行政事业单位内控体系发展现状及趋势研究

第二章单位内控建设的必要性2.1搞内控是实现伟大战略目标的需要为了贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的要求，财政部于2012年11月发布《行政事亚单位内部控制规范(试行）》（以下简称《内控规范》）要求自2014年1月1日起在我国行政事业范国内全面实行。针对实施中发现薄弱环节及突出问题，在深入调查研究、广泛征求意见基础上，财政部于2015年12月又印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（简称《指导意见》），明确提出了全面推进行政事业单位内部控制建设的总体目标，要求行政事业单位以全面执行《内控规范》为抓手，以规范经济和业务活动有序进行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息技术为支撑，突出规范重点领或、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行。到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有序、运行顺畅、执行有力管理科学的内部控制体系。《指导意见》还围绕党十八届四中全会决定的第70项重要改革举措，确定为四项主要任务：—是要健全内部控制体系，强化内部流程控制；二是要加强内部权力制衡，规范内部权力运行：三是要建立内部报告制度，促进内控信息公开；四是要加强督导检查工作，严格考评问责制度。同时，为保证各项任务能够有序有效开展、落实到位，《指导意见》按照共同治理要求，还从加组织领导、抓好贯彻落实、强化督导检查和深入宣传教育四个方面做作出部署提出要求。要求各地区、各部门和各单位要把制约内部权力运行、强化内部控制建设，作为当前和今一个时期的重要工作来抓，切实加强对行政事业单位内部控制建设的组织领导，紧密结合单位实际情况建立健全内部控制体系。毛主席在阅读明史后曾写到：治国就是治吏。礼仪廉耻国之四围，四围不张，国将不国。如果臣下一个个都寡廉鮮耻，贪污无度、胡作非为，而国家还没办法治理他们，老百性一定要当李自成，国民党是这样，共产党也会这样。中共十八届三中全会以来，在“老虎苍蝇一起打”大量事实使人们认识到贪腐不反、污吏不治，他们利用手中的权力徇私舞弊、使国有资产大量流失，数额之巨影响之广前所未闻，严重危害红色江山？强化内控反腐倡廉是关系到治国理政、国家命运、人民福祉，实现“两个一百年”伟大战略目标之大事。2.2内控是目标实现的长效保障机制首先明确内部控制“是指单位为实现控制目标，通过制定制度，实施措施和执行程序，对经济活动、业务活动和权力运行中的风险进行防范和管控”。是保障内部权力规范有序、科学高效运行的有效手段，是目标实现的长效保障机制。也是防范贪污抑制腐败实现“两个一百年”奋斗目标的有效保障。其次明确内控体系通常由《内部控制手册》与《管理制度汇编》构成。由于财政部两个指导性文件发布时间相隔了三年，单位在内控体系建设时由于主要领导者风险观念的不同，有的为了自己的小“自由”，致使内控体系构成内容、深细程度及广度也不尽同。有的只根据《内控规范》要求编制《内控手册》重在6项经济活动，而没有根据《指导意见》将权力运行等内容包含在内，我们称它为“小内控”。也有的根据《内控规范》与《指导意见》要求编制“内控体系”从单位领导层面、业务层面扩展到全部业务活动和权力运行，内部控制覆盖了经济和业务活动的全范围，贯穿了内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范了单位内部各层级的全体人员，.强化内部监控考评系统。我们称它为“大内控”。还有个别单位将“质量、安全、环境”等标准化要求。也纳入内部控制体系，我们称它为“全内控”。构成的具体内容见图（2-1）。图（2-1）内控体系结构图示第三要明确内部控制是为了完成单位的目标任务，对影响目标的风险实施评估及管控过程，要覆盖单位经济和业务活动全范围、贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程、规范单位內部各层级的全体人员，是一项“全员、全面、全过程”的重要管控工作。众所周知任何组织与个人在行动之前总要有个想法，我们称之为目的，目标，即到那去、干什么去？然后再有效地安排达成目标的路线与行动。在行动中可能遇到有利或不利于目标实现的两种情况（即风险事项）。内部控制就是针对实际为全体职工设计一套科学系统完备有效的控制系统，使大家按照设定路线及规矩达成预期目标。否则会群龙无首、各自为政，干部也会“寡廉鲜耻、贪污无度、胡作非为”、权力成为黑恶势力保护伞。老百姓谈何幸福与安康？可见内部控制是对影响目标的活动实施管控的过程或称工具，是人类智慧的一种绝妙创造，每一个精明者，在他的事业中都必须应用它，否则会一盘散沙、运营无序，必将一事无成。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。李克强总理也指出，要用制度管权、管人、管钱、管事，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。财政部发布《行政事业单位内部控制规范》，是对党的十八届四中全会改革精神的落实，也是发挥制度笼子作用。建立完善的《内部控制制度》体系，形成切实、可行、有效的《内部控制手册》，就能充分发挥制度笼子的作用。可见搞内控的核心和目的就是控制好“权、钱、事”的运行中违规违法问题，是目标实现的常效保障机制。

第三章单位内控体系建设现状分析五年来行政事业单位的内控体系建设情况如何？根据重庆市财政局2019年4月11日发布“关于进一步加强行政事业单位内部控制建设的通知”总结指出，重庆市的内控建设第一价段“动起来、建制度”己经取得显著成效，从今年起转向有放运行，即进入“用起来、见实效”第二阶段的目标任务。但实际上2018年检查中发现部分单位仍存在“形式主义走过场”的情况，如提交的制度流程与单位岗位机构都不相符，哪里还谈上落地。这种形式主义的内控不但无益，反倒激起了职工群众对“内控”的反感，今年必需杜绝类似情况产生，让内控真正落地。根据新时期新任务新要求，党中央部署自2018年下半年实施机构改革，对内控体系建设提出新挑战。各部、省、市、地区的组织机构做了精简改革调整。如辽宁省锦州市历时63天易稿36次，最终形成352单位纳入改革，优化整合组建34个单位，精简318个，转企业18个，撤销10个，精简的比例高达90.34%。改革使原有的组织机构、职责定位变了，业务流程、机构设置、职责任务、目标等调整了，岗位人员职能也都相应调整配置……这次改革使原建立的内控体系不能适应，调整补充势在必行，否则必然拖机构改革后腿。从己经建立的内控体系的质与量來看也不能满足改革后需求，内控体系变革势在必行。我曾到某市的一个区了解内控建设情况，全区需要建立内控体的约200多单位，其中只有1个单位搞的是“大内控”，其余都是“小内控”,有的甚至是买份内控资料稍加修改算自己的《内控手册》，严重脱离了单位实际，它失去了内控作用。据新华社记者采访发现，在有些地方被检查的公立医院违规率超8成，违规名单中不乏公立三甲医院，有的医院违规屡查屡犯。一些医院骗保手段花样翻新，甚至出现各种“升级版”。如唐山市医保局通报“2018年公立医院专项检查行动”的情况，该市本级24家公立医院中20家存在医保违规问题，违规率超过八成。鞍山市某医院原院长李某在职期间，以“为医院创收”为名，呼吁全院职工一起伪造虚假病历、住院治疗费等，骗取医疗保险金。有的高校内控建设不到位，腐败现象仍层出不穷，在这些腐败舞弊事件中，有的涉及职工利益、内部作风与认识问题，处理起來很复杂。从上述情况看出：行政事业单位内控体系建设已取得较好业绩、反腐倡廉作风、服务效率和效果有所提高、腐败行为得到有效收敛。但是目前的现状仍不能忽视。如果不采取措施与财政部规范制定的目标一一即到“2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”难以实现。这一问题关键是带头人不理解、不重视、不会搞、不想搞，甚至说工作多没时间搞等有关，甚至有的还在想“混水摸魚”。可见，通过内控体系建设优劣，可以看出“把权力关进制度的笼子里”关的如何？进而可略知其“廉洁清政”如何？这些问题靠什么解决？只能靠领导重视、靠教育、靠制度、通过完善内控体系,加强内控教育提高人民觉悟，明确是非，才能充分发挥内控作用，形成不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，不敢贪的反腐机制，使“礼仪廉耻”兴起來！才能达成预期目标。

第四章单位内控体系建设趋势展望众所周知行政事业单位是一个庞大系统，担负国家任务与人民重托、控制大量资源，耗费大量财政资金，如果没有一部完整系统科学适用的内控体系来支撑，必将会造成巨大浪费、舞弊及腐败，严重影响预期目标实现。习近平总书记指出：反腐倡廉法规制度建设系统性强，要坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性。要坚持宏观思考、总体规划，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应。要系统完备、衔接配套，立治有体、施治有序，把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。法规制度要务实管用、简便易行。要责任明确、奖惩严明，明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责。根据习近平总书记指示、财政部文件要求，针对我国行政事业单位特有的门类繁多、业务庞杂、管控薄弱、贪腐易生的特点，应遵循‘条、块、权、责、钱、监’有机结合的内控理念，从内控基础知识、风险评估，单位职责定位、责任目标体系、权力运行机制、关键岗位与人事管控、行政执法及廉洁行政、预算管理、政府采购、项目建设，科室目标任务、岗位责任建立及绩效考评、内部监督并与互联网有机结合，形成适合当前行政事业单位的管理现状，有利于促进行政事业单位健康发展，实现内控体系和内控能力现代化。以该思路建成的大内控体系见图（4-1）。图（4-1）大内控体系图示

该大内控体系具有五大新意：一是为行政事业单位实施全面内控奠定了基础，可对规章制度进行了分门别类的梳理，并将“事、钱、权”、“条、块、全”、“责、监、信”进行有机融合，在此基础上系统探讨了内控规范建设的可行性及执行的效果性，从而为行政事业单位实施全面内控体系建设理出了思路，奠定了基础：二是全面地梳理了行政事业单位的主要业务流程、例明了关键风险控制点、责任者，并有针对性地设立了制度控制屏障；三是区别权力运行的风险根源和市场根源，从而使内控制度成为源头管理手段；四是设立运行控制和监督检查双重制度，从而形成了权力运行的自控和外部督查的合力约束机制；五是把运行控制和信息手段有效融合，从而把内控制的效力扎根在信息化、互联网自控手段的有效运用基础上，把内控建设的根本目的体现为可操作性的管控方式。同时还对内控中一些具体事项如“科室业绩定量考评”给予破解,对我国行政事业单位的内控体系建设给予启发。

第五章结论5.1研究结论通过内控体系建设探讨与研究形成以下结论：本次研究是从单位内控体系建设的必要性、内控实质以及内控在实现我国伟大战略目标过程中的重要性入手，贪腐事实使人人们充分认识到，内控体系不搞好、贪腐治不了，伟大目标难实现。本次研究以大量事实说明单位内控建设仍存在严重不足，形式主义表面文章仍然存在，弄虚作假搞腐败现象并未全部收敛，内控建设预期的路线图、时间表难以高水平的实现。特别是各级领导干部必须有充分认识，内控松一松贪腐就会升。本次研究收集了大量内控建设的好做法好经验，形成了完整系统九项内容的内控体系，全面体现了全员、全面、全过程的要求，适应了体制改革要求，突出了对权力运行控制，也强化了监督评价功能，为行政事业单位加强内控升级建设提供参考依据。5.2研究的不足本课题研究初步建立了行政事业单位内控体系模型及其内在构成，相互之间联系及区别，但行政事业单位是存在体系庞大、业务繁杂、管理薄弱、制度缺失，且缺少更多实践经验等问题，本课题难以全面系统科学反映客观需求，还需要持续探讨完善，从而更好发挥内控体在防范贪腐应有功能。

参考文献财政部：行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会_2012)21号，财政部：《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》财会[2015]24号财政部：《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》财会[2017]1号财政部：《关于开展行政事单位内部控制基础性评价工作通