公安机关处置群体性突发事件分析研究 公共管理专业

目录摘要 1第1章绪论 21.1研究背景 21.2研究意义 3第二章相关概念及理论基础 6第三章公安机关处置群体性突发事件的现状分析 12第四章公安机关处置群体性突发事件的困境及成因 19第五章提升公安机关处置群体性突发事件的建议 26结论 32致谢 32摘要平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提。平安中国建设是新形势下加强社会治安综合治理的新举措，是改革发展的基本前提，是维护广大人民群众根本利益、为人民群众所盼望的民心工程，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的基础工程。在平安中国建设过程中，由于我国正处于社会转型的关键期，经济文化等方面发展迅速，导致城乡差距、地域差异和贫富分化程度日趋加大，社会矛盾交错复杂，群体性突发事件成为了一个不可忽视、无法回避的社会问题。因群体性事件具有突发性、对抗性、复杂性等特征，处置起来有很大的困难，如果相关部门和单位不能予以及时有效的解决，必然导致矛盾激化爆发，引发大规模群体性事件，危害社会公共安全，严重影响平安中国的建设。本文结合笔者自身的工作经历，从群体性突发事件的发生原因入手，深入分析群体性事件的特征和分类，在众多不同的群体性突发事件中寻找相同的规律，明确公安机关在应对群体性中正确的角色定位和应当发挥的作用。通过深入分析现阶段M市公安机关处置群体性事件的典型案例，寻找在实际操作中可取之处以及存在的差距不足，深入剖析存在的各种问题和深层次原因，最后找出群体性事件的最佳解决方式，尽可能地将群体性事件解决在萌芽阶段，保障公众的合法利益，保障社会公共秩序的稳定和国家安全，为社会的发展创造和谐稳定的发展环境。关键词：公安机关；群体性突发事件；差距；处置第1章绪论1.1研究背景群体性突发事件是现代社会中备受关注的问题，近年来，群体性事件总体上保持一种较为平稳的发展态势。在经济危机的打击下，我国经济形势在之前的基础上未得到实质性改善，所引发的劳资纠纷成为触发群体性事件的最常见因素。同时由于中央以及各地方政府对群体性事件的重视力度不断加强，应变和处理突发事件的经验与能力也同步提升，加之缺少了网络大V的“放大效应”，群体性事件总体上保持一种较为平稳的发展态势，但数量仍然居高不下。首先，我国改革工作能够得到顺利推进，关键在于社会的稳定程度，只有不断增强社会的稳定性，人民的正常生活才能够获得保障，社会才会变得更加和谐，这样才能够为改革的推进营造良好的社会环境。当前我国处于经济体制改革的攻坚期，各种社会矛盾集中爆发，现有社会治理机制在面对不断涌现的群体性突发事件欠缺控制力。其次，在维护社会稳定方面，公安机关是其中最为重要的力量。公安机关在处置群体性突发事件方面，需要采取合理有效的方式，才能够有效地减少群体性突发事件的影响。一旦处置不当，不仅会造成许多的社会冲突，而且还会使得群体性突发事件持续恶化，从而对社会造成更为严重的影响。最后，群体性突发事件在未来较长一段时间都是公安机关维稳工作需要面对的一个重要课题，是我国公安机关在履行职责方面需要重点关注的领域。但是，我国公安机关在处置群体性突发事件方面还存在着一定的问题，使得群体性突发事件难以得到及时遏制，造成重大的社会影响。基于以上背景，本文以M市公安机关处置群体性突发事件的对策作为研究对象，通过分析M市公安机关处置群体性突发事件存在的问题及原因之后，着重提出了相应的解决对策，希望能够帮助我国公安机关在明确处置群体性突发事件存在不足的基础上，采取更为合理有效地对策处置群体性突发事件，从而提高处置群体性突发事件的水平，为社会的建设与稳定发挥出重要的作用。1.2研究意义公安机关作为国家的行政机关，是我国重要的治安行政和刑事司法部门，其承担着维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，预防、制止和严惩违法犯罪活动的重要职责。所以探索和研究公安机关处置群体性事件的也具有很大的现实意义。首先，研究公安机关处置群体性突发事件有利于完善相关的法律法规，健全公安机关的处置机制。对群体性事件处置不当的背后往往隐含着制度和机制的缺陷，包括相关法律法规、情报预警机制、整体处置能力偏弱等，在清楚认识到存在的问题之后，对于优化有关制度和机制的设计有着较强的实践意义。其次，在塑造警察形象方面也具有一定的积极意义。在部分群体性突发事件中，公安机关不合理使用警力、沟通协调不到位等造成了警民关系紧张，而警民关系紧张往往是使事件激化、矛盾升级的重要原因。因此，只有认清群体性突发事件爆发的根本原因以及强化公安机关的危机意识，才能构建起和谐的警民关系，提升警察执法的公信力。最后，对公安机关处置群体性突发事件的深入研究，能为公安机关处置群体性事件时提供一定的理论依据，指导公安机关处置群体性事件，从而能在一定程度上降低群体性事件的发生频率以及减少对社会造成的负面影响，维护社会的安宁与稳定。因此，本文通过运用公共危机管理理论和社会冲突理论等相关基础理论，结合当前M市群体性事件的基本态势以及公安机关处置事件的基本情况进行研讨，结合分析发生在M市的一起公安机关处置群体性事件的案例，得出M市公安机关对处置群体性事件存在的不足之处，针对此不足之处探究解决和完善的措施，从而促进公安机关在当前形势下处置群体性事件上得到新的突破和发展。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状国外学者着重研究群体性突发事件的相关概念、执法理论和处置理念。群体性事件，国外学术界通常将它称之为“集群行为”、“集合行为”。在社会心理学中，“群众”一词指的是由于某种共同的注意中心或共同利益而临时聚集在一起的能够进行面对面互动的人群。它与我们所说的“人民群众”是根本不同的，它强调的是一群人的集合。20世纪20年代美国社会学家帕克的著作《社会学导论》一书较早期就从社会学角度定义行为，帕克认为“集合行为”是“在集体共同推动和影响下发生的个人是一种情绪冲动”。学者斯坦莱•米尔格拉姆则认为集群行为“是自发产生的，相对来说是没有组织的，甚至是不可预测的，它依赖于参与者的相互刺激”。学者戴维•波普诺也指出集群行为“是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为”。对于群体性事件定义，尽管国外学者们的文字表述不尽相同，但其内涵有共通之处：首先是群体性事件是一种很多人聚集在一起的群体性行为。它通常是在相同时间由很多采取相同行动的人共同做出的行为；其次是群体性事件是一种自发的、非理性的、非常规的、不可预测的无组织行为，它变化无常，而且大多数是处于不均衡的状态；最后在群体性事件中，个人都不是独立行动的，而是与他人相互依赖、相互影响而产生的具有一定持续时间的从众行为。因此它是行为人相互影响和依赖的行为，它不会因个人独立的行为而发生。对于群体性突发事件的处置对策研究主要包括两个方面：一方面是事前预防性措施，通过谈判、措施等多种形式的沟通对策最大限度化解矛盾，引导群体的有序疏散；另一方面是现场的处置，处置对策中坚持武力的最小使用，在处置时注意谋略和战术的灵活运用。1.3.2国内研究随着社会的发展，我国对“群体性突发事件”的认知也随之变化，例如：在二十世纪五十年代称其为“群众闹事”、“聚众闹事”；在八十年代称其为“群众性治安事件”、“治安事件”；在九十年代称其为“突发事件”、“突发性治安事件”、“治安紧急事件”；在当今的二十一世纪之初则称其为“群体性治安事件”。从1987年起至如今，我国对群体性突发事件进行了数量不少的研究，包括人文社会科学规划课题成果、发表的数百篇论文、出版的一些著作、数目较大的内部调研和政策性研究成果。我国许多的专家学者在社会学、法学、行政管理学、哲学、政治学等不同的学术领域对其进行理论层面的研究，以便更好地维护整个社会的安定。由于我国学术界针对“群体性突发事件”的研究尚处于初步阶段，不同的学者从不同的研究视角出发，对于群体性突发事件有着不同的界定。有些学者强调事件发生的突发性，认为突发事件一般指一定社会、历史及自然条件下，由特定因素诱发、超出通常时空和心理额度并难以控制的事件。这种定义强调了突发事件的不可预测性。有些学者强调群体性突发事件对社会秩序的影响和破坏，认为群体性突发事件是指由社会群体性矛盾引发的，形成一定的规模，造成一定的社会影响，危害社会稳定，干扰正常工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的事件。该定义强调群体性事件主要是由群体性矛盾引发的，个体性矛盾通常不会引发群体性突发事件。群体性事件由于爆发比较突然，因此常常会出乎意料。有些学者则强调特定社会群体和群体矛盾。如刘援朝对于带有“信仰”色彩的群体性突发事件进行定义，认为所谓“信仰型”群体事件是指有人打着某种宗教信仰、邪教信仰（包括各种非法宗教组织信仰、会道门组织信仰）、各种民间信仰（民间宗教、带有信仰色彩的民间习俗）和带有明显信仰色彩的其他旗号，为了某种目的聚集群众，进行非法活动，对社会稳定构成消极影响的群体事件。这种定义针对主要由信仰问题引发、带有特殊性质的群体性突发事件，范围相对较为狭小，不同于我们通常所说的群体性突发事件。有些学者则主要强调社会转型的影响。如中国行政管理学会课题组认为，我国转型时期群体性突发事件，是指在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨、从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，因人民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体事件。该定义从社会转型的客观现实出发，认为群体性突发事件是各种利益主体、社会主体之间各种矛盾、摩擦和冲突的出现或过激表现。专家学者们主要在起因、性质、特征、防止措施、社会功能等多个方面对群体性事件进行可行性研究，也取得了不少的理论研究成果。其中，对于群体性事件的预防和处置产生重要作用的、行之有效的各种原则和方法被渐渐地纳入了政策法律体系。这些已有成果基本上都是针对群体性突发事件自身的性质、特征、以及产生进行的细致探究，而对政府部门尤其是公安机关处置群体性突发事件的各类行为分析及存在问题的各类因素并未进行深刻探讨研究。1.4研究方法本文在研究过程中，根据理论分析、发现问题，追寻原因、提出对策的研究思路，在对公安机关处置群体性突发事件相关理论进行分析的基础上，结合具体的案例分析了公安机关处置群体性突发事件存在的问题，并分析了导致这些问题出现的原因，最后针对这些问题提出了相应的解决对策。主要采用了一下几种研究方法：（1）文献阅读法本篇论文在占有大量的理论和实践材料的基础上进行深入的分析研究，特别是站在巨人的肩膀上，广泛阅读学术期刊、中国知网文献库等，认真查阅公安部、M市公安局文献资料库，力争掌握第一手的资料，通过学习、思考，提炼自己的观点。（2）案例分析法管理的出发点和落脚点在实践，本篇论文将认真分析全国、全省最新的实际案例，总结反思各级政府部门及公安机关在处置群体性事件的正反两方面的教训，从而把握其规律性，提出具有借鉴意义的方案。（3）规范分析与经验分析结合法对公安机关处置群体性事件的战术研究采用经验分析法，对公安机关如何建立科学的应对机制着重采用规范分析法。（4）比较研究法本文通过选取群体性事件处置正反两方面的经验教训进行比较研究，通过纵向横向对比，找出新形势下我国公安机关处置群体性事件的策略。第二章相关概念及理论基础2.1相关概念2.1.1群体性突发事件的概念目前，随着我国改革的深入，社会转型导致不同利益群体之间的矛盾增加。与此相关的社会问题也一直处于历史高发时期，各种“”相继出现。作为一个新名词，“群体性事件”不断出现在头条新闻中，逐渐为人们所熟悉，但由于其内涵丰富，人们对认识上的差异，他们对群体性事件内涵的理解也不同。针对群体性突发事件，目前法律法规尚没有标准、统一的定义，且国内外对于该概念的界定也不尽相同。我国内地称其为群体性突发事件，我国台湾地区学者一般称其为“群众事件”、“聚众活动”；汉译西方社会学文献一般将其称为“集群行为”或“集合行为”。美国社会学家罗伯特•帕克在其《科学社会学导论》一书中最早从社会学的角度定义“集合行为”，即“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动。”根据公安部有关文件，集体突发事件主要有以下几种形式：非法集会，大量游行示威;严重扰乱社会秩序或在会议，游行，示威和团体请愿中危害公共安全的行为;严重影响社会稳定的罢工，罢工和罢工;非法组织，邪教组织等大型集会活动;群众围观和影响党和国家机关，司法机关，军事机关，重要保安，广播电视台，交通枢纽，外国使领馆和其他关键部门和单位;聚集人群堵塞公共交通枢纽，运输路线，破坏公共交通秩序或非法占用公共场所;在大型体育赛事，娱乐，商业，节庆等活动中，麻烦或动荡;聚集人群掠夺国家仓库，重要建筑材料和其他公私财产;齐心协力打击严重危害公共安全，破坏社会秩序的大规模打架等群体。团体突发事件，包括团体、突发、事件三个主要词汇。围绕“事件”这个词，团体和突发是用来描述一个国家或某种“事件”的术语。许多事件突然发生，或者某些事件的主体具有团体性质。被称为“偶然事件”，是突出事件的突然特征;所谓的“群体事件”，然后突出了事件的质量特征。在社会现实中，“突发”的概念比“群体性事件”的概念广泛得多，许多自然灾害和其他事件往往出乎意料。另一方面，强调群体性格意味着强调事件的社会政治特征，一定数量的人参与其中具有重要的社会意义。在这方面，一个被称为“群体性事件”，另一个被称为“突发群体性事件”。这两个表达式仅用于“事件”序列之间的差异，并非本质区别。综上所述，群体性事件主要是指一定数量的人聚集在一起共同犯下违反国家法律，法规和规章的行为，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民的人身安全和公私财产安全。从社会学的角度看，群体性事件是指社会事件造成的大量社会事件，涉及大量人员，严重破坏正常社会秩序，必须及时，紧急处理。2.1.2群体性突发事件的产生原因随着群体性事件逐年增加，群体性事件形成的原因也随着全面深入的改革而变化。它们涵盖了政治，经济，法律，意识形态，道德和管理体系等社会的各个方面。尽管上访者本身是主要原因，但政府职能和基层工作存在的诸多错误，偏差或不足也导致了群体性事件的发生，主要表现在以下几个方面：经济因素。社会转型时期利益格局的重构是触发大规模突发事件的经济因素。在中国的过渡时期，社会总体结构，社会资源结构，社会领域结构，社会组织结构和社会身份结构正在发生重大变化。随着阶层，团体和组织的分化，对不同社会群体和阶级利益的认识将不断被唤醒和加强，利益的分化将不可避免地发生。在社会资源有限的前提下，多元化的利益集团将不可避免地相互竞争和冲突。社会分化的加速将不可避免地对社会成员的思想意识形态结构做出反应。人们的价值观，思维方式和文化保关怀继续多元化。一旦既得利益与改革政策或措施发生冲突，既得利益集团与经理人之间的冲突将会激化和开放。第二,政治因素。一些干部的作风问题是群体性事件的政治原因。近年来，上访等群体性事件增多。随着改革的深入，经济领域内一些复杂的矛盾和问题不可避免地增加了。但是，在很大程度上，存在着部分干部工作作风不踏实、脱离群众、腐化变质的人为因素，导致干群矛盾激化加剧。在实际工作中，一些领导机关和干部具有官僚主义的严重。解决问题的办法很简单，甚至回避问题，躲避群众，造成了群众的不满。除少数组织的领导和经营者外，大多数群体性事件的参与者是群众的临时或偶然组合。相当多的人只是等待观察，并参与事件的早期阶段。随着形势的发展，因对自身利益损害的不满和怨愤成为支持者或参与者，表现出强烈的盲目性和从众性。如果有关部门和领导能够高度重视及时干预，做好细致的思想梳理工作，积极与群众进行对话，倾听他们的意见和要求，寻求和讨论解决方案，解除公众的不满和怨气，使矛盾得到解决，以避免群体突发事件文化因素。改革开放以来，人民文化水平普遍提高，民族政治进程加快，群众参政意愿日益强烈，思想观念发生了深刻变化，他们的价值观已经越来越以自我为中心，他们的政治参与能力相对较低，法制观念淡薄。当群众之间以及上下级之间存在摩擦或者利益纠纷时，会有更多的人想要更快地解决问题，并且发展矛盾，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性突发事件。由此引发的群体性事件频发，规模不断扩大。他们的表现变得越来越激烈。后果和影响也变得越来越严重。这已成为影响社会稳定的突出问题。体制因素。我国社会保障制度的不完善是导致群体性突发事件的制度因素。社会分化和社会变革在社会融合和保障能力下降的情况下，新的融合机制难以一时形成，出现了一个缺乏过渡期。我国现行的社会保障无论是在保障对象、范围还是水平都与客观要求还不适应目前我国的社会保障制度无论是在保障对象、范围还是水平均不适合客观要求。中央政府制定的主要政策在一些地方还没有实施。例如中央政府制定的下岗职工基本生活保障，失业保险和最低生活保障三条保障线，部分地方还没有实现。此外，一些地方基层领导对本地区人民关心的热点难点问题知之甚少，造成本地区应解决问题的困难。一旦人民的利益遭到破坏或侵害，为了寻求国家权威的保护，社会的个别成员将意识到集体行动的重要性，从而产生对抗性群体力量。2.1.3群体性突发事件的分类群体性突发事件的基本类型可以从不同的角度划分。对于来自两大控制心理学群体的群体性紧急事件，有几种分类方法：根据不同的参与者，紧急事件群体可以分为工人群体参与，居民群体参与，农民群体参与和特殊群体参与。根据群体性事件的性质划分，可分为政治性群体性事件和非政治性群体性事件，大多数涉及政治阴谋的政治群体事件，往往与国内外敌对势力相互勾结，故意制造事件颠覆国家政府的名称;或者利用社会矛盾动员群众反对国家。绝大多数群体性事件是由于群众的切身利益受到侵犯和侵害而造成的，没有政治意图，只是表达了他们的利益诉求。根据发生面积，可以将群体性事件分为地方性群体性事件，地区性群体性事件和全国性群体性事件。根据参与人数的多少，群体性事件可以分为小规模群体性事件，群体性事件群体性事件和大规模群体性事件和群众性群发事件。从社会角度来看，它可以从控制和心理层面进行分类。纬度的控制主要集中在群体事件对社会秩序的破坏程度，即是否存在严重和暴力的群体性暴力冲突。心理纬度主要考察参与者在事件中的行为动机，无论是直接表达自己的要求，还是对政府采取行动。根据上述标准，团体紧急事件可以分为四类：一是可控、非对抗性群体性突发事件。大多数这些群体事件发生在不同的群体之间。由于群体之间的冲突或利益冲突，但与政府没有直接的利益冲突。政府只是担任协调员和仲裁者。尽管事件的处理间接反映了政府管理的缺陷，并促使政府改进管理方式，提高执政能力，但事件本身并不针对政府。这类事件不涉及太多团体，因此通常不会导致大规模的群众运动。二是可控、对抗性群体性突发事件。这些群体性事件大多针对政府行为，其目标受众则针对政府监管机构。一些政府管理体系缺陷，管理不到位或管理人员素质低下，存在违法或其他破坏公共利益的行为，公众将矛头直指政府。人们将通过团队行为团结起来，共同打击政府的不当行为。在这种情况下，人们常常通过游行，静坐请愿等方式表达自己的要求，希望引起政府的关注。一般来说，当人们与政府接触时，他们通常会采取合法手段来实施对话。对话的目的是向政府表达他们的意愿，而不是与政府对抗。因此，对于这样的群体性事件，不采取激进行为，政府通常可以有效地控制局面。三是不可控、非对抗性群体性突发事件。这一类群体性突发事件通常是由第一类群体性突发事件转化而来。事件发生的最初并没有针对政府，但大多数都只是不同群体间的利益冲突。但是，随着局势发生变化，如果现场没有得到有效的控制，或者矛盾出现转移，矛头转向政府管理者，或者在现场出现难以预料的变化之后，这类非对抗性群体性突发事件很可能会转化成为不可控、非对抗性群体性突发事件。这类事件的发生通常带有很大的偶然性成分，但是其破坏力不亚于对抗性冲突的破坏力。在不受控制的情况下，个体的情绪通常也会随之失控，在混乱的情况下造成很多意外是难以避免的。四是不可控、对抗性群体性突发事件。这一类群体性事件常常伴随着极端的暴力行为，并且常常带有明显的政治色彩。2.1.4群体性突发事件的危害群体性事件一经发生，必然会带来一定程度的社会危害：第一，扰乱社会秩序，影响政治稳定。大规模的群体性事件中经常伴有集体上访、静坐抗议、游行示威、暴力械斗等事件，同时还伴随着大量人员冲击党政机关、封堵党政机关大口、阻断交通、引发大量围观拍照等等。一旦引发演变成暴力事件，就会造成人身和财产损害及引发大规模的恐慌，造成恶劣的后果。第二，损害政府形象，造成负面舆论。群体性事件处置及时得当，便可得到有效的化解，若放之任之，则会造成另一个极端。一方面参与群体性事件的群众希望能够引起政府机关和社会的关注，通常会选择市委、市政府等党政机关门口前或者选择人流密集的地方采取聚集行动，势必会引发大量围观，影响党政机关正常办公秩序和社会正常秩序，给政府造成不良影响。另一方面公安机关参与其中，一旦与群众发生冲突，被一些别有用意的人录像、拍照，并配上不实的言论在网络上传播，很可能发展成一起难平息的舆论事件，给不明真相的群众造成政府不管百姓、公安机关暴力执法的误解。第三，增加政府成本，造成资源浪费。在预防和处置群体性事件方面，党和政府有责任快速平息并且迅速解决已发生或将要发生的群体性突发事件。群体性事件从形成、发展再到爆发，是一个循序渐进的过程，如果对其不够重视，一个简单的信访事件很可能演变成严重的暴力群体性事件。政府的相关职能部口在工作中，没能重视引起群体性事件的苗头性矛盾产生的原因，没有及时将问题化解，导致问题久拖不决引发严重的群体性事件。这样一来，群体性事件愈演愈烈，将会极易造成人员伤亡和社会财产损失，政府为控制局面所需要的人力物力投入也会成倍的增加。2.2理论基础2.2.1公共危机管理理论“危机”一词来自于希腊语，最早用于医学领域，表示病人游离于生死之间的一种状态，后来形容事件到了非常紧要，需要立刻做出决策的状态。18世纪，“危机”引入政治学，用来标明政府或者政治体制所面临的危急状态。危机管理是上世纪60年底西方企业管理学界兴起的一个名词，随着美国管理学家史蒂文·芬克在1980年底中期《危机管理》一书将“危机管理”界定为:“对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险和不确定性，使组织能够掌握自己的前途的一书。”随着人类社会的进步和发展，各种危机管理的手段和措施逐渐丰富。如20世纪60年代震惊全球的“古巴导弹危机”、70年代的石油危机，正是这样的大社会背景，公共危机理论应运而生。罗伯特·西斯将危机管理引入政治学领域，他认为危机管理是“对危机事前、事中、事后所有方面的管理。”公共危机包括事前管理阶段、实时管理阶段、事后管理阶段。对于公共危机管理的定义，笔者认为:公共危机管理是以政府为危机管理主体，以公共危机为目标，通过预防、预警、防控来防止公共危机的发生，或者通过危机控制、应急管理、危机评估、恢复赔偿等措施来减少危机造成的损失，避免危机升级和扩大，并能有效恢复社会秩序的一整套管理体系。根据危机的爆发原因，可将其划分为自然危机和人为危机。依照危机主体的内在看法也可将其分为一致性危机和矛盾性危机。2.2.2社会冲突理论社会冲突理论是以科塞及达伦多夫为代表，在20世纪60年代后期流行于美国和部分西欧国家的一种理论。它认为社会资源是有限的，而人的欲望是无限的，所以人们就会为了争夺有限的社会资源而进行争斗，社会就成为了一个为争夺资源而形成的竞技场。社会变迁引发社会冲突，社会冲突又反过来推动了社会变迁。由于我国目前正处于社会转型时期，打破了原有的社会阶层，不仅对社会利益进行了调整和重新分配，也让不同社会群体的观念进行了改变。由于利益受损者总是处于弱势地位，因此他们就会采用各种各样的方式及手段进行利益诉求，以求改变现状。当这些弱势群体利益诉求受阻或得不到党委、政府以及社会的及时重视时，他们就会采取极端的手段宣泄他们对政府的不满，向政府施加压力的同时希望政府能重视他们的利益，促使政府政策的改革。关于社会冲突的解决，达伦多夫主张承认社会冲突的客观存在，为其提供表达和协商的机会，让民众的不满得到缓慢的释放，以降低冲突的强烈程度。因此，公安机关在处置群体性事件时，不应采取强行镇压等方式，应采用较为温和的谈判协商的方式，让事件的参与者将不满表达出来，这样才有利于问题的解决，促进社会的稳定发展。2.2.3新公共服务理论公共服务的新理论是关于政府在以公民为中心的公共行政中的作用。该理论将公民置于整个治理体系的中心，强调公民社会和公民意识，强调政府与公民之间的沟通，关注民主与公共利益的服务，赞扬公共服务的精神。这一理论强调，要充分尊重公民的权利和社会的政治参与，更适合现代公共管理的实际需要。第三章公安机关处置群体性突发事件的现状分析3.1M市群体性突发事件的概况M市，位于我国中部，是中国优秀旅游城市、国家历史文化名城、国家园林城市，是一座具有4700多年历史，2500年建城史的历史古都。M市三面环山，黄河第二大支流汾河自北向南流经，是中国北方军事、文化重镇，中国能源、重工业基地之一。M市辖6个市辖区、3个县，代管1个县级市。M市境总面积近7000平方千米，总人口超400万。据统计，M市近年来每年都要发生百起以上的群体性事件。2012年为90多起，2013年近100起，2014年近110起，2015年125起左右，2016年130起左右，2017年135起左右，M市群体性事件的发生起数相对较多也趋于稳定。从M市所发生的群体性事件的情况看，主要有四类比较突出，所占比重较大：（一）改革改制类为适应建立社会主义市场经济体制的要求，国有和集体企业陆续进行了改制，通过向外商、民企出售，管理层收购，员工持股等木同方式实现了产权制度改革，在建立产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度方面收到了积极成效。但一些职工也反映，由于一些领域、一些地方改革改制不规范，存在国有资产流失、职工身份置换不彻底、福利待遇欠账较多等问题，有的至今仍拖欠职工社会保险、医疗补贴、安置费和补偿金。尤其是一些特大型国有企业相继发生大规模群体性上访事件，主要诉求是要求回厂继续上班或办理正式退休手续，享受退休待遇，以及有几个大煤矿累计拖欠职工工资达五六亿元。特别是每当政府出台一项有关社会保障、工资待遇的新政策时，往往会引起改制企业下岗职工的攀比心理，有的到政府部门上访，要求查处当初改制时存在的所谓暗箱操作、改制不规范等腐败行为，并以各种借口要求得到经济利益补偿，聚集维权事件大量发生。（二）征地拆迁类由于M市近年来大力推进城市建设，致使农村土地被征用和原住民的拆迁及利益补偿问题突出，所引发大规模群体性事件比例逐年升高，个别地方还发生了个人极端事件。特别是2009年来，全国有20多个省市出台了撤并村庄的规划和政策，要求农民“进城上楼”，以宅基地换取市民权和杜会保障，致使暴力拆迁、干群冲突、农民与地方政府的矛盾尖锐化，进而群体性事件频发。大量事实表明征地拆迁作为农村土地增值收益的再分配过程，这个过程必然会出现农村阶层间的互动与博弈，近年来与征地拆迁相关的大规模群体性事件，凸显了征地拆迁中村民与“村官”的矛盾。例如村民在市政府前下跪请愿事件，镇村民集会抗议事件，村民在市政府前示威事件等，这些事件的起因都是村民抗议村干部私卖土地及侵吞卖地款。（三）非法集资类近年来，M市非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型经济犯罪案件呈多发态势，且显现出发案地由经济发达地区向欠发达地区蔓延、犯罪领域由传统领域向非传统领域延伸、犯罪模式由单一种类犯罪演变成多个种类犯罪融合等特点，整个M市的社会治安稳定受到一定程度的影响。随着互联网技术的发展，互联网金融业快速发展，在降低交易成本、激活民间投资等方面发挥了一定作用，但也带来了较大风险。有的不法分子利用网W贷、网上理财等名义，以高息回报为诱饵，大肆进行非法集资等违法犯罪活动，涉及人数多、金额大，引发许多不稳定事端。近年来，金融投资类案件开始集中出现，其中私募股权投资基金类、P2P网贷类、投资理财类案件呈爆发态势，如泛亚、“e租宝”等案件，造成大批投资人员的巨额财产损失，进而形成规模性聚集上访。（四）情绪宣泄类在M市发生的群体性事件中，有一类特殊的群体性事件，​一件普通交通事故，一起简单刑事案件，甚至于一句为壮胆而胡编乱造的谎言都可能酿成一场集体无意识的非理性发泄。众多参与者与事态本身无关，既没有直接的利益诉求，也不追求崇高的价值理念，而是因曾经遭受过不公平待遇，长期积累下出现不满情绪，感觉自己是显在或潜在被权力迫害者，于是借机表达发泄不满情绪，使得小的矛盾纠纷引发大规模冲突，个案演变为群体性事件。在此类事件中，大众的负面情绪的产生与谣言有着直接的对应关系，情绪来自于谣言，谣言又因为情绪而迅速扩散。当大众有足够想象的时候，由于信息不对称，很容易形成全社会的共鸣，在情绪的渲染下，一些对社会不满的人会由网上行动转化为现实行动，以发泄心中的愤恨。而这种对社会、政府和现实不满的心态可能比群体性事件本身更可怕。3.2M市群体性突发事件的特点近年来，M市始终把积极预防和妥善处置群体性事件作为维护社会稳定、构建和谐社会的工作重点，及时妥善地处置了所发生的群体性事件，就近几年M市发生的群体性事件来看，主要有以下特点：（一）涉及领域广泛，参与人员多为弱势群体。这些年随着M市城镇化、工业化的推进，城郊结合部由于地理位置的特殊性，因各种利益冲突导致的社会纠纷层出不穷，该地区往往成为群体性事件的高发地。M市发生的群体性事件的主要参与者总体上系社会性弱势群体。其中，劳资纠纷引发的事件主体普遍为教育程度相对较低、技术含量相对较低的个人、外来务工人员或者当地农民构成，征地迁纠纷引发的事件主体主要是农民和普通市民，经济纠纷引发的事件主体既有早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工，也有包括合资企业、民营企业在内的多种所有制类型的普通员工和部分管理人员。相对而言，他们往往处于社会的下层乃至最底层。总体而言，他们掌握的资源很少，表达和追求自己利益的能力较低。面对强势群体，他们人数众多但利益诉求的声音比较微弱，其对利益的表达不仅很难影响公共政策，也很难引起相关部门的重视与回应，甚至很难让其利益直接相对方足够重视。​因而在涉及他们的利益纷争出现的时候，往往要靠上级高层领导和大众媒体来为他们主持公道。（二）过激行为增多，矛盾对抗加剧。从总体上来看，M市群体性事件大多是通过对话进行沟通，都以处理问题当作关键目标的和平形式，参加者也不愿意惹是生非，制造混乱，他们仅是希望经过一些形式获取有关单位的关注与社会舆论的重视，来推进问题的成功处理，此形式像上访、集体静坐、游行是示威与集体罢工等等。但近几年来也出现了明显的过激化倾向，有些事件的参与者抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的错误心态，越来越多地采取了暴力危害执法者、围堵党政机构、示威游行、损坏公共财产、烧毁商店与车辆等过激行为，甚至采取违法手段，向政府和有关部门施压。暴力性质的群体事件将会扰乱社会秩序，甚至导致大型的社会混乱，解决难度很大，要投入比处理和平的形式更加高的成本与付出。所以，最好实行民主与法制的形式、劝说教育的形式与疏导缓和的形式，阻止事情扩散，将群体事件在本地、底层与始发时期得到消除。（三）数量增加，规模扩大。据统计，群体性事件发生的频率在日益加快，数量在平稳增加，参与人数越来越多，规模不断扩大，发展态势总体上升，这表明当前己经进入了群体性事件的多发期，意味着社会矛盾加剧，社会风险因素增多，社会安全形势复杂严峻。（四）组织严密，处置难度加大。近年来，M市群体性事件多经过缜密的组织策划后发起的。与之前的群体事件进行比较，会发现经过组织之后的群体事件的目的更加清晰，行为更加一致，很难由内部进行突破，很难彻底解决，而一旦处理不当，极易激化矛盾，造成事态扩大。因为群体性事件一般都具有扩展性、演化性，极易引起他人的心理共鸣，从而使参与人数越来越多，事件的规模越来越大，甚至使局部问题全局化，非对抗性矛盾对抗性化。此外，重复、越级、跨地区事件不断。3.3M市公安机关处置群体性突发事件遵循的原则第一，快速控制原则。首先，应该监控群体事件的范围，让参加与旁观人员的数量不再进一步变多。群体事件中参加人员的数目越小，旁观人员的数量越小，更有助于尽快查处事情的事情，找到关键冲突与显著问题，更有助于用最低的代价处理冲突与问题，尽快平息事端，除去变动的要素，尽快恢复社会稳定。其次，应该监控群体事件的层级，阻止事件的损害进一步升级。不可以由于要突出民众请求的合理性从而仍任凭这些民众的不法行为，应该大胆使用果断方法，阻止不法行为的延伸与升级，进而导致群体事件危机的扩展。也不可以只是要突出慎重，而不根据真实状况只是担忧冲突激化，应该在冲突已经开始激化、事件危机出现增大征兆的时候就果断使用必须的强制手段，防止事态出现恶化。第二，疏导教育的原则。在绝大多数群体性事件中，占据主导地位的仍然是人民内部矛盾，所以，当我们处理群体事件的时候，必须要谨慎使用警力、警械与强制手段，防止在依靠劝说则可以处理问题的状况下就擅自使用警力强制性制服，防止在不紧急与不必要的状况下轻易的采用警械与强制手段，防止于事发当地轻易抓人或用抓人来威胁，在原则上我们需要用理去服人，并非用力去服人，用理去服人才会让民众心服口服，用力去服人仅可以短时间内制服，给社会安定留下隐患。对一些小规模，民众的要求有理或大概有理，使用的手段温和且没有越轨和不法活动的群体事件，就不需要动用警力。对一些小规模而且民众的要求有理或者几乎有理不过民众的情绪不稳定，也许会发生不法行为或已发生不是很严重的不法活动的群体事件，需要动用一定的武力，维持好事发地的秩序。对于一些大规模、已或者也许会干扰社会秩序的群体事件，无论民众的要求是不是有理，均应该动用优势警力去控制住现场，需要的时候能够对一些组织人与进行不法行为的或者也许会进行不法行为的人员使用合适的强制性手段，不过对于很多民众仍是主要用劝导，组织若干在民众内有一定程度的影响力与权威性的名人，对民众推广党与政府的相关政策与措施，指导民众是非分明，分明利害，逐渐辨清聚众惹事的严重后果进而主动离去。坚持疏导教育的原则，能够使我们尽可能地争取和团结大多数群众，较好地消除与群众之间的隔阂、对立，防止激化矛盾，避免了因处置不当而引发大规模的群体性事件。第三，依法处置的原则。我国是社会主义法治国家，处置群体性事件的必须要依据国家的法律法规。坚持依法处置原则，是依法治国方略在政府管理工作中的具体体现，也是政府在管理和处置各项事务时必须遵循的基本原则。在群体性事件中，群众行为往往既有合法的一面，也有违法甚至犯罪的一面，因此，在依法处置群体性事件时，要准确把握法律，灵活运用法律，自觉地依照相关法律、法规和政策办事，针对不同的情况采取不同的应对方案。民警要将严格执法与热情服务结合起来，在执法活动中体现出人文关怀；如果部分群众对其产生误解或偏见，甚出言不逊、大打出手，公安民警一方面要注意加强自我保护，另一方面也要忍辱负重，保持克制态度，坚决服从指挥机关的统一指挥，切不可意气用事，授人以柄。当处理群体事件的时候，应该组织若干了解法律与相关措施的人员进入至民众之中，对民众推广我国的法律与相关的措施。应该让广大民众熟悉我国的法律与相关措施的详细内容与要求，让他们自主了解到什么属于合法的，什么属于违法的，什么事情能够做，什么事情不能够去做，什么形式与措施为准许的，什么为不准许的。对于民众指出的相关法律与策略上的问题，负责推广的人员必须要热心的解释与引导，提高民众的法律与策略观念。处置人员通过运用录音、拍照、录像等各种有效手段掌握大量的可靠证据，为现场、事后依法处理相关责任人员提供必要证据支持。对于造成损害和影响的行为，要对违法人依法进行相应的处罚；对群体性事件中兴风作浪的敌对分子或进行打砸抢烧的违法犯罪分子，必须依法予以严惩。依法处置可以起到警示组织者、处罚违法者、打击犯罪者的功效，能够有效地教育群众，制止或减少类似群体性事件的再次发生，维护社会的和谐稳定。3.4M市公安机关处置群体性突发事件的现状在群体性事件发生后，根据“发现要早、化解要快、处置妥当、防止蔓延”的方针，M市公安局迅速建立现场应急指挥组，靠前指挥，及时解决突发问题。成立以一名副局长任组长、特警支队支队长为副组长，联合各区公安(分)局和市局指挥部、督查、国保、治安、法制、网安、公交、机动侦查、人口、交管、内保，武警总队等有关部门为成员单位的工作领导小组。工作小组主要负责：做好事件处置前的工作部署，下达现场处置指令；具体组织实施现场处置工作，根据现场情况正确指挥有关部门，和公安、武警进行处置，协调和落实现场处置中的具体事宜；组织机动力量及装备物资，做好应急和支援的行动准备，负责组织对人、财、物和涉密档案等及时采取抢救、保护、转移、疏散和撤离等有效措施；全面掌控事态发生、发展的全过程及相关情况，及时向上级指挥机构报告，作出具体处置意见，为决策提供依据；组织现场善后处理，安排处置力量有序撤出，并组织好现场清理和保护，负责现场处置工作全过程的总结和报告。情报先行，及时化解矛盾。M市各级公安机关通过以下几个渠道对影响社会稳定各类社情民意进行收集，按照快速、准确、灵活的基本准则，增强维稳工作的主动性:一是建立信息联络员制度，在重点单位、重点部门、重点企事业单位设立至少一名可靠的信息联络员，一旦发现苗头，在第一时间向上级主管部门汇报，以便尽早将苗头平息在萌芽状态;二是是通过社区内负责社情民意收集的治安耳目、治保积极分子工作，第一时间掌握引发群体性事件的线索;三是密切联系信访局、人大、政法委、纪检委等有关职能部门，将收集到的维稳信息进行综合研判，与相关部门通力合作，并共享研判结果提高处置成功率。第二，认真履职，走好群众路线。M市公安局高度重视群体性事件矛盾纠纷的平息工作，工作中要密切联系群众，要重视基层派出所在矛盾化解工作的重要地位，它作为公安机关最基层的单位，对于化解矛盾纠纷有着不可估量的作用。公安机关职能部门在日常摸排的过程中，一旦发生预警苗头，首先做好相关法律法规的宣讲工作，其次是积极妥善的进行矛盾纠纷化解，并且上报上级管理部门，通过认真走群众路线，一是可以就地化解矛盾，二是为日后群体性事件的处置做好超前准备。第三，协同作战，确保快速处置。公安机关是群体性事件处置中不可或缺部门，同时也离不开其他政府部门的通力合作，如若发生暴力扰乱秩序事件，做好相关稳控工作，保证人民群众的合法权益以及社会的长治久安，短时间内协调相关部门和涉事单位，快速进入解决程序。如M市区内某些小区取暖期内供暖温度不达标问题，小区内组织住户先后多次到市委、市政府门前群体上访，M市公安机关作为首先赶到现场接待处置单位，一方面宣讲相关法律法规，做好现场秩序维护工作，一方面处置群体性事件的相关领导主动帮助联系信访局、房产局等相关职能部门，在很短时间内，相关责任部门领导及时赶到现场，并积极组织召开相关部门协调会，市内供暖现状得以改善，该事件很快得到了平息。第四，抓住重点，处置挑头人员。群体性事件中的挑头人员、骨干分子对于事件的处置意义重大，这些人平时内心存在不满情绪，一旦参加到群体事件中个体责任感就无法保持平衡，甚至变成对党和政府的抵触心理，借助群体性事件唆使不明真相的群众完成他的违法犯罪的目的。通过民警的观察，锁定挑头人员，根据情况进行贴身盯控、语言敲打和固定取证甚至打击处理，并对其进行强制措施，对其他人员是一种震慑，事态就很容易得到控制。3.5M市公安机关处置群体性突发事件的典型案例3.5.1案例基本情况2013年5月3日,安徽籍女青年袁某在京温商城坠楼身亡。经M市公安局迅速开展工作，查明袁某排除被侵害，系自主高坠死亡，依法将查证结果通报死者家属，并提供相关视频资料。袁某家人因对京温商城善后处置不满,利用互联网大量散布袁某“被保安先奸后杀”等大量谣言，煽动同乡帮助向商城“讨说法”，导致谣言在网上持续发酵，迅速蔓延。导致5月8日上午10时许，一些不明真相群众在京温商城门口大量聚集,高打“父亲病重无主持,女儿惨死”等内容的横幅,大量抛撒“含冤而死”等内容传单，以及煽动呼喊口号以此来制造影响并发生堵塞交通的违法行为。M市公安机关迅速开展工作恢复现场秩序，并对在网上造谣煽动及现场扰乱秩序的违法犯罪行为开展侦查。经公安机关调查,犯罪嫌疑人彭某（系死者袁某男友,网店经营者）利用互联网串联煽动、捏造事实、，煽动组织聚集滋事，扩大事端，扰乱社会秩序。彭某等13名犯罪嫌疑人对各自违法犯罪行为供认不讳,现分别因涉嫌聚众扰乱公共场所秩序罪、寻衅滋事罪,经检察机关批准,被依法执行逮捕。3.5.2现场处置成功经验(一)整体反应快速，听从现场统一指挥“京温”事件发生后，市公安局迅速启动响应机制，整体联动、就近派警，短时间内，火速调集警力赶赴现场，同时命令其它备勤力量集结待命，随时听候指挥。市局副局长领导带领治安总队、法制总队、网安总队、特警总队、内保、交管、消防局、武警M总队以及、八城区和直属分局负责人第一时间到达现场，成立现场处置指挥部，迅速开展处置工作，集结警力到位后，迅速对现场实施隔离、封控、劝散等处置措施，为及时控制事态规模、减少人员伤亡和财产损失起到了至关重要的作用。(二)依托便衣民警进行跟踪控制取证，及时锁定重点人将全部便衣警力，划分为三个梯队，进行梯次投入，要求每三名便衣警力为一工作小组，融入到人群中开展正面引导、贴靠跟控、秘密取证等工作，尤其是对现场故意煽动者以及存在辱骂执勤民警、向民警扔矿泉水瓶、砸书包等过激行为者进行持续不间断的秘密取证，固定其犯罪证据，为后期工作提供强有力的支持。同时根据“为专案打击工作服务，为现场处置工作服务，为重点人员管控服务”的指导思想，将现场工作了解到的情报信息和重点人员情况第一时间流转至情报、网安等职能部门，积极沟通对接，确保实现情况互通，信息共享。(三)密切配合做好善后工作公安机关在处置完群体性事件之后，马上恢复正常的社会秩序，并做好监控防止群众的再次集结，预防群体性事件的再次发生。公安机关要在此时做好收尾和清理工作，对于在事件中所抓获的不法分子，按其行为的违法程度进行相关的处理。对违反治安法规的人员按《治安管理处罚规定》给予了相应处罚；对于违反刑法规定的人员依法追究其刑事责任；对于那些态度良好且没有严重过错者，在进行批评教育后给予了放行。第四章公安机关处置群体性突发事件的困境及成因公安机关作为我国维护社会稳定，维持社会秩序，保障人民生命财产安全的主要机构，也是处置群体性事件的重要力量。现阶段，我国各级公安机关都是在各级党委及政府的指导下，以本部门为核心，协同武警等相关单位处置群体性事件。但是，在我国近些年来发生的诸多群体性事件中，虽然最后公安机关大多都能配合当地各级党委、政府部门妥善处置，但是也暴露出了一些公安机关在处置群体性事件过程中的困境与问题。4．1法律法规不完善党和政府高度重视运用法治手段处置群体性突发事件，特别是针对大规模群体性突发事件，尽管在《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》等法律法规以及一些部门规章和司法解释都日趋完善，但规定中仍然多为禁止性、义务性、原则性的内容，缺乏授权性、可行性、操作性的规定，各级政府在应对各类群体性突发事件时，没有统一的操作准则，究竟由谁来作为处置的主体，哪些部门参与协助处理，各部门的权限如何、职责如何划分，何时该调动警力，公安、武警在与群众发生正面冲突过程中，如何慎用警力，该先警告还是视情况而言，这些都还只是学者们尚在探索的，并未有统一标准，尚未正式成文作为统一的法律、法规来进行实际操作，这就给实际工作带来了不少的难度和挑战，往往是在考验各级执政官员的执政能力和执政理念，造成各区在应对群体性突发事件时实际个案处理不一，五花八门，难以维持政府的公信力和权威感。同时，在事件发展过程中如何保障公众的个人合法权益，如何不侵犯公民的合法权益这些都缺乏实际可操作的相关规定。同时，在中央以及各级地方党委政府制定的有关群体性事件的政策性文件中，对征地拆迁、环境保护、劳资纠纷等易引发群体性事件的普遍突出问题，缺少分类解决问题的具体办法和现场处置的分类操作流程。在绝大多数大规模群体性事件中，老百姓既不诉诸法律，也不信任基层党委政府，而是想方设法通过非法集访、示威或其他途径得到上级领导的重视，并依靠上级党委政府行为，助长了个别群众投机取巧的心理预期，结果导致越维越不稳，刺激了群体性事件的发生。第一，法律法规不完善，无法保证公安机关在群体性事件的现场处置中严格执法。我国法律明确规定，“警察职权最重要的特征就是职权法定，职权法定这一特征使得人民警察在维护社会稳定过程中所担负的任意事项和所使用的任意措施都必须有国家法律的统一授权”。但是，在我国目前的法律体系里，没有一部法律法规对公安机关在群体性事件的现场处置中如何正确执法有明确规定。法律法规的不明确导致公安机关在处置过程中处于两难境地：处置怕过当，谨慎怕不作为。由于法律法规都未明确公安机关在群体性事件现场处置中的任务，对哪些该管、哪些不该管并未做出明确的规定，例如，在群体性事件的不同阶段，警察如何做、怎么做，出现了问题谁来承担责任都没有明晰的规定。只有在法律法规上做出明确的规定，才能在实际工作中给予公安机关有法可依、有据可循，也才能更好地发挥公安机关在群体性事件现场处置中的重要作用。第二，缺乏明确规定，无法保证公安机关在群体性事件现场处置中准确执法。《人民警察法》《公安机关处置群体性事件规定》都规定了公安机关可依法实施行政强制措施，以及依法使用警械和武器，赋予了公安机关在处置群体性事件时的自由裁量权。例如，《公安机关处置群体性事件规定》第3条第4款规定“慎用警力、慎用强制措施、慎用武器警械。”该条规定强调“三个慎用”，以防激化矛盾。但是，由于该规定权力宽泛，让警察在具体工作中无所适从，一旦处置不当，因缺乏法律程序的具体规定，很容易由民警来担负责任。另外，群体性突发事件在我国己成为多发的事件，群体性突发事件往往政策性强、原因复杂、涉及面广、处置难度非常大。哪些群体性事件需要怎样处置、需要动用什么级别的武力控制，以及在什么情况下可以使用、如何使用警棍、盾牌、胡椒喷剂、高压喷水枪、次高音喇叭、布袋弹等非杀伤性警械等问题缺乏明确规定，导致民警在现场处置时心理压力较大，较难做出抉择，做出抉择后也面临着责任和安全风险。只有在法律法规中明确并细化公安机关在处置群体性事件时的执法职责、执法权限、武力使用的级别、具体如何使用等，才能使公安机关依法、及时、果断地进行现场处置在违法行为，甚至暴力行为发生时，公安机关才敢于依法采取相应措施控制局势，使得现场人群的行为及时受到控制，减少非理性行为发生。4.2角色定位和职权职责不明确近些年来在我国爆发的群体性事件中，绝大多数的群体性事件都是因民众的合法权益受到权力和资本的侵害并缺乏维权的渠道而引起。在这类以维护自身的合法权益尤其是直接经济利益为诉求的维权类群体性事件中，主要的参与者是社会底层民众，他们一般都是在社会生活中拥有政治、经济、法律资源较少，缺少话语权的社会弱势群体。他们发动群体性事件也大多数是因为自己的合法权益受到侵害，而现有的体制内能够用来维护自己合法权益的渠道并不畅通或者效果低微，才会转而采取群体性事件这样的体制外非法方式来维护自己的合法权益。这往往也是民众发动群体性事件的利益逻辑所在，即“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决。”无论是从统计数据还是从主观感知来看，我国都处于社会快速发展与矛盾集中爆发并存的历史时期。群体性事件作为社会矛盾的一种重要表现形式，从各级政府部门及其官员在我国近些年来爆发的群体性事件中的反应和处置情况来看，在各级政府部门中还没有能够建立起有效的维护社会秩序稳定、化解利益矛盾的工作机制。由于我国经历了漫长的封建专制社会，建国后又经历了一段较长时间的高度集中的计划经济体制，所以政府在社会生活中往往处于中心地位，具有绝对的权威。又由于我国各级政府部门中实行领导人负责制，各级政府官员由上级领导任命。所以政府部门的权力往往高度集中于少数领导人手中。这些领导人受到的权力制约和来自民众的监督较少，因此就会出现政府官员对上级领导唯命是从而漠视民众的情况。这就必然会导致有些政府官员对于民众的利益漠不关心，他们并不愿意了解民众的利益诉求，不愿意接触民众，对民众反映的问题互相推诿、拖延不决。有些政府官员甚至利用手中掌握的公权力和公共资源来侵害民众的合法利益。当前我国有些政府部门及其官员对群体性事件缺乏足够的重视和了解，一旦群体性事件爆发，他们往往会显得惊慌失措，如临大敌。为了达到这些目的，有些地方政府部门及其官员宁愿限制甚至是牺牲部分民众的合法权益。在我国现行的政治体制下，政府的这种价值观念就必然会影响到公安机关。在这样的观念影响之下，当公安机关遇到群体性事件时，在处置的初期阶段就必然会出现对民众合法利益的忽视和保护不力，对民众的处置出现不公正、有失偏颇的情况。当前我国许多群体性事件并不是因为公安机关而引发，但是公安机关作为维护社会稳定的基本力量又必须参与到处置群体性事件的过程之中。公安机关作为国家专政工具之一，在处置群体性事件的过程中本应起到保护公民的合法权益以及保障公共安全的作用。但是在处置群体性事件的实际操作过程中公安机关却不得不受限于各级地方党委和政府部门的指挥和行政命令而在处置群体性事件的初期对待参与群体性事件的民众不够公平公正，这又必然会加深民众与公安机关之间的矛盾，极其容易导致群体性事件的规模扩大升级。公安机关往往处于处置群体性事件的前沿地带，往往是与群体性事件的参与民众直接对峙，因此很容易成为民众表达心中诉求，发泄不满的直接对象。4.3情报信息预警工作不到位尽管近年来各级党委政府和公安机关在健全情报信息机制花了很大力气、下了很多功夫，情报信息水平得到很大的提升，但由于当前大规模群体性事件存在突发性、爆发性强的特点，在预防处置工作中仍然存在情报信息预警不适应的问题。近年来发生的大规模群体性事件都存在因预警不及时、不准确、对后果严重性重视不够导致事态扩大的问题。2007年某地曾发生一起垃圾焚烧发电引发的大规模群体性事件。当地建设了一垃圾焚烧发电厂，当地居民曾就三百米防护距离过近问题向当地党委政府反映，当地党委政府多次协调，要求企业解决好这个问题。当地群众还诉诸法院，但是法院根据法律相关规定没有受理此案。企业出于经济利益，在未与地方党委政府、公安机关等事先沟通的情况下，自行进行点火调试试运行，产生异味气体，群众由于不知晓实情引起恐慌，自发串联组织群体抵制项目上马，从而引发了大规模群体性突发事件。需要指出的是，一些大规模群体性突发事件挑头策划人员事前暗中串联，手段更趋隐秘，增加了发现稳控难度；一些基层组织面对流动性日益加快的人口管理工作，存在畏难心理，工作难以“沉下去”、情报难以“摸上来”；一些本该认真进行社会稳定风险评估的重大项目，为尽快上马实施，工作中存在听取民意不充分、评估风险走过场的问题；少数基层干部出于自身利益考惑工作中故意瞒报、漏报重要情报信息。上述因素都有可能导致情报信息工作不到位、预警不及时。对于公安机关来说，有些公安机关及其民警对于群体性突发事件缺乏必要的重视，对于能够引发群体突发性事件的事件和信息的敏感性不够，有很多群体性事件从酝酿到爆发都有较长的一段准备时间，在爆发之前都有明显的迹象可循，但是由于工作中的疏忽就导致了群体性事件的爆发。参与处置群体性突发事件的公安民警在处置群体性突发事件方面，只是片面地将群体性突发事件认为是一种释放不满情绪的表现，在一定程度上起到了缓解社会冲突与矛盾的作用。但却并没有认识到，一些群体性突发事件由于连锁反应的影响，其发展规模往往会由小到大，人员数量不断增多，从而诱发和扩大聚积着的社会张力。与此同时，由于公安民警自身存在的警惕性不高、麻痹大意以及决策失误等问题，使得群体性突发事件不断被激化，造成社会局部骚动，从而危害到社会的安定团结。尤其是在大量群体性事件发生的情况下，将会加重社会的不稳定，甚至是形成连锁效应，从而引发更大的社会危机。之所以会导致群体性突发事件的影响加重，这是对情报预警缺乏正确认知的主要表现，也是公安机关存在的问题表现。此外，公安机关在情报预警方面的认识也非常片面，首先，将情报预警只是简单地看作应付上级领导、上级机关检查的普通文件，重视度不够。而在执行人员在实际的处置群体性突发事件方面，由于未能获得相应的培训，对情报预警的相关知识不够了解，在执行过程中，难以有效地执行，甚至是存在逆反心理。其次，在发挥情报预警在处置群体性突发事件的作用方而，公安机关对于情报预警的重要性认识不够，过多地依赖以往的处置经验，而未能很好地将情报预警运用到群体性突发事件当中，使得群体性突发事件的处置缺乏相应的提前预警工作指引。第三，未能很好地关注情报预警在处置突发事件各个环节中的处置方式。在处置群体性突发事件过程中，开展情报预警并不只是局限在某一个环节，而体现在多个方而，包括预警、准备、处置以及恢复。而在开展情报预警方而，公安机关并没有很好地对群体性突发事件做出相应的预警分析，也未能很好将情报预警工作运用到善后工作当中，使得公安机关在处置群体性突发事件方面，缺乏正确认知，过多地处在被动应对的地位。4.4整体处置能力不强一、处置工作缺乏主动。少数基层工作人员不愿意处理群众所反映的诉求，将问题直接抛给处于群体性事件第一现场的公安机关，公安机关主要职能是维护和控制现场秩序，公安机关对群体性事件的受害利益应该归哪个部门负责没有明确的规定，导致处置过程懈怠，使原本简单的问题复杂化。当党委、政府要求公安机关对群体性事件进行接谈时，又没有给予一定的权限，导致群体性事件不能按照约定得到处理，再次卷土重来时，矛盾往往会转移到公安机关身上，甚至可能会引发更激烈的后果，此时再要求公安机关迅速平息该群体性事件，只能会造成警民矛盾激化，政府威信缺失。二，难以把握执法尺度。一是缺乏相应的法律支撑，使得公安机关处置起来缩手缩脚;二是参与处置的人民警察缺乏相应的处置经验，没有事前经过严格培训，不知道如何处置才叫妥善;三是处置现场突发情况频发，有人受伤、发病晕倒、甚至孕妇小孩参与其中，预案不能生搬硬套，要灵活处置;四是不能一味的等待上级指令，防止因贻误战机，造成公安机关不履行职务行为的谣言。三，执法不严导致处置不公。依法行政是新时期政府危机管理中必须正确对待的准则，公安机关一定要认清形势，公平、公正执法。执法不严体现在处置群体性事件过程中，公安民警没有端正执法理念，不能准确理解党委、政府的决策，不能协调好公正执法的职务行为与维护社会长治久安之间的关系，执法手段单一、机械。这样只能导致当群众利益受到损害时，不能深入了解群众的需求，不注意变通执法方式，不去帮助协调联络相关信访部门，简单粗暴的采取强制措施，结果不但没有达到预期目的，反而引发警民矛盾加深，致使群体性事件的矛盾转移和扩大。同时，少数民警不能牢固树立科学的世界观，工作中缺少使命感与责任感，办案不能秉公执法，存在私心，在某些方面受到利益的驱使就会存在执法不文明、不公平的情况，有损警察形象。四，“三个慎用”界限把握不准。三个慎用即慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，这些纲领性的要求在操作过程中是很难把握准确的，在处置过程中，往往找不到慎用与不慎用的明确界限，公安机关会由于过分担心自身职务行为所面临的风险，不愿意承担处置不当带来的影响，常常感到在处置过程中缩手缩脚。4.5舆论引导控制力偏弱从预防和处置大规模群体性事件角度来看，舆情可以分为实体舆情和网络舆情。实体舆情是在特定群体中传播所体现出来的看法、意见、要求和态度，并往往形成一定的舆情场，其载体大部为口口相传的声音。网络舆情是以网络为载体，以事件为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达，传播与互动，以及后续影响力的集合。需要指出的是，这两种舆情不但相互交织，而且互为影响，在大规模群体性突发实践中，这些舆情从各自角度与实体活动相互作用，相互影响，不但是事件产生的重要诱因，有时也是事件扩大的关键因素，预防和处置大规模群体性事件，应当把舆情导控作为重要内容。新媒体时代，其核心是“信息呈现方式表现出区别于‘旧’媒体的全覆盖、全天候、全方位和全互动的特征”。政府对媒体的掌控逐渐弱化，以往的政府全面控制舆论导向的方式己经难以为继。多方位的信息来源以及多维度的信息传播方式使得各种信息传播地极为迅速。一方面媒体的很多信息来源于政府，另一方面又对政府起到监督的作用，两者本来应该营造一种“双赢”的局面。但是在实际生活中，政府对于与媒体的关系问题，总是存在误解。这就要求政府人员积极与媒体进行沟通，同时要也推动了政务的公开化和透明化。公安机关在面对群体性事件时，依然存在与媒体沟通不足、各种信息透明度不高的问题。另外很多党政机关人员和公安机关人员都缺乏与媒体打交道的经验和技巧，又缺乏在群体性事件中专业的发言人，这样就使得他们在面对媒体时，显得生疏仓促，与媒体合作不好。发生群体性事件时，为了维护政府形象和避免事情闹大，党委政府往往要求公安机关采取否认或者沉默的态度，公安机关也采取封锁消息的做法，企图对媒体和公众掩盖消息。他们害怕信息的公开会引来群众的恐慌和社会广泛的关注，也害怕为此担责。而下级向上级汇报情况的时候，也因为害怕影响仕途等，不能完全公开信息，有时候会拖到事件扩大确实无法解决了再汇报，如此被动的行为将使群体性事件失去最好的解决时机。在新媒体时代，如果不及时公开正确有效的信息，那么大部分的信息通道将会被不正确的、虚假的信息所占据，失实和负面的信息就会充斥网络，并使得舆论导向偏离正确的轨道。第五章提升公安机关处置群体性突发事件的建议5.1建立健全相关法律法规要把社会矛盾的解决纳入法治化轨道，用法律手段解决各种社会矛盾和冲突。当前绝大多数的群体性事件属于人民内部矛盾，这些矛盾只有在法制的框架内，纳入法律的轨道才能得到合理而有效的解决。公众在表达各种诉求，维护权益的过程中，任何违反法律、法规的行为都必将使矛盾的性质发生变化，都不应当迁就和放纵，必须依法采取果断措施，树立法律的权威，维护社会秩序。各级政府只有充分运用法律手段，才能化解、疏导、处理各类社会矛盾和冲突，为群体性突发事件提供规范的、稳定的、有力的法律依据和手段，由个案方式转变为规则处理，创造一个公正、平等竞争的市场环境和社会环境。从目前的实际来看，是迫切需要出台一部应对群体性突发事件的相关法律、法规，规范各级地方政府处理这类冲突的行为和准则。国家和各级地方权力机关应该加强立法研究，抓紧制定专门规范群体性事件处置工作的法律法规，把目前中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》及公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等规范性文件进行归纳，通过立法程序上升为国家法律法规，就群体性突发事件的范围、处置的工作原则、组织领导、职责分工、现场处置、后续工作及责任追究等作出明确规定。对预防和处置群体性突发事件的目标任务、主体、基本原则、工作机制及工作方式等方面工作以法规形式加以规范，从而解决当前在处置过程中面临的系列问题，如，处置过程中决策权和执行权相分离，实际防范群体性突发事件措施与政策或法律相冲突等问题，如何依法行政，充分维护公民合法权益等问题。通过制定专门的应对群体性突发事件的行政法规，从而规范执法者的执法行为，最大限度的维护公民合法权益，进而使我国应对群体性突发事件逐步走向法制化。对于公安机关来说，完备的法律法规体系，是公安机关及其他相关部门处置群体性事件的根本依据。如果没有完善的法律法规作为后盾，无疑加大了群体性事件处置的难度，在处置的过程中难免会因为无法可依而出现诸多漏洞，甚至出现行为非法的现象。在当前我国不断加强法制化建设的要求下，必须在相关法律中明确公安机关的角色、地位、作用和功能，同时要明确在群体性事件现场处置中，加强执法规范化，在不同阶段公安机关应该履行的职责以及使用的武力级别都应有详细的规定，哪些是由政府部门处理的，哪些是由公安部门处理的，谁的问题谁负责，奖罚制度分明，依法执法，依法办事，这样既保护了警察的执法积极性，又规定了警察执法的权限，有利于公安机关在处置群体性事件现场执法时的合法化、规范化。在健全法律法规的同时，公安机关作为执法机关，在处置群体性事件也必须做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，进一步加强法律意识、执法理念、规范意识，即公安机关的职责是由国家法律和法规所确认的，公安机关及其人民警察必须依法履行职责，如不履行职责或滥用职权，将受到纪律乃至法律的追究。5.2明确角色定位及职责分工5.2.1明确角色定位近年来，公安机关在应对大规模群体性事件过程中，从组织体系、工作机制到警力配备、技术装备，再到技战术的提炼、演练和现场运用，普遍积累了丰富的经验。这对有效控制事态、避免事件现场人财物受侵害而言无疑是极为重要、必要的。但是由于大规模群体性突发事件的复杂性，公安机关在处置中既不能激化矛盾，又不能贻误战机，再加上在大规模群体性事件的发生发展过程中，公安机关的角色扮演并不能完全自主，有时至法律和政策也要在政府的主导下有所让步，公安机关的角色定位存在着角色不清、角色冲突和角色中断的情况。与此同时，在当前我国各级政府中，一旦出现群体性事件，有些政府领导人首先想到的不是通过相关政府部门与民众进行沟通，倾听民众诉求，维护民众的合法权益来解决群体性事件；而是直接指派公安机关去震慑群体性事件的参与民众，通过强制措施解决群体性事件。在这样的观念之下，公安机关往往成为政府部门处置群体性事件的主角，成为“包打天下”的“快速救火队”。公安机关的基本职能是维护社会秩序、保护公共安全，但是大规模群体性事件处置的直接职责部门除了公安机关，还包括各级党委的维稳办，由于大多数地方维稳办设在公安机关，因此，公安机关实际上是个应对处置群体性事件的广义主体，既包括公安机关，也包括党委维稳办。群体性事件植根于我国当前社会快速转型，社会利益格局剧烈调整的时代背景之中。群体性事件的实质属于是利益之争，要理顺复杂的利益关系并妥善处理各方的利益矛盾并不是公安机关单独就能解决的，这就需要公安机关在处理大规模群体性突发事件时不能将职责泛化，既充当秩序维护者，又充当纠纷的仲裁者大包大揽，与多部门的共同协商。确保将自己的角色定位在警务活动范围之内，除此之外只能作为党委政府的助手、化解矛盾的辅助，同时还要防止“因为越位而导致警民冲突，把矛盾转移到公安机关身上”。5.2.2明确职责分工公安机关在群体性突发事件现场，需要采取针对性的处置措施，以此来快速有效地处置群体性突发事件。在这一方面，公安机关需要明确现场处置原则，规范处置程序，以此来提高群体性突发事件处置效率，尤其是要明确现场处置权责及分工，要明确公安机关的主要任务是维护现场秩序，化解矛盾，制止过激行为，防止局势失控，加强向党委、政府请示汇报，积极争取理解。要坚决改变以往公安机关在群体性事件处置工作中“包揽包办”，甚至越位指挥的做法。确保处置工作有条不紊地推进。一是公安机关要将相关情况迅速通报到有关单位，由部门领导出面，到现场对参与群众进行政策宣讲，加强法律教育引导，舒缓参与群众的激动情绪，要尽可能解决公民反映的问题。二是公安机关派出警力快速赶到现场维护秩序，向参与者宣传有关法律、政策。在该阶段，公安机关可以采取教育、散发宣传单、现场群众示范等方式开展，确保能够及时稳定现场人员的情绪。三是选派便衣民警深入现场，了解掌握情况，秘密对组织策划、煽动者和骨干进行掌控，及时向现场指挥员报告情况。四是派出移动指挥车到达现场，将现场声像、警力配置情况实时传送至指挥中心。五是迅速启动情报信息研判机制，收集有关党政企业领导迅速对引发事件的原因、组织策划和煽动者的目的、事态的发展趋势等进行综合分析、研判，在维护现场秩序时，公安机关要对参与群体性事件的群众的行为进行约束，加强对事件现场外围的控制，防止因交通事故、群众围观等造成的更大规模聚集。六是对于公民提出的具体问题，现场处置民警坚持文明执勤、谨慎用语原则，不要介入事件参与人员反映的具体问题和提出的具体要求中。5.3构建突发事件预警及监控机制在处置群体性突发事件方面，需要从预警及监控方面加大管理力度，尤其是在群体性突发事件初期，公安机关可以构建突发事件预警及监控机制，以此来提高群体性突发事件的处置效率。预警及监控是公安化关在处置群体性突发事件方面需要采取的重要对策，通过这些措施能够为公安机关现场处置群体性突发事件提供行为指南。预警与监控能够在群体性突发事件发生之初起到提前警示与随时监督管控的效果，这是因为群体性突发事件的发生有着不同的过程，如发生之初、爆发之后、持续加剧等，在不同的发展阶段，往往有着不同的表现