PPP项目绩效管理的实践

ppp项目绩效管理的实践

绩效管理是ppp项目实施过程中必要且有效的监管措施之一，是完成PPP项目绩效目标和建

设运营目标，实现物有所值，引领PPP项目合法合规、高质量、可持续发展的必要条件。

PPP项目的绩效目标、绩效指标及其考核结果的应用，对于社会资本方来说意味着责任和风

险，绩效评价体系和指标的设计与风险和收益高度相关，绩效指标达标的难度越高，项目的

风险收益应同步提高。以动态、冗余、与激励相容为原则建立监管和约束机制，鼓励社会资

本方通过提升效率、降低成本获取市场化收益，有利于吸引社会资本方，促进项目融资的可

得性，这是PPP项目绩效考核体系设计的核心原则。

一PPP绩效管理的法律依据

一是《中华人民共和国合同法》（1999年3月15日中华人民共和国主席令第15号）。该

法是调整平等主体之间交易关系的法律。其为PPP项目的合同体系、风险分担和绩效管理中

绩效考核与结果应用提供了法律依据。二是《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行

关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发（2015）42

号）。三是《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》

（发改投资（2016）2231号）。四是《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台

项目管理库的通知》（财办金（2017）92号）。五是《中共中央国务院关于全面实施预算

绩效管理的意见》（中发（2018）34号）。34号文围绕“全面”和“绩效”两个关键点，

注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，以“总体设计、统筹兼顾”“全而推进、突

出重点”“科学规范、公开透明”“权责对等、约束有力”为绩效管理的基本原则，以“全

方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施。六是国家发展改革委出台的《关

于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规（2019）1098号）。七是

《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金（2019）10号）。八是财政

部出台的《项目支出绩效评价管理办法》（财预（2020）10号）（以下简称《办法》）。

二PPP项目的绩效管理和监督管理

1.PPP项目的绩效管理

PPP项目的绩效管理主体包括各级政府、国家发展改革委、财政部、行业主管等部门、项目

实施机构等。从项目监管角度，还包括对PPP项目进行履约监管、行政监管和公众监管的主

体，如人大、人民政协、监察机关、审计机关、社会公众等。

绩效管理主体负责组织开展本级行政区域内PPP项目的绩效管理工作，可自行开展或委托第

三方专业机构和专家实施。

（1）绩效目标制定主体、绩效评价和考核指标体系编制主体

经政府授权的项目实施机构，若有与行业主管部门不一致的，由实施机构会同行业主管部门

共同编制。

（2）绩效管理对象

PPP项目的社会资本方和项目公司C

（3）绩效管理内容

绩效管理内容包括绩效目标、绩效指标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用。

绩效目标是PPP项目全生命周期提供的公共服务应达到的产出及效果，包括项目管理、项目

产出、项目效果和可持续性等内容。

绩效评价是PPP项目必要且有效的管理手段之一，内涵是具有明确的产出绩效及按绩效付

费。

PPP项目的绩效管理贯穿PPP项目全生命周期，随项目的进展而动态调整。在项目识别阶

段，PPP项目的可行性研究、采用PPP模式可行性和适宜性研究、实施方案、物有所值评

价、财政承受能力论证报告，对项目的功能、产出、效益、效果做出研究论证；在项目采购

阶段，绩效目标作为PPP合同的重要内容，需政府方与社会资本方共同确认完成；在项目执

行阶段，PPP项目功能目标和绩效目标要逐年分解到建设期、运营期和移交期，其是PPP项

目绩效跟踪、评价、反馈和应用的重要依据。围绕项目绩效目标的执行，形成PPP项目绩效

目标动态监测系统。PPP项目全生命周期绩效目标与绩效指标的设定和执行是以完成项目总

目标为前提的不断调整和纠偏过程，因此更加强调动态和与激励相容。

2.PPP项目的监督管理

（1）履约监管

指政府指定机构根据《特许经营协议》（项目合同）对项目公司进行履约监管。

（2）行政监管

行政监管的主体主要分为以下几个部分。

A.行业主管部门

政府授权的项目行业主管部门，即木项目实施机构。

ppp项目合同是ppp项目绩效管理和监督管理的重要依据，一般包括实施机构、政府出资人

代表、社会资本方、PPP项目公司、建设单位、设备供应商、融资机构、保险公司等，PPP

项目公司是合同体系的中心，实施机构代表公众对项目进行监督。PPP项目合同结构如图2

所示。

图2PPP项目合同结构

四PPP绩效管理案例解析

案例一某城市轨道交通PPP项目

1.项目概况

该项目是投资、建设、运营全生命周期采用政府和社会资本合作（PPP）模式的城市轨道交

通线路项目，其创新了轨道交通PPP项目监督管理和绩效管理的模式，目前己建成运营。

根据该PPP项目招标文件和《特许协议》要求，经政府批准，政府出资人代表作为履行《特

许协议》项下建设期相关监督、检查、管理职责的单位，选定建设监督管理公司作为项目建

设全过程的监督管理单位，由政府出资人代表、建设监督管理公司与项目公司签订PPP项目

《建设监管三方协议》，并根据协议的条款和条件实施项目全过程监督管理工作。

2.建设期绩效考核

建设期内由甲方或其委托的其他机构按照PPP合同中建设期绩效考核指标对项目公司建设管

理情况进行考核，并按照合同约定将建设期绩效考核结果作为甲方支付可行性缺口补助的依

据。建设期绩效考核指标见表1。

表1建设期绩效考核指标

序号一级指标二级指标

区间、车站和车辆基地轨行区

的构筑物、设备和管线的限界

应满足《地铁设计规范》（GB

1限界基本条件

50157）和《城市轨道交通技

术规范》（GB50490）的规定

等

2线路工程建设要求线路工程的基标、线路及信号

标识等附属设施应满足GB

50157的规定,需配置齐全、

标识清晰、埋设牢固等

钢轨、扣件、轨枕、道床、道

3轨道工程建设要求岔和伸缩调节器等应满足GB

50157的规定等

车站的站厅层、站台层、设备

层、出入口、风亭、楼扶梯、

售检票亭、无障碍电梯、冷却

塔、投入全线运营的通道等设

4车站建筑建设要求

施及相应的装修工程等应满足

GB50157、GB50490、《地铁

设计防火标准》(GB51298)

等规范的规定等

隧道、桥梁、敞开段和暗埋段

等结构工程应满足GB50157

5结构工程建设要求

和GB50490等相关施工及验

收规范的规定等

供电系统的变电所设备、电力

监控系统、杂散电流腐蚀防护

系统、接触网系统、动力照明

6供电工程建设要求系统和供电电缆等各类设备和

器材的材料、规格和功能应满

足GB50157和GB50490的规

定等

地铁车辆应满足GB50490和

7地铁车辆要求《地铁车辆通用技术条件》

(GB/T7928)的规定等

列车自动防护、列车自动监控

8信号工程建设要求

等应满足GB50157、GB50490

和《城市轨道交通信号工程施

工质量验收标准》(GB/T

50578)的规定等

传输系统、广播、公务电话、

调度电话、无线通信和闭路电

视等应满足GB50157、《城市

轨道交通通信工程质量验收规

9通信工程建设要求

范》(GB50382)和GB50490

的规定。公务电话应实现路网

内各线路间互通，并与市话互

联互通等

安防、安检系统建设应满足

《中华人民共和国反恐怖主义

法》、《城市轨道交通公共安

全防范系统工程技术规范》

(GB51151)、《城市轨道交

10安防、安检系统建设要求通安全防范要求》(GA

1467)、GB50157相关国家和

行业标准及地方标准《地铁安

全防范系统技术规范》(DB

12/289)的规定要求及行政管

理要求等

民用通信系统建设应符合GB

11民用通信系统建设要求50157中对民用通信系统的构

成及功能要求等

12综合控制中心接入要求满足国家和地方标准及要求等

通风空调与采暖系统应满足GB

13通风空调与采暖系统建设要求

50157和GB50490的规定等

车站、车辆基地、控制中心及消防器材、气体灭火和给排水

14

各类管理用房给排水及消防系等系统应满足GB50157和GB

统建设要求50490的规定，在完成单体调

试、系统调试的基础上，完成

与其他系统专'业的联合调试，

并验收合格等

车辆基地、变电所、控制中

心、区间隧道、中间风井和车

站等城市轨道交通建筑物应设

置火灾自动报警系统，并应满

足GB50157和GB50490的规

定

火灾自动报警系统吹AS）建

15火灾自动报警系统应设控制中

设要求

心、车站两级调度管理，具备

控制中心、车站、就地三级监

控的功能（中心级、车站级具

备报警功能、GCC显示功

能），系统应符合设计要求并

单体验收合格等

设备监控系统（BAS）建设要环境与设备监控系统应满足GB

16

求50157和GB50490的规定等

自动售检票系统应符合轨道交

通联网收费系统以及市政交通

一卡通系统的接入、应用等相

关规范和要求，满足《城市轨

自动售检票系统（AFC）建设道交通自动售检票系统技术条

17

要求件》（GB/T20907）、《城市

轨道交通自动售检票系统工程

质量验收规范》（GB50381）

的规定，完成实验室测试工作

并验收合格

18电梯、扶梯和自动人行道要求电梯应满足《电梯制造与安装

安全规范》（GB7588）的规

定，扶梯和自动人行道应满足

《自动扶梯和自动人行道的制

造与安装安全规范》（GB

16899）的规定，扶梯还应符

合GB50490的规定。电梯、

扶梯和自动人行道应通过调试

和安全测试，获得安全检验合

格证，具有明显的安全警示和

使用标识，验收合格，并获得

质监部门出具的安全检验合格

证

车站屏蔽门/安全门门体钢结

19屏蔽门（安全门）系统要求构、玻璃等材质、限界及高度

应满足GB50490的规定等

电力监控系统各类设备的遥

20综合监控系统要求信、遥测、遥控等基本功能配

置应满足运营管理的需要等

车辆基地应满足GB50157和

21车辆基地建设要求

GB50490的规定等

安全、应急及其他应满足规定

22安全、应急及其他

的要求等

资料来源：本课题组研究整理而得。

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表1建设期绩效考核指标

工运营期绩效考核

国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会于2019年12月31口联合发布新国标《城

市轨道交通运营指标体系》（GB/T38374—2019）,于2020年7月1日起执行。

该标准规定了城市轨道交通运营指标体系的构成、内容、指标定义及计算方法，在PPP项目

实施方案编制和合同中应遵照执行。

案例二某高速公路PPP项目

1.考核主体

PPP项目实施机构组织成立绩效考核小组，按PPP合同的绩效考核标准对项目公司进行考

核。

2.考核办法

（1）项目建设期考核

在项目交工验收时对项目建设内容进行绩效考核，考核方法为打分法，满分为100分，90

分以上视为合格。建设期绩效考核结果应用见表2。

表2建设期绩效考核结果应用

考核总分（分）结果应用

X290政府有权兑取建设期履约保函的0%

80WXV90政府有权兑取建设期履约保函的10%

70WXV80政府有权兑取建设期履约保函的30%

60WXV70政府有权兑取建设期履约保函的50%

X<60政府有权兑取全部建设期履约保函

资料来源：本课组研究整理而得。

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表2建设期绩效考核结果应用

（2）项目运营期考核

项目运营期间对项目运营维护内容进行绩效考核，考核方法为打分法，满分为100分，90

分及以上视为合格。运营期绩效考核结果应用见表3。

表3运营期绩效考核结果应用

考核总分（分）结果应用

X290政府有权兑取运营保函的0%

政府有权兑取运营保函的10%，并限期整改达

80WXV90

标

政府有权兑取运营保函的30乐并限期整改达

70WXV80

标

政府有权兑取运营保函的50%,并限期整改达

60WXV70

标

政府有权兑取全部运营保函，并有权对项目

X<60

进行临时接管

资料来源：本课组研究整理而得。

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表3运营期绩效考核结果应用

建设运营期绩效考核体系及指标、考核标准略。

案例三某综合交通枢纽PPP项目

1.项目概况

项目总建筑规模约18.3万行。东广场地下枢纽主要包括换乘大厅、配建商业用地及地面层

人行集散广场；西广场地下枢纽主要包括出站厅及商业用房；长途客运站及旅游集散中心综

合楼为地上三层建筑：公交总站为地上三层建筑：前广场长约800