【《地方融资平台公司筹资风险法律防控现状分析》5900字】

地方融资平台公司筹资风险法律防控现状分析目录TOC\o"1-3"\h\u8147地方融资平台公司筹资风险法律防控现状分析 1137931.1地方融资平台公司内部治理困境 1114511.2地方融资平台公司筹资风险分析 2188981.2.1地方融资平台公司的筹资风险案例 2101241.2.2地方融资平台公司筹资风险的主要成因 44001.2.3地方融资平台公司筹资的合规审核要点 690501.3地方融资平台公司筹资风险防控法律体系 8210361.1.1地方融资平台公司筹资风险防控的法律法规及相关规范性文件 8240831.1.2地方融资平台公司筹资风险法律防控体系存在的瑕疵 111.1地方融资平台公司内部治理困境地方融资平台公司自1987年在上海创设，发展已有几十年余。这一时期，我国政府注重国际经验的法律移植，并与顶层设计和经济发展情况紧密结合，有学者认为，平台公司作为“政府-社会中间层-市场”经济法三元框架的中间层，转型发展后“自主经营”特征逐渐鲜明。“十四五”新的征程计划已开启，随着新的挑战和机遇，国内国际环境的变化对平台公司的监管与治理提出更高的要求。在提出要求前，需对主体内部治理存在的问题梳理。其一，政企不分，平台战略方向不明。地方融资平台公司根据成立的行政级别不同，可分为：省级、地市级、县级三种。平台的核心管理人员常由地方政府或地方国资委派遣，造成行政身份与市场化经营身份的混同，董事长与总经理对平台内部治理缺乏深刻思考；领导层身份多为公务员，工作重心主要在行政任务与政府指令性建设的政绩指标考核上，故在其任期，为避免平台公司出现经营或违规问题，很少立足平台公司的发展作出大刀阔斧的战略计划。其二，缺乏活力，绩效考核理念守旧。在先前政企不分的监管体系中，监管部门对平台公司绩效考核的评判指标落后，难以行之有效的规则。此外，平台公司管理资金体量大，除一级子公司外，做股权穿刺，已发展至孙公司乃至孙孙公司。在众多公司中，内部员工身份性质复杂不一。其管理层常是公务行政编制人员，其内部员工常为聘用与劳务派遣身份。于是，个别旱涝保收的岗位员工素质参差，主观能动性不高。再者，复杂的员工结构导致平台内部人力资源管理难度大，难以保证岗位和专业性人才的匹配，导致平台公司实际经营和运营效果与预期有出入。其三，竞争不足，风险防控制度薄弱。平台公司在面临债务风险、金融业务经营风险和法律风险等形势挑战时，对内部风险抵御机制要求甚高，需审慎作出判断防范风险传导。“43号文”出台后对平台公司的融资阀口与申请条件日趋严苛，平台公司筹资与经营压力日趋增大。除此之外，平台公司筹资能力强弱与区域经济水平、自身市场信用评级成正向关系，较发达地区的省级平台公司内部法务风控制度完善尚可自保，欠发达地区的平台公司或市区县级别平台公司受限于区域经济发展程度，内部治理框架缺位和资信评级水平低，致使资产运营不善，对外筹资举步维艰甚至难以存续。1.2地方融资平台公司筹资风险分析1.2.1地方融资平台公司的筹资风险案例财政部、银保监会等部委对地方政府债务的监管问责坚持“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的原则，规范地方政府与平台公司相关主体的权利、义务范畴，也对平台公司违规行为追责监管，难免涉及对其管理层的责任追究，乃至影响平台公司运营战略目标，这是防范平台公司筹资风险的路径，也是限制地方政府不规范筹资行为的必由之路。笔者根据债券市场已披露的文件信息与财政部等官方网站资料，梳理2017年以来地方融资平台公司九起典型筹资风险的案例，如下表所示。1.2.2地方融资平台公司筹资风险的主要成因从公示的案例可知平台公司违约或处罚的原因介于市场和地方政府之间，与地方政府及其部门的显性与隐性筹资行为有牵连。对于地方政府，由财政部等官方网站已公示的案例处罚可知，平台公司的直接负责人或相关行政负责人不可避免受到撤职、降级、记过等问责处分；对于金融机构，银保监会对帮助政企违规担保筹资的银行、信托、证券和保险等机构开出行政处罚决定书，实行个人与机构的双罚。对于平台公司，债务的通告追责处罚必然影响其主体评级和后续能否继续发债等市场化筹资运营，进而导致平台公司资金筹集的流动性风险，甚至破产清算。追根溯源，剖析现已公示的违规案例，辅以相关的法律法规，笔者从如下方面探讨筹资风险的成因。首先，平台公司与地方政府的债务牵连。因《预算法》的限制和分税制改革，资金短缺成为地方政府的发展难题。检视违规处罚的案例，多是地方政府通过平台公司举借筹集资金，用于城市基建类项目，例如2018年审计署公示案例中，因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等四家单位向重庆市南岸区城市建设发展(集团)有限公司等三家政府融资平台签订借款协议，约定以土地出让收入或财政资金偿还的方式违规举借债务，形成政府性债务6.92亿元。诸如此类地方政府以担保函或要式协议合同等方式承诺回购的变相的财政兜底行为，除增添地方隐性债务，也造成地方融资平台的财务风险积压。正是因无法界定债务边界，一旦兑付逾期违约，牵连的债务负担将带来整个区域城投债和平台公司再筹资困难。再者，地方政府为支持平台公司发展，以无偿划拨公益性资产的形式，扩大平台公司资产和权益规模，虚设固定资本体量，使得账面资产和债务总额泡沫膨胀。此类注资操作，能够降低平台公司的资产负债率，使其满足银行贷款负债率不得高于70%的红线要求；另一方面，公司资本虚增变相提高其筹资能力。举债能力的提升一定程度上满足了地方基建与保障房等民生政策的投融资需求，考虑到公益性资产需变现的时间成本长，无法带来现金流收入，没有足够有效的财政预算支撑前期投资成本。平台公司资产与举债不匹配，若资不抵债将导致公益性业务债务激增和政府财政支出责任加重。其次，地方政府与平台公司间无序互助担保，潜藏连带责任风险。上述的案例的风险缘由大多与连带担保导致的债务交叉违约有关，筹资能力增信的方式之一为平台公司为贷款提供担保。此类担保主要有四种形式：融资平台项目资产抵押（质押）、项目收益权质押（收费权、特许经营权等）、地方政府保证、其他公司担保。参见戴传利.我国地方政府债务融资监管法律问题研究[D].安徽大学,2014.以案例7云南省房地产开发经营(集团)有限公司为例，其子公司参与的互助担保集群，一旦出现偿还信托产品贷款本息的违约事件，其余平台难免风险感染，承担债务连带责任。参见戴传利.我国地方政府债务融资监管法律问题研究[D].安徽大学,2014.由于云南省房地产开发经营(集团)有限公司合并范畴内的京鹏地产对重庆信托3亿元的债务到期未偿付事宜已触发“17省房债”投资者保护契约条款，引发云南省内偿债风险危机，后由政府与平台及时补救与协调，避免后续债务风险恶化。最后，违规以地筹资在“市场型”运作的城投公司屡禁不止。土地使用权作为物权的一种，是最具保值增值的权利抵押标的，非必要不轻易兑付。也由于物权权能性质的行政限制，以地抵押筹资是平台公司担保的最后屏障。究其原因，一是土地估值极易高于实际价值，二是权利标的即便抵押受偿，以划拨方式取得的土地使用权必须缴纳相对的土地出让金《中华人民共和国土地管理法》（2《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第55条第1款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”1.2.3地方融资平台公司筹资的合规审核要点在讨论分析筹资合规审核要点前，笔者强调其关键要点是地方政府债务与平台公司的债务隔离。在地方政府为项目进行筹资时，要树立风险防控意识，控制筹资规模在审计预算范畴内，避免超额违规举债融资。在司法审判实践中，《预算法》等法律法规和“50号文”中第四款原文《财政部、发展改革委、司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）第四款规定：“地方政府及其所属部门不得为任何单位及个人以任何方式提供担保诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任《财政部、发展改革委、司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）第四款规定：“地方政府及其所属部门不得为任何单位及个人以任何方式提供担保诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。”最高人民法院在“通联资本管理有限公司与中国农发重点建设基金有限公司等股权转让纠纷上诉案”（〔2019〕最高法民终355号），吉林省高级人民法院在“吉林市中小企业信用担保集团有限公司与吉林省奇成农业科技发展有限公、司吉林市丰满区人民政府、吉林市丰满区财政局、李广辉、李文华、崔永成、丛晓艳、李广岐、王影追偿权纠纷二审民事判决书”（〔2018〕吉民终198号），最高人民法院在“祁县房地产开发总公司、祁县人民政府合同纠纷二审民事判决书”（〔2020〕最高法民终480号），对地方政府及其所属部门违约提供的担保义务均认定无效。近年来，各监管部门不断完善对平台公司的监管。2016年11月国务院办公厅发布“88号文”《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）。《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）。上述规范性法律文件与国家部委监管措施对平台公司筹资的合规审核要点愈发明确，即在债务问题的切割方面，完全隔离政府与平台公司。例如国家明确禁止BT模式，其目的是避免增加政府债务，地方政府不得对平台公司的债务兜底，尤其公益性资产不得包装注入平台公司的资产中。平台公司筹资的合规审核的核心是与地方政府有连带的债务分离，明确平台公司的债务主体和偿还责任。筹资行为是否合规主要从如下四个方面判断。第一方面是政企分开，重点是平台公司与地方政府在筹资行为上的分开。换而言之，审核重点是避免地方国有企事业单位等“请客”，由政府提供担保或者财政资金“埋单”，尤其是将地方政府偿付责任与平台公司公益性项目之外的经营烂账隔离。第二方面是明晰注入资产，核心要点是政企之间在资产上的分开，尤其明确在资产划拨上的界限。此点是第一点的延伸，对政企如何分开进行具体阐述，即不能将公益性资产、储备土地划拨给平台公司，或地方政府通过定向挂牌方式将尚未启动或尚未完成拆迁补偿的生地等出让于平台公司，这类违规操作的本质是地方政府超额举债筹资，加重平台公司的账面负担。第三方面是担保责任的风险防控，主要针对于将政企之间在资产抵押担保行为上的切割。在抵押担保方面，规制地方政府以公益性资产为平台公司抵押筹款，也不能将政府信用为平台公司的筹资行为担保并承诺兜底。同时需限制以政府的名义，通过虚构或超越权限签订应付或应收账款合同的方式，帮助企业筹资。第四方面是土地资产融资抵押的操作规范。土地储备是地方政府的垄断性职能，对以地融资方面的禁令，可看作是政企之间在行政职能方面的切割，也是国家剥离平台公司政府融资职能的体现。筹资合规强调的是土地取得程序和土地规划合法性的规范，即政府不能将土地资产装入平台公司的“口袋”，也不能将储备土地预期出让收入用以偿还平台公司的债务。在实际操作中，上述的情况并不必然违规，也并不一定涉及平台公司，具体筹资模式的操作合规与否，取决于多方面因素，例如主体合规、客体合规、项目前期工作的合规、项目交易结构与回报机制的合规等多方面实际因素考量。1.3地方融资平台公司筹资风险防控法律体系1.1.1地方融资平台公司筹资风险防控的法律法规及相关规范性文件至今，我国尚未形成一套专门针对地方融资平台公司的法律体系，也没有出台国家层面的法律，但随着平台公司存量债务风险暴雷事件的发生，国务院及其相关部委、地方政府应势颁布一系列法规和规范性文件监管筹资举债渠道。分析平台公司筹资行为是否依法合规，现下有效的办法是在茫茫法海中，依照具体筹资行为检索对应的法条和规章条文摸索前进。从宏观层面，论及平台公司筹资风险防控相关的法律规范，往往参照地方政府债务的法律监管体系。目前，笔者参考中央与地方对所辖区政府债务的监管框架，整理涉及平台公司筹资风险防控的现行法律制度体系，见上图。这些文件效力等级自上而下包括法律、行政法规、部门规章、国务院规范性文件、多部门联合发布的文件、财政部规范性文件、国家发展改革委规范性文件、地方规范性文件以及其他部门规范性文件。对于地方层面，除个别省级政府的办公厅针对省级平台公司制定了地方规范性文件，地市级别与区县级别的平台公司暂无配套监管文件。例如重庆市政府办公厅于例如重庆市政府办公厅于2017年6月7日印发的《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》（渝府办发〔2017〕74号）。迄今我国尚不存在一个针对平台公司的一般性法律，使之放之四海而皆准，更多以平台公司具体投资与筹资行为比照法律体系判断是否违法违规，这对平台公司内部管理的合规建设与法务风控应对全面风险管理的能力要求极高，亟待内部完善有效的抵御筹资风险的防线和内部合规机制的指引。1.1.2地方融资平台公司筹资风险法律防控体系存在的瑕疵由上述可知，平台公司运作模式和筹资方式多元，经营业务涉及行业方方面面，部分“运营实体型”平台公司主要承接公益性项目，这与公司运营宗旨背道而驰，筹资乱象频频发生。此外，现行的法律体系缺失系统全面的财政法制，涉及平台公司的法律法规文件数量相当纷乱冗杂，针对其筹资风险的法律防控体系瑕疵集中于两方面。一是从法律法规层级和质量层面，存在效力位阶低和部分法律法规质量不高的问题。上已述之，法律是国家鼓励引导、规制协调社会资本参与基础设施活动的基本形式，然而目前没有专门规范平台公司的财政法律体系。现行有效规范平台公司及筹资方式的法律文件，颁布主体多为财政部、国家发展改革委和住房除城乡建设部等国务院部委，文件形式主要是部门规章制度或部门规范性文形式的指导文件，故法律位阶较低，权威性不够。在地方层面，个别省级地方政府重视监管，出台的规范性文件对地方融资平台公司量体裁衣，条文具有适