论政府预算信息公开诉讼制度1

装订处论政府预算信息公开诉讼制度【摘要】近年来，我国中央政府和地方政府在预算公开的范围和内容上均有了很大的进步。但与发达国家和地区相比，仍存在着预算公开内容过于粗糙、类目不够全面、易懂程度不足、互动性不强等问题。为此，应当从理念、制度和技术等层面着手，提升预算公开的科学化、制度化和规范化水平。

【关键词】预算公开；“三公”消费；制度；技术

一、中国政府预算公开的现状

新中国成立后，我国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”。

1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》规定：“国家财政计划和国家概算、预算、决算及各种财务机密事项是国家机密”。1997年，国家保密局和财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》指出：“财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开”。此阶段我国财政预算“对公众保密”。

随着我国行政改革的加速、民主政治的发展和公民社会的崛起，财政预算逐步发展为向人大代表公开。1999年，全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出编制部门预算、细化预算等要求。此后，部门预算细账开始向人大代表公开。2007年，《政府信息公开条例》将财政预算、决算报告，财政收支，各类专项资金的管理和使用情况列为重点公开的政府信息。这是第一个涉及预算公开的制度文本，新一轮预算公开拉开序幕。

二、中国政府预算公开存在的问题

尽管近年来我国中央政府和地方政府在预算公开的范围和内容上大有进步，但是由于理念认知偏差、意识形态刚性、政府部门和利益集团的冲突等原因，预算公开还存在一些不尽如人意的地方，离国民的期望与要求仍有差距，与发达国家相比仍有差距。

1、预算公开的内容过于粗糙。从这几年各级政府及其部门公布的预算情况来看，我们并没有理由认为政府在这方面没有作出积极的努力，也没有理由认为政府不想推进政务公开、预算公开。但是，从公布的内容、范围、细节等方面看，又让人不得不产生避重就轻、避实就虚的怀疑。这是因为，所有公开的预算，无一不是“大类”预算、笼统预算、原则性预算，都没有像国外的预算公开一样，细化到具体项目和具体支出用途，更没有就公众关心的问题作出正面公开和回答。就拿财政部公布的2011年部门预算来看，从表面看，将去年的支出预算数和执行数、今年预算数、今年预算数与去年执行数的增减对比等都列了出来，似乎是一目了然了。但是，仔细一观察就不难发现，这些数据都很笼统、很原则，无法让人看到这些数据的内在构成和状态，让人无法知道哪些钱是必须花的，哪些钱是可以节约的，哪些属于正常开支范围，哪些又属于必须在以后的预算安排中剔除的。总体而言，这样的公开很难说完全满足了公众的要求，很难说真正实现了公众监督的目的。

2、预算公开的项目不够全面。尽管国务院正式决定今年6月公布中央本级“三公”（公款吃喝、公款出国、公车消费）经费支出，但就很多地方政府及其组成部门来说，对于公众最感兴趣的“三公”费用至今没有明确公开。这种选择性公开离真正意义上的预算公开还有一定的差距。现在政府难以公开“三公”支出，可能与相关基础性工作不到位有关。目前的财政预算科目没有这一项，因此也就细化不到每一项的支出，这就需要进一步细化预算科目，进一步明确预算支出的分项统计工作，争取实现对行政成本的单列，从而加强行政成本控制。这在技术上并不难实现，更多是需要相关部门和官员主观理念上的转变。

三、推动政府预算公开的对策建议

政府预算公开牵扯多方利益，是一项长期且艰巨的改革。在推进政府预算公开的过程中，应当从理念、制度和技术三个层面同时着手，以保证预算公开的深入推进。

1、理念层面

预算公开首先需要政府部门转变理念。政府财政来源于公民的税收，公民委托政府使用财政资金提供公共物品与服务，政府如何花钱、花在哪里、绩效如何，理应让公众知道并能进行监督。因此，了解公共预算信息，是公民天然的权利。预算公开已经不是政府愿意不愿意的事情，而是必须履行的重要义务。政府不应当把预算公开当作一种负担，而是把它当作政府和公众沟通的桥梁和纽带，当作推进政府信息公开、提高政府管理绩效的重要手段，力争把预算信息公开培养成一种执政习惯[vi]。过去包括预算在内的政务信息公开与否、公开哪些、如何公开，都是政府及其官员根据维护和行使权力的需要决定的，是典型的“权力型”公开，大量信息都被当作保密信息不予公开；今天，预算信息公开的内容、数量、方式，不能单方面从政府机构和官员的角度考虑，更要站在社会的角度，从民众和企业行使权利、增进利益的角度出发考虑问题，是典型的“权利型”公开。从“权力型”公开向“权利型”公开转变的过程，应该将自上而下的主动公开与自下而上的依申请公开相结合，尽量提供民众想要知道的信息，让更多的人参与监督。民意基础与民众要求既是政府预算公开的巨大压力，也是其重要动力2、制度层面

政府预算公开不仅需要政府及其官员主观理念的转变，还需要科学设计、完备架构的制度平台提供持久和良好的激励。如果没有科学完备的制度设计作为保障，好的想法、先进的理念也只能停留在口号与原则的层面上。我国目前专门规定财政预算公开事项的制度匮乏。《预算法》等相关法律尚不完善，对于预算公开缺乏细致规定，虽然《政府信息公开条例》规定“县级以上各级政府及其部门应当主动公开的政府信息的具体内容”，重点包括“财政预算、决算报告”，但同时也规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”；虽然《保守国家秘密法》不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务事项列为国家机密，但现实中将预算案看成是政府秘密的观念至今并未彻底改变[viii]。针对这种现象，中央政府及相关职能部门应制定相关制度，明确规定地方政府和部门预算公开的责任主体、公开内容和公开程序，为预算公开设置一个准确的时间表，同时明确规定不按时公开、不按要求公开应当承担的责任和招致的惩罚，以此来保证预算公开的顺利通畅进行。

参考文献：梁彗星、王利明：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社198