程中影响项目建设的隐患，维护和谐稳定的发展环境，保障项目建设

的顺利进行

5

2.3项目产出说明

2.3.1某某区道路工程

1、道路工程设计的原则

(1)坚持统筹规划原则，在城市总体规划的指导下，以现状为基础，处理好局

部与整体、现状与未来的关系。道路与排水等管线设施同步建设。通盘考虑，密切结合,

使各单项工程相互协调。

(2)整个设计方案在构思、整体布局、设计风格上应突出园区总体规划的建设

宗旨，并与城市特点相匹配，保证其总体规划的整体性。

(3)项目设计时应充分考虑项目区及周边的各项产业发展，并充分考虑未来的

发展。

(4)项目的设计充分体现经济性原则。在满足项目区各产业分区功能及审美要

求的前提下，充分利用现有设施并与之相配套，以减少投资，要做到经济合理。

2、道路设计依据

(1)国家现行的有关标准、规范；

《公路路线设计规范》(JTJOH—2006)；

《公路工程技术标准》(JTGB01-2003)

《城市道路设计规范》(CJJ37-2012)

《公路路基设计规范》(JTGD30-2004)

《公路沥青路面设计规范》(JTGD50-2006)

《道路交通标志和标线》(GB5768—2009)；

《某某省公路养护管理文件汇编》(1995年版);

《公路工程抗震设计规范》(JTJ004—2013)；

《城市道路照明设计标准》(CJJ45-2015)；

项目单位提供的有关资料和数据。

3、道路总体设计方案

主要技术标准

(1)设计行车速度及设计年限

6

设计速度为：40km/ho

沥青混凝土路面结构设计使用年限为15年。

（2）荷载标准

路面设计以轴载100KN的双轮组单轴为标准轴载。

（3）道路坡度

机动车道横坡采用2%,双向坡，坡向道路外侧。

非机动车道及机非分隔带横坡采用2%,坡向道路外侧人行道横坡采用1.0%,

坡向道路内侧。

2.3.2某某区公园建设

公园是城市中的“绿洲”和环境优美的游憩空间。公园不仅为居民提供了文化休息

以及其他活动地场所，也是旅游者了解城市社会、认识自然、享受现代科学技术的园地。

此外，公园绿地对美化城市面貌，平衡城市生态环境，调节气候，净化空气等均有积极

的作用。

公园是城市开放空间的重要组成部分，也经常是城市设计的重要内容，公园是城

市文明和繁荣的象征，•个功能齐全而独具特色的休闲文化公园可以反映•个城市的文

明进步水平和对人的需求的满足程度。

次中心建成后将成为某某市重要的居住区域，越来越多的人口将转向该区域生活

和工作，人口密度集中，人均绿地面积小，缺乏一定数量的休憩、健身、娱乐场所，

同时对城市生态环境的压力也将越来越大。更加迫切的要求在该区域建设一座公共园林。

项目总用地400亩。主要建设内容包括公园生态工程、广场景观工程、道路工程及

相关配套工程等。具体包括新植乔灌木、花卉、地被、水景、园路等，配套必要的给排水、

电力照明、监控和相关服务设施。

2.3.3某某区水体整治

总面积约450亩，梳理整治某某水系，对两岸实施景观绿化，整治原则：

（1）标本兼治，采用自然、生物生态修复的治理方式与生态环境维护技术，恢

复河道自然生态系统，完善生态景观；

7

（2）长期维持河道生态，治理与维护并举，把长期维护提升到重要地位；

（3）遵循河流自然演变规律，恢复河道自然形态，采用三级技术措施，突出重

点，层级互补，逐级推进，以生态修复为长效目标；

（4）注重与流域经济发展协调，提升河道的生态服务功能,为周边居民提供适宜

的人居环境；

（5）由人为保障向技术保障过渡，建立应急突发事件技术保障。

2.3.4某某区配套设施

1、垃圾转运站，根据次中心实际情况进行垃圾转运站的设立，并建设配套建筑

和购买设备。

2、公交场站枢纽、长途客运站

用地面积100亩，作为次中心通往市县的公交、长途客车换乘点，满足次中心居民

外出的需求。

3、某某区广场建设

总占地80.79亩，将成为某某次中心居民闲游、大型活动的一个场所。

4、某某区道路防护绿地建设

防护绿地是城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿化用地。城市道路是城市的

骨架，道路绿化则是城市绿地的网络基础。因此，道路绿化是城市园林绿化的重要组成部

分。它以线状或网状的形式广泛地分布于城市之中，联系着城市中分散的“点”和“面”

的绿地，从而组成完整的城市园林绿地系统，达到调节街道附近地区的温度、湿度、减低

风速，改善街道的小气候，美化城市、方便交通等多方面的作用。

2.3.5某某大道综合管廊建设

该管廊总长度3312.75米，是建在地下的一个隧道空间，将电力、通讯，燃气、

供热、给排水等各种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施

统一规划、统一设计、统一建设和管理，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。

1、主要工程项目如下：

基坑围护工程：SMW工法桩、FSP-TV型拉森钢板桩、钻孔桩+高压旋喷桩、挂网

8

喷射混凝土、深层水泥搅拌桩、钢支撑、钢筋混凝土支撑、基底注浆加密；

管廊主体结构：沟槽挖土石方、管廊主体、沟槽回填、排管工程、设备安装工程

等。

2、主要技术标准

本工程设计使用年限100年，安全等级为一级，结构构件重要性系数取1.1,结

构构件裂缝控制等级为三级(WO.2mm),防水等级为二级；工程所处地区抗震设防烈度

为8度，设计基本地震加速度为0.3g,按抗震等级为二级进行抗震构造。

设计活荷载：汽车荷载等级为城-A级，人行荷载标准值4.0KN/m2o

3、主要施工方案

本项目管廊为钢筋混凝土结构，采用明挖法施工，管廊基坑先围护后开挖，围护结

构型式有挂网喷射混凝土、高压旋喷桩、钻孔灌注桩、水泥土搅拌桩、SMW工法桩、拉森

钢板桩、钢支撑及钢筋混凝土支撑。

总体施工顺序为围护施工一施工降排水一基坑开挖及支撑安装一基底注浆加密

一管廊主体施工一基坑回填及路面回复一管廊内排管敷设一设备安装。

2.3.6污水处理厂

该项目位于界洪新河以北，规划日处理能力4万吨，近期建设2万吨。出水水质

避U一级Ao

2.4项目技术经济指标

某某某某次中心某某区拟选址于某某路以东，政新路以南，某某大道以西，湖西

路以北，规划用地面积约6平方公里。合作区域范围内各子项目技术经济指标如下表所

示：

表2.1某某市某某次中心某某区拟建项目投资估算

项目总投资

序号项目名称建设内容

(万元)

203省道至某某大道段，全长

1某某大道建设3312.75米，道路红线宽度60米，16000

共298.15亩，含给排水管网及绿

9

项目总投资

序号项目名称建设内容

（万元）

化亮化。

某某大道某某区内，全长1688.72

2某某大道建设米,道路红线宽度45米共113.996610

亩，含给排水管网及绿化亮化。

从某某路至某某大道路段，全长

2714.16米，道路红线宽度45米，

3某某路建设9880

共183.21亩，含给排水管网及绿

化亮化。

某某区内，全长2281.22米，道路

4某某路建设红线宽度45米，共153.98亩，含8920

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长2281.22米，道路

5某某路建设红线宽度30米，共102.65亩，含6100

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长2281.22米，道路

6某某路建设红线宽度45米，共153.98亩，含8920

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长1796.51米，道路

7某某路建设红线宽度20米，共53.90亩，含3510

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长2281.22米，道路

8某某路建设红线宽度20米，共68.44亩，含4450

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长1688.72米，道路

9某某路建设红线宽度20米，共50.66亩，含3290

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长1688.72米，道路

10某某路建设红线宽度30米，共75.99亩，含4520

给排水管网及绿化亮化。

某某区内全长1688.72米，道路红

11某某路建设线宽度20米，共50.66亩，含给3290

排水管网及绿化亮化。

10

项目总投资

序号项目名称建设内容

（万元）

某某区内全长1440.88米，道路红

12某某路建设线宽度45米，共97.26亩，含给5640

排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长1440.88米，道路

13某某路建设红线宽度20米，共43.23K,含2810

给排水管网及绿化亮化。

某某区内全长2714.16米，道路红

14某某路建设线宽度30米，共122.14亩，含给7250

排水管网及绿化亮化。

某某区内全长2714.16米，道路红

15某某路建设线宽度20米，共81.42亩，含给5280

排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长1603.29米，道路

16某某路建设红线宽度20米，共48.10亩，含3120

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长1945.79米，道路

17某某路建设红线宽度20米，共58.37亩，含3800

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长2714.16米，道路

18某某路建设红线宽度20米，共81.42亩，含5280

给排水管网及绿化亮化。

某某区内，全长2714.16米，道路

19某某路建设红线宽度30米，共122.14亩，含7250

给排水管网及绿化亮化。

建设从203省道至某某大道，全长

某某大道综合管廊建

203312.75米。管廊断面面积45—44800

设

55m2©

21某某区垃圾转运站含配套建筑和设备。2100

17200

位于界洪新河以北，规划日处理能（其中污水处理

某某次中心污水处理

22r力4万吨，近期建设2万吨，配套厂建设9000万

建设污水官网50余公里。元，管道及配套

设施建设8200

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项目总投资

序号项目名称建设内容

（万元）

万元）

某某区水体整治及景总面积约450亩，梳理整治某某水

2320600

观绿化系，对两岸实施景观绿化

24某某区城市广场建设占地面积约80.79亩4300

25某某区公园绿地建设占地面积约400亩24150

某某区道路防护绿地

26总面积约500亩15800

建设

公交场站枢纽、长途客用地面积100亩，客运站按照二级

2710600

运站客运站设计。

某某区220KV线路迁

28某某区220KV线路迁移7500

移

合计262970

2.5采用PPP模式的必要性和可行性

2.5.1项目运作必要性

（1）减轻财政压力，开拓融资渠道

根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、

实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式通

过平滑年度间财政支出，能够有效减轻政府债务压力，这符合现代财政制度优化资源配

置、促进社会公平的要求，也与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。因此，以政

府和社会资本合作为基本特征的融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，发

挥财政资金的“杠杆”作用，以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。

（2）提高建设运营效率，提升发展品质

相对于融资功能，PPP的核心功能在于效率的提高和公共产品品质的提升。社会

资本负责本项目投融资、建设、运营和移交，通过整合项目全生命周期管理能够有效

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提高项目建设效率。同时，本项目通过公开竞争方式选择社会资本，能够选择最适合

本项目的社会资本参与区域运营与开发，提升发展品质。充分发挥市场配置资源的决定

性作用，提高供给质量和效率，改善公共产品和服务。

（3）转变政府职能，提升公共治理能力

项目实行投资、建设、运营和监管分开，形成权责明确、制约有效、管理专业的市

场化管理体制和运行机制。转变政府职能，改变政府主导的传统建设、管理和产业导入

格局，拓宽产城融合模式。通过本项目的运作，希望进一步探索新城发展机制，进而达

到制度创新的推进和资源配置效益的提升。政府部门通过社会资本的投资建设和有效率的

管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加。

（4）降低和分散风险

采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任

进行明确划分，有利于降低和分散风险。一方面，政府通过招标或采购程序引进综合实力

较强的企业参与新城的开发建设，参与的企业具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，

进而提高建设的整体风险控制能力。另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就

引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风

险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险。这样政府和社会资本可以发挥自

身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险。

综上所述，采用PPP模式引入社会资本，可以缓解政府财压力、提高建设和运营

效率、提升公共治理能力、降低和分散风险，故本项目采用PPP模式是必要的。

2.5.2项目运作可行性

（1）符合政策导向

自十八大和十八届三中仝会以来，某某院以及发改委、财政部等相关部门从宏观政

策和具体微观操作层面制订和出台了新《中华人民共和国预算法》、《关于加强地方政府

性债务管理的意见》（国发（2014）43号）、《关于实行中期财政规划管理的意见》

（国发（2015）3号）以及《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）

113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理暂行办法》（财库（2014）215号）

等一系列推广应用PPP模式的政策文件，为PPP模式的推进提供了多方位的政策支撑。

面对国内外错综复杂的新形势，国家再次坚定了“市场在资源配置中起决定性作用”

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的基调和方向，基础设施和公用事业领域市场化采用PPP模式市场化运作成为新常

态。

2月6日，某某院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办

发（2017）7号）。作为中国第一部关于开发区的纲领性总体指导文件，指出“鼓励

以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区

中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式"。PPP模式被作为重

要的创新开发模式鼓励应用到园区建设中来。产城融合作为一个按照创新、协调、

绿色、开放、共享发展理念受到中央和各级政府不遗余力的政策支持。

（2）形成了规范的运作流程和有效的运作模式

PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方“共赢”的合作目标。

PPP在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。从90年代至今，PPP模式在各个领

域得到了广泛运用。自2015年发改委和财政部对于政府和社会资本合作模式推广，搭

建政府和社会资本合作项目的推介平台以来，仅财政部PPP中心建立和管理的

PPP综合信息管理系统项目库中，入库PPP项目已达上万个，投资规模近13万亿元，

运作逐渐规范、趋于成熟。

（3）稳定的投资回报

新型城镇化的建设能否吸引到社会资本的参与，其中的关键在于项目的盈利空间

和回报机制的设置.，能否匹配社会资本的预期回报率。定位准确、运作科学、机制合理

的新型城镇化建设完全可以满足社会资本的投资回报，为吸引社会资本参与片区的开发

建设，政府可从多方面落实相关政策，提供优惠条件，解决好社会资本的投资回报问题。

综上所述，本项目采用PPP模式具有可行性。

2.6工作组织

本项目工作组织如下：

（1）根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金

[20141113号）第十条："县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要

负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目

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的”，某某县已成立ppp领导小组负责本项目实施方案、采购文件等成果报告的审查；

（2）根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金

[2014]113号）第十条：“……政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目

实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”，某某县人民政府授权某某县城

乡建设委员会作为本项目的实施机构，并代表县政府与社会资本/项目公司签订

PPP项目合同及补充协议，负责合作期内对项目公司实施监管；

（3）某某县人民政府授权某某建设投资控股集团有限公司作为本项目政府方出

资代表，代表县政府与社会资本签订PPP项目合资协议及PPP项目公司章程。

（4）除实施主体外，本项目顺利推进还须以下部门提供协助：

县财政局:根据财金[2014]113号文、财金[2015]21号文、财金[2015]167号文、

财金[2016]92号文等文件规定，县财政局须对本项目识别阶段的财政承受能力论证及

物有所值论证组织评审，并出具评审意见；负责项目建设期的预算、结算及竣工财务决

算审核工作；县财政局须根据县人大决议将本项目涉及的可行性缺口补助纳入县年度财政

预算及中长期财政规划；将本项目录入财政部综合信息平台；参与组织项目合作期内的相

关审计等。

县发改委：负责组织项目前期的立项审批、可研、初步设计文件审批及节能审查等

工作。

县审计局：根据年度审计项目计划，开展相关审计监督工作。

县国土资源局：协调审批项目土地。

县法制办：对PPP项目合同进行合法性审查。

县招商局：对产业导入提供审查和考核建议。

2.7前期工作进展情况

（1）某某省城乡规划设计研究院编制的《某某某某次中心战略规划》、《某某镇

总体规划（2017-2030以及某某区控制性详细规划已通过专家评审，其中《某某镇

总体规划（2017—2030）》己经某某镇人代会和县城乡规划委员会审议