国际规范中的“女性、和平与安全”议程制度化成效-基于2023年UNSCR 1325通过23周年全球审查

国际规范中的“女性、和平与安全”议程制度化成效——基于2023年UNSCR1325通过23周年全球审查一、摘要与关键词摘要：联合国安理会第1325号决议所开创的“女性、和平与安全”（WPS）议程，是过去二十年全球和平与安全治理框架中最重要的规范性革命之一。该议程旨在将性别视角全面纳入和平谈判、冲突预防、人道救援和冲突后重建的各个层面。本研究旨在系统性评估WPS议程在通过二十三周年之际的“制度化成效”。本研究以2023年联合国秘书长年度报告、联合国妇女署监测数据及全球公民社会组织审查报告为核心分析蓝本，采用制度分析与政策文本分析法，从“规范制度化”与“执行制度化”两个维度，对WPS议程的四大支柱（参与、预防、保护、救济与恢复）进行效能诊断。研究发现，WPS议程的制度化呈现出严重的“规范-执行脱节”。在规范层面，WPS议程已高度制度化，表现为安理会后续决议的不断出台、联合国系统内官僚机构的设立以及近百个国家行动计划（NAPs）的颁布。然而，在执行层面，制度化成效甚微甚至出现倒退。2023年的审查数据显示，全球军事开支与WPS议程资金投入的差距达到历史新高；女性在核心和平进程中的参与率长期停滞在极低水平；冲突中性暴力（CRSV）作为战争策略愈演愈烈，而有罪不罚现象依旧普遍。本研究认为，WPS议程已被“程序性地”制度化，却在“政治性”的资源分配和权力重组上被刻意“边缘化”，其制度化已异化为一种“象征性的合规”，而非变革性的实践。关键词：女性、和平与安全；联合国安理会第1325号决议；制度化；执行鸿沟；2023年全球审查；国家行动计划二、引言2000年10月，联合国安理会一致通过第1325号决议。这一历史性决议的诞生，标志着国际社会首次从和平与安全的最高议程上，承认了武装冲突对女性的不成比例的影响，并革命性地将女性从冲突的“被动受害者”重新定义为和平建设的“能动参与者”。决议及其后续决议（如1820、1888、1889、2122等）共同构建了“女性、和平与安全”（WPS）议程的全球规范框架。该议程以四大支柱为核心：确保女性在冲突预防、管理和解决各阶段的平等“参与”；“预防”冲突及一切形式的针对女性的暴力；“保护”女性免受冲突中性暴力和性别暴力的侵害；以及确保女性在“救济与恢复”及冲突后重建中的核心地位。在过去的二十余年里，WPS议程引发了一场全球性的“规范瀑布”。联合国系统内部设立了专门的机构（如联合国妇女署、冲突中性暴力问题特别代表办公室）；全球超过一百个国家和地区制定了落实该议程的“国家行动计划”（NAPs）；区域组织（如非洲联盟、欧盟、北约）也纷纷出台了自己的WPS战略。从表面上看，WPS议程的制度化似乎取得了巨大成功，它已成为国际和平与安全话语中不可或缺的“政治正确”。然而，规范的盛景与残酷的现实之间横亘着巨大的鸿沟。当国际社会在2023年——即1325号决议通过二十三周年之际——再次盘点WPS议程的进展时，所看到的图景却令人触目惊心。从阿富汗女性权利的全面倒退，到苏丹、乌克兰、埃塞俄比亚等地冲突中性暴力（CRSV）的系统性爆发；从全球军事开支的飙升与和平进程中女性参与率的持续低迷，到针对女性和平建设者和人权捍卫者的攻击日益加剧，WPS议程的“执行鸿沟”非但没有弥合，反而有不断扩大的趋势。联合国秘书长在2023年10月向安理会提交的关于WPS议程的年度报告，以及全球公民社会（如WPS议程非政府组织工作组）发布的“影子报告”，共同为我们提供了在这一关键历史节点上诊断WPS制度化成效的权威数据。2023年的全球背景，被定义为“多重危机并发”（polycrisis）：地缘政治紧张加剧、威权主义回潮、全球性别平等规范遭遇“强烈抵制”、公民社会空间持续萎缩。因此，本研究的核心问题是：在2023年这一严峻的全球背景下，WPS议程的制度化究竟取得了哪些成效？更重要的是，其制度化的“失败”体现在哪些方面？本研究旨在超越“规范是否重要”的讨论，转而深入探究“规范如何失效”的机制。本文的研究目标是，基于2023年的全球审查数据，系统性地评估WPS议程在“规范制度化”（如法律、政策的颁布）和“执行制度化”（如预算、人事、实践）两个层面的效能，并深刻剖析导致WPS议程在实践中被“边缘化”、“空洞化”和“工具化”的深层制度与政治根源。三、文献综述围绕“女性、和平与安全”（WPS）议程的学术研究，在过去二十年间已发展成为国际关系、和平研究和性别研究中的显学。既有文献主要集中在三个相互关联的集群。首先，是关于WPS议程的“规范扩散”与“官僚制度化”研究。这类研究主要采用建构主义和女权主义国际关系理论，追踪了1325号决议如何从一个由公民社会推动的“边缘倡议”，转变为全球公认的“核心规范”。学者们（如卡罗尔·科恩、萨妮姆·贝格）分析了WPS议程如何在联合国系统内部（如安理会、维和行动部）和区域组织（如非盟、欧盟）中被“翻译”和“吸收”。这一脉络的文献肯定了WPS在“话语层面”的制度化成就，例如它成功地将“性别”议题引入了传统上由男性主导的“高政治”安全领域。同时，大量文献考察了“国家行动计划”（NAPs）作为规范“本地化”工具的扩散。其次，是关于WPS议程“执行鸿沟”的诊断性与批判性研究。这是WPS文献中占据最大比重的集群。学者们一致指出，WPS议程在“规范”与“实践”之间存在巨大鸿沟。这些研究主要从以下几个方面展开批判：第一，对“参与”支柱的批判。实证研究（如联合国妇女署的数据）反复证明，尽管有1325决议，女性在正式和平谈判桌上的代表比例（无论是作为谈判代表、调解人还是签署方）始终徘徊在个位数，WPS的“参与”承诺几乎完全落空。第二，对“预防”支柱的忽视。许多学者指出，“预防”是WPS议程中最具革命性但也最被忽视的支柱。它要求从根本上挑战导致冲突的“父权制”和“军国主义”结构，但WPS议程的执行却往往避开了这一根本性改革，如未能将裁军、军控与WPS议程有效联系。第三，对“保护”支柱的“异化”批判。学者们（如希拉里·查尔斯沃思）认为，WPS议程被过度“窄化”和“异化”为“保护”议程，特别是“反冲突中性暴力”（CRSV）议程。这虽然提升了对CRSV问题的关注，但也固化了“女性即受害者”的刻板印象，反而削弱了她们作为“和平能动者”的“参与”诉求。再次，是关于WPS议程的“收编”与“抵制”研究。随着全球政治环境的变化，近五年的研究开始聚焦于WPS议程所遭遇的“全球抵制”（backlash）。学者们分析了威权主义、民粹主义和原教旨主义势力如何系统性地攻击WPS议程和性别平等规范。更精妙的批判来自“收编”理论。这些学者（如辛西娅·恩洛）认为，WPS议程的激进潜力已被“收编”和“驯化”。它被“安全化”了——即WPS不再是关于“女性的权利”，而是被工具化为“反恐”、“维稳”和“国家安全”的手段（即“让女性参与反恐，能让反恐更有效”）。这种“收编”使得WPS议程非但没有挑战军国主义，反而为其涂上了一层“性别友善”的“粉饰”。综上所述，既有文献在WPS的规范扩散、执行鸿沟和批判性反思方面已积累了丰硕成果。然而，本研究仍具有其独特的切入点和贡献。现有研究大多是对WPS议程的“历时性”宏观批判，或是针对特定国家（如阿富汗）、特定支柱（如参与）的案例分析。本研究的创新之处在于，它是一个严格的“共时性”研究，其分析的锚点是“2023年全球审查”这一最新的、最权威的“数据包”。本研究的价值不在于“发现”执行鸿沟（这已是共识），而在于基于2023年的最新数据，系统性地、跨支柱地诊断这一鸿沟在“后疫情时代”和“全球多重危机”背景下的“新形态”、“新机制”和“新趋势”。本研究将以联合国秘书长2023年度报告为核心文本，对其进行精细的政策解码，以揭示WPS制度化“成效”的最新、最真实的图景。四、研究方法本研究旨在对2023年“女性、和平与安全”（WPS）议程的制度化成效进行一次诊断性、批判性的评估。鉴于研究的核心是评估一项全球规范框架的执行情况，本研究在性质上属于定性的、以文本为基础的政策分析与制度分析。本研究的整体研究设计框架是一种基于“规范制度化”理论的“差距分析”。本研究首先区分了两种不同层面上的制度化：第一，规范性与程序性制度化（DeJureInstitutionalization），指WPS议程是否已内化为国际和国内的法律、政策、决议和官僚机构设置；第二，执行性与实质性制度化（DeFactoInstitutionalization），指这些规范是否在实践中被执行，是否获得了相应的政治支持和资源（特别是预算）配置，以及是否对和平与安全的结果产生了实际影响。本研究的核心即是比较这两者之间的“差距”。本研究的数据收集，严格限定于构成“2023年全球审查”的权威文本“数据包”。本研究不进行一手田野调查，而是对全球层面的“二手”权威数据进行系统性“再分析”。核心数据来源包括：1.联合国秘书长关于“女性、和平与安全”的2023年年度报告。这是本研究的“核心文本”，是联合国系统对WPS议程执行情况的最官方、最全面的总结。2.联合国妇女署（UNWomen）和联合国相关机构（如UNFPA、DPPA）在2023年发布的WPS相关监测数据和报告，特别是关于WPS资金流、和平进程参与率、CRSV案件报告等的量化数据。3.全球公民社会“影子报告”。特别是WPS议程非政府组织工作组（NGOWorkingGrouponWPS）以及全球女性和平建设者网络（GNWP）在2023年发布的全球监测报告。这些报告提供了来自草根和一线的重要补充视角与批判性数据。4.2023年10月联合国安理会WPS议程“公开辩论会”的会议记录和各国发言。这部分数据用于分析各国在WPS议程上的“政治话语”与“政治意愿”。在数据分析的技术和方法上，本研究采用“定性内容分析”与“跨支柱主题分析”相结合的方式。第一步，进行描述性编码。本研究将对联合国秘书长2023年报告全文进行精读，依据WPS议程的四大支柱（参与、预防、保护、救济与恢复）以及一个关键的跨领域议题（资金与国家行动计划），对报告中的“进展”、“挑战”、“数据”和“建议”进行分类编码。第二步，进行“规范-执行”差距分析。本研究将把编码的“进展”（多为规范性、程序性进展，如“又有多少国家通过了NAP”）与“挑战”（多为执行性、实质性困境，如“和平谈判中女性占比仅为X%”）进行系统性对比。第三步，进行批判性主题分析。在差距分析的基础上，本研究将提炼导致WPS制度化“表里不一”的核心障碍。例如，通过分析秘书长报告中关于“全球军事开支”与“WPS资金”的对比数据，提炼出“军国主义对WPS的系统性资源剥夺”这一主题；通过分析“保护”议程的数据与“参与”议程的数据，提炼出“受害者化叙事对能动者叙事的挤压”这一主题。通过这种方式，本研究旨在超越对2023年报告的简单复述，转而提供一个关于WPS制度化“成效”的深层结构性批判。五、研究结果与讨论通过对联合国秘书长2023年年度报告及相关全球审查文件的深度分析，本研究揭示了“女性、和平与安全”（WPS）议程在制度化成效上的一种深刻的、系统性的“分裂”。WPS议程在“规范的殿堂”里被奉为圭臬，但在“权力的角斗场”上却被弃之如履。2023年的审查数据不是一个“进展缓慢”的平淡故事，而是一个“系统性倒退”的严峻警告。（一）结果呈现：2023年的宏观图景——规范的泛滥与资源的枯竭2023年秘书长报告（以下简称“报告”）所描绘的宏观图景是极度矛盾的。在规范性制度化层面，WPS议程继续“繁荣”。例如，报告指出，截至2023年，全球已有105个国家（占联合国成员国的54%）制定了国家行动计划（NAPs），许多区域组织也更新了其WPS战略。联合国系统内部，特别是维和特派团，已普遍设立了性别顾问职位，WPS议程已成为安理会各项决议的“标准用语”。然而，在执行性制度化层面，报告呈现的数据是灾难性的。首先，是资金的“结构性枯竭”。报告强调，2023年全球军事开支达到了创纪录的2.24万亿美元，而形成鲜明对比的是，用于在受冲突影响国家促进性别平等的官方发展援助（ODA）占比极低。更重要的是，在多边和平与安全基金中，明确用于WPS议程的资金占比不到百分之一。其次，是冲突的“性别化加剧”。报告指出，2022年至2023年，全球冲突的性质发生了变化，武装冲突数量、烈度和对平民的影响均达到新高。报告首次明确指出，这种回归的“强权政治”和“军国主义”正在系统性地“挤压”WPS议程的执行空间，并直接导致了针对女性和公民社会的“全球性抵制”。（二）结果分析与讨论：四大支柱的“制度性空转”2023年的审查数据表明，WPS议程的四大支柱均陷入了不同形式的“制度性空转”或“倒退”。1.“参与”支柱：制度化的“玻璃天花板”结果呈现：“参与”是1325号决议的灵魂。然而，2023年的报告显示，女性的参与权仍是制度化成效中最失败的一环。数据显示，在2022年至2023年间的主要和平进程中（如埃塞俄比亚、苏丹），女性在核心谈判代表团中的比例长期徘徊在百分之十以下，而在阿富汗等关键案例中，这一比例为零。报告还指出，针对女性和平建设者、政治家和人权捍卫者的恐吓、暴力和数字攻击正在急剧增加。结果分析与讨论：这一结果证实了WPS的“参与”制度化遭遇了坚硬的“玻璃天花板”。WPS议程在“低政治”领域（如社区调解、人道援助分发）的制度化尚可接受，但一旦触及“高政治”领域（即和平谈判桌上的“权力分配”），其制度化便立即失效。2023年的数据表明，冲突各方、调解人（甚至包括部分联合国调解人）在实践中仍然将WPS视为“可选项”而非“必选项”。他们更倾向于与“持枪的男人”谈判，而将女性的参与视为“技术性”问题或“第二阶段”议程。WPS的“参与”规范，未能撼动以军事力量为基础的传统和平谈判模式。2.“预防”支柱：制度化的“结构性忽视”结果呈现：“预防”支柱要求在冲突爆发前解决其根源，特别是性别不平等。2023年的报告发现，这是WPS议程中最被忽视、资金最少、制度化程度最低的支柱。报告指出，各国和国际社会未能将性别平等的倒退（如阿富汗）、针对女性政治领袖的攻击、或家庭暴力的高发率，视为冲突爆发的“早期预警信号”。相反，资源继续流向“军事化”的“硬性”预防（如反恐、边境控制），而非WPS所倡导的“社会性”预防（如赋权妇女组织、促进性别平等的法律改革）。结果分析与讨论：“预防”支柱的制度化失败，根源在于它最具“革命性”。一个真正制度化的“预防”议程，意味着必须将“裁军”和“军控”置于WPS议程的核心，意味着必须挑战全球军国主义的“大象”。然而，2023年的全球审查表明，WPS议程被“收编”了。它被用于服务“安全化”的议程（如利用女性收集反恐情报），而不是挑战导致不安全的结构本身。因此，“预防”支柱的制度化在结构上被“故意忽视”了。3.“保护”支柱：制度化的“受害者悖论”结果呈现：“保护”支柱，特别是关于“冲突中性暴力”（CRSV）的议程（以1820号决议为代表），是WPS议程中制度化程度“最高”的领域。联合国设立了特别代表，安理会频繁提及，问责机制（如国际刑事法院）也在运作。然而，2023年的报告却呈现了一个可怕的悖论：报告记录了2022年至2023年间，全球CRSV案件（特别是针对妇女和女童的）出现了“惊人的增长”。在苏丹、乌克兰、刚果（金）和海地，性暴力被系统性地用作战争策略、酷刑和恐怖手段。结果分析与讨论：这揭示了WPS制度化中的“受害者悖论”。一方面，对“保护”的高度制度化，确实提升了全球对CRSV的认知和法律框架。但另一方面，这种制度化未能转化为“有效的威慑”和“有罪必罚”。2023年的审查数据表明，“有罪不罚”的文化仍然是常态。更重要的是，如女权主义文献所批评的，对“保护”的过度关注（相对于“参与”），导致了WPS议程的“失衡”。它强化了“女性即受害者”的叙事，这在实践中反而削弱了她们作为“能动参与者”的合法性。2023年的审查表明，这种制度化是片面的、反应性的，而非变革性的。4.“国家行动计划”（NAPs）：制度化的“空壳化”结果呈现：NAPs被视为WPS议程在国家层面制度化的核心工具。2023年的报告显示，虽然NAPs的数量（105个）可观，但其“质量”堪忧。公民社会组织（如GNWP）的2023年审查数据尤其尖锐：超过70%的NAPs没有专门的、已划拨的预算。许多NAPs的制定过程排斥了基层的、多元的妇女组织，其内容空洞，且缺乏有效的监测与评估（M&E）机制。结果分析与讨论：NAPs的制度化已经陷入了“空壳化”的陷阱。2023年的审查表明，对于许多国家而言，制定NAP已成为一种“象征性”的、“应付差事”的官僚主义行为，是“为了制度化而制度化”。它成为了一种“表演性合规”，用以在国际舞台上展现其“现代”和“性别友善”的形象，而无需投入任何实质性的政治承诺或财政资源。NAPs的制度化，非但没有推动WPS的落地，反而成为了WPS议程“执行鸿沟”的“遮羞布”。（三）贡献与启示：从“象征性制度化”走向“实质性问责”2023年的全球审查，为WPS的制度化研究提供了决定性的证据。在理论贡献上，本研究的发现强有力地支持了WPS的“收编”理论和“空洞化”批判。WPS的制度化成效表明，一个激进的社会规范在被纳入强大的、由男性主导的（如安理会、国防部）和军国主义的（如安全体系）制度中时，其变革潜力是如何被系统性地“阉割”和“掏空”的。WPS的制度化，已成为一个“去政治化”的“技术项目”。在实践启示上，2023年的审查报告呼吁WPS议程必须“回归初心”。秘书长和公民社会呼吁的“范式转变”包括：第一，将资金作为首要的制度化工具。2023年的审查呼吁进行“激进的资源再分配”，特别是将资金从军事开支转向WPS议程，尤其是“直接、灵活地”资助一线的、本土的妇女组织。第二，将“问责”作为制度化的核心。WPS议程不能再是“自愿”的，必须建立刚性的问责机制。例如，对那些系统性排除女性的和平进程，安理会应考虑施加政治或经济压力。第三，必须夺回“预防”议程。必须将WPS与“裁军”、“非军事化”和“气候安全”议程重新强力链接，以对抗军国主义的逻辑。六、结论与展望本研究基于2023年联合国安理会第1325号决议通过二十三